Resumo: O presente artigo apresentado ao Curso de Direito do Centro universitário de Cuiabá-UNIC tem por escopo demonstrar a importância da observação os princípios norteadores do Processo Administrativo que, conforme Art 37 da CRFB/88, são: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Tendo em vista o Direito Administrativo ter sido criado recentemente e não ser codificado, muitas normas são editadas em vista de circunstâncias de momento, resultando em múltiplos textos sem reunião sistêmica. Considerando-se que os atos da Administração se baseiam tanto no código civil e tributário quanto e nas leis complementares e que os atos praticados pelos agentes muitas vezes são eivados de erros o problema a ser resolvido é evitar que tais erros aconteçam para que tais atos não venham a ser considerados nulos de pleno direito. Para tanto, pretendemos enfatizar a necessidade da estrita observância de cada um desses princípios que juntamente com os princípios do Contraditório e da Ampla Defesa não deixarão margem para anulação do processo. Assim sendo, a justificativa da elaboração do presente artigo reside em demonstrar aos agentes administrativos a importância da estrita observação desses princípios a fim de que a instituição que representam não venha a ser requerida judicialmente e até mesmo enquadrada na lei de improbidade administrativa.
Palavras-chave: Processo Administrativo, Devido Processo Legal, Função dos Princípios.
1.INTRODUÇÃO
O presente artigo tem por escopo demonstrar a importância que os princípios constitucionais, diretamente relacionados aos atos da administração previstos no caput do Art. 37 da CRFB/88, representa no processo administrativo.
Haja vista que as atividades da Administração Pública são disciplinadas preponderantemente pelo Direito Administrativo, que o tema Processo Administrativo ganhou grande espaço nos últimos anos, culminando com a edição recente de normas que tratam do assunto, dentre as quais se destacam a Lei Estadual nº 10.177/98, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, e a Lei Federal nº 9.784/99 que regula o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, e assim considerando-se que existe uma divergência na sistematização dos basilar dos princípios aplicáveis ao processo administrativo.
Contudo, não podemos fazer isso sem observar que no Estado Democrático de Direito os princípios da ampla defesa e do contraditório são indispensáveis a qualquer processo que vise apurar responsabilidade e possa aplicar algum tipo de sanção sob pena de posterior questionamento judicial da decisão final.
Justificamos a escolha do tema à importância da aplicação desses princípios no processo administrativo, para que não seja considerado nulo de pleno direito. Ao mesmo tempo, informamos que para a elaboração do presente artigo, fundamentamos por meio de fonte de pesquisa bibliográfica analisando e acolhendo informações nas obras de BOCKMANN (1.999), MEDAUAR, (2.012), LIMONGI (1971), LARENS (1.985), bem como, sua estrutura é composta da presente Introdução, Desenvolvimento e Conclusão.
2. DESENVOLVIMENTO
Enquanto o ordenamento pátrio confere destaque aos princípios gerais do direito. A constituição da República Federativa do Brasil no § 2º do art. 5º, faz decorrer direitos dos princípios por ela adotados, acrescentando que: “Os direitos e garantias expressos nesta constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, nem dos tratados internacionais em que a República Federativa em que o Brasil seja parte”.
Como ensina França “a lei de Introdução ao Código Civil 4.657/42 em seu art. 4º, assegura aos princípios gerais de direito a condição de autêntica forma de expressão do direito normativo” (LIMONGI, 1971)
Devido ao Direito Administrativo ter sido elaborado recentemente e não ser codificado, ele é totalmente baseado em princípios. Por esse motivo muitas normas são editadas em vista de circunstâncias de momento, resultando em múltiplos textos, sem reunião sistemática.
Dessa forma, os princípios revestem-se de grande relevância porque auxiliam a compreensão e consolidação de seus institutos, bem como, possibilitam a solução de questões não tipificadas em lei, ademais servem para melhorar a compreensão de textos esparsos e para conferir certa segurança aos cidadãos quanto à extensão de seus direitos e deveres.
Relevância essa, que pode ser comprovada no chamado Direito Administrativo Comunitário Europeu onde a Corte de Justiça da União Europeia vem se valendo dos princípios do direito administrativo na solução de muitas questões, em especial na tutela dos direitos dos cidadãos ante medidas da Administração de Estados integrantes.
Com relação ao Processo Administrativo, embora na Constituição de 1.988 mencione explicitamente apenas os princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, alguns autores buscam extrair outros princípios do texto constitucional.
Entretanto, para efeito desse artigo vamos acrescentar apenas os princípios do Contraditório e da Ampla Defesa que embora não façam parte dos princípios administrativos que constam no rol do Art. 37 da CRFB/88, são de fundamental importância para a garantia da legalidade do processo em comento.
3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Os princípios constitucionais do processo administrativo sobre os quais iremos discorrer, são estritamente observados e elencados no art. 37 da CRFB/88 tais como: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Entretanto, considerando-se que vivemos em um Estado Democrático de Direito, ou seja, sob a égide da Lei, não há que se falar nos princípios que regem a Administração muito menos em Legalidade sem falarmos da garantia constitucional do Contraditório e da Ampla Defesa, sem as quais o devido processo legal perde sua ineficácia.
Por outro lado não podemos falar sobre essas garantias sem dizer que elas resultam da Fundamentação Lógica que afirma o dever de cientificar ambas as partes dos atos e termos de natureza procedimental, e da Fundamentação Política a qual garante que ninguém será julgado sem antes ser ouvido. Sendo essas premissas que autorizam a apresentar a garantia do contraditório como sinonímia do amplo debate.
3.1. O Princípio do Contraditório
Garantido tanto pela CRFB/88 art. 5º, inciso LV quanto pelo Caput do Art. 2º. da Lei 9.784/99 , conhecido também como Princípio da Paridade de Tratamento ou Princípio da Bilateralidade da Audiência, precisa ser observado porque é uma garantia constitucional que concede à parte que figurar no polo passivo da ação a garantia de que será intimada ao conhecimento do pedido que corre em seu desfavor, bem como a dar ciência dos atos processuais subsequentes, tanto às partes envolvidas no processo quanto aos terceiros interessados, além de garantir a possibilidade de manifestações contrarias a as decisões que lhes sejam desfavoráveis.
É importante lembrar que embora a Lei 9.874/99 se auto declare aplicável ao processo Administrativo na esfera Federal, ela também se aplica subsidiariamente, às demais entidades federativas que não possuam lei própria de processo administrativo, as quais, por conseguinte, também devem assegurar o contraditório na tramitação de seus processos.
No processo administrativo o contraditória se efetiva a partir da observância dos seguintes elementos:
a) Da prévia e formal cientificarão do interessado sobre todos os atos e incidentes de um processo administrativo devidamente instaurado.
b) Da abertura de prazo razoável para que o interessado, diante do seu inconformismo, pratique atos de reação contra os atos administrativos praticados no bojo desses processos.
c) Da concessão do direito ao interessado de produzir prova e de se manifestar, consignando as observações que desejar sobre a manifestação produzida pela Administração.
d) Da efetiva análise e consideração, pela Administração, dos atos praticados pelo interessado no exercício do seu direito de participação.
e) Da possibilidade, ainda, de o interessado interpor recurso contra as decisões que lhe são desfavoráveis.
À luz da lei nº 9.784/99 a ciência dos Atos Praticados no processo administrativo devem ser:
a) Objeto de intimação caso resultem para o interessado a imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades ou de atos e outra natureza, de seu interesse (art.28)
b) As intimações podem ser realizadas por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou por outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado (art. 26, § 3º)
c) Em caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial (art. 26, § 4º). A intimação deverá conter: a) identificação do intimado e nome do órgão ou entidade administrativa. II - Finalidade da intimação; b) data, hora e local em que deve comparecer se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar; c) informação da continuidade do processo independentemente do seu comparecimento; d) indicação dos fatos e fundamentos legais pertinentes.
Nos atos de intimação deve-se observar a antecedência mínima de três dias úteis entre a data da intimação e o ato em que o interessado deva comparecer. Desse modo, em princípio o interessado não pode ser intimado em determinado dia para comparecer no dia seguinte, pois, praticamente, ficará impossibilitado de exercer plenamente seus meios de defesa.
As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade (ART. 26, § 5º).
Os prazos começam a correr a partir da data da identificação oficial, excluindo-se da contagem o dia do começo e incluindo-se o do vencimento, sendo os prazos expressos em dias contam-se de modo contínuo, apresentando algumas ressalvas que não adentraremos.
3.2. O Princípio da Ampla defesa
Consiste em uma garantia que a parte tem de usar no processo todos os meios legais de prova para defender as suas alegações. Por sua própria expressão, abre espaço para que o acusado exerça, sem qualquer restrição o seu direito de defesa, ela está intimamente ligada ao contraditório e consequentemente tutelada pelo mesmo dispositivo legal. Além disso, a ampla defesa é tutelada também pela:
1) Declaração Universal dos Direitos Humanos, que em seu Art XI: declara que “toda pessoa acusada de um ato delituoso tem o direito de ser presumida inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas rodas as garantias necessárias à sua defesa.”
2) Pela convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica) que em seu art. 8º. (que trata das garantias judiciais) que tem como o principal termo aplicado “Toda pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma sua inocência, enquanto não for legalmente comprovada sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em pena igualdade, às seguintes garantias mínimas.”
A prerrogativa da ampla defesa não é mera liberdade do acusado se defender, mas representa o verdadeiro interesse público, essencial a todo regime democrático, devendo ser garantida em qualquer processo decisório do Estado sobre pessoas físicas e jurídicas.
A aplicação da lei 9.784/99 preceitua que é direito do interessado ser intimado de cada ato praticado, ter vista dos autos, obter cópia de documento e conhecer os fundamentos da decisão e recorrer (art. 3º, II). Embora a princípio essa lei se restringe ao processo administrativo na esfera Federal ela pode ser aplicada subsidiariamente nas esferas inferiores que não possuam lei própria para reger seus processos administrativos.
O art. 46, assegura aos interessados o direito à vista do processo e à obtenção de certidões ou cópias reprográficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito à honra e à imagem.
Conforme art. 38 § 2º embora o interessado tenha a possibilidade de propor a produção de provas, estas podem ser recusadas pelo órgão processante, mediante decisão fundamentada, quando forem ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.
Se o interessado declarar que fatos e dados estão registrados em documentos existentes na própria administração responsável pelo processo ou em outro órgão administrativo, o órgão competente para a instrução proverá, de ofício a obtenção do documento ou das respectivas cópias, conforme preconiza o art. 37.
Quando for necessária a apresentação de informações ou a apresentação de provas pelos interessados ou terceiros, serão expedidas intimações para esse fim, mencionando-se data, prazo, forma e condições de atendimento. Não sendo atendida a intimação, poderá o órgão competente, se entender relevante a matéria, suprir de ofício a omissão, não se eximindo de proferir a decisão (art. 38)
Quando dados, atuações ou documentos solicitado ao interessado forem necessários à apreciação do pedido formulado, o não atendimento no prazo fixada pela Administração para a respectiva apresentação implicará arquivamento do processo (art. 40)
Pode o interessado, no exercício de sua ampla defesa, facultativamente, fazer-se assistir por advogado, salvo quando a representação por advogado for obrigatória, por força de lei (art. 3º IV).
Embora no processo administrativo em geral a assistência de advogado seja facultativa, em sede de processo administrativo disciplinar havia entendimento do STJ, segundo o qual: “é obrigatória a presença de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar” regulamentada pela Súmula 343.
Contudo, a questão foi pacificada com a edição da Súmula Vinculante nº 5 do STF, ficando assentado que: “A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a constituição”
Segundo a Súmula Vinculante nº 3 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar a anulação ou revogação do ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
3.3. Princípio da Legalidade
Em breve explanação, o princípio da legalidade significa que a Administração está orientada a cumprir, com exatidão e excelência, os preceitos normativos do direito positivo e impõe o texto da norma jurídica (constitucional e legal) como ponto de partida da atividade hermenêutica que se dá pela lente dos princípios constitucionais e o Direito como ponto de chegada.
Assim sendo, a norma legal outorga competência específica ao agente público e define os parâmetros de sua conduta. Por esse motivo todo o plexo de competência do Estado deve vir preestabelecido em lei.
Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal já firmou que “a Administração Pública, em toda sua atividade está sujeita aos mandamentos da lei, deles não podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor”.
Segundo Egon Bockmann Moreira:
“Depois da edição da Lei lei 9.784/99 que Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal o princípio da legalidade assumiu novo tônus frente ao processo administrativo. O diploma passou a definir amplamente os princípios gerais do processo, os deveres e direitos das partes, rito, sanções etc.” BOCKMANN (1.999).
Talvez o preceito mais importante dessa lei visa “a proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração”.
Em específico, a lei prevê em seu art. 2º que o dever da Administração no processo administrativo é o atendimento ao princípio da legalidade, exigindo no parágrafo único do seu art. 2º que sua atuação seja “Conforme a Lei e o Direito”
A lei 9.784/99 exige muito mais que isso tornando a interpretação limitada contrária ao princípio da legalidade. Conforme art. 103, I CF/88 no que toca à Administração, nossa constituição é clara em afirmar que nem todo direito encerra-se nas leis.
Portanto, qualquer ação estatal sem o correspondente amparo legal, ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação, pois a eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei.
3.4. Princípio da Imparcialidade
Determina que os agentes devam executar suas funções de forma impessoal sendo vedada a subjetividade, ou seja a sua interpretação pessoal na aplicação da lei. Sendo:
Impessoalidade em relação aos agentes públicos - Significa que no exercício de sua função sua conduta jamais poderá ser de forma pessoal (subjetiva). Tem que prevalecer a objetividade (impessoalidade) caso contrário sua conduta poderá ser apurada em processo administrativo interno.
Impessoalidade em relação aos atos administrativos – Todos os atos são considerados impessoais, até porque em caso do agente cometer alguma arbitrariedade a responsabilidade externa sobre os mesmos será cobrada da PJ de Dto público que o representa.
3.5. Princípio da Moralidade Administrativa
É o princípio pelo qual os agentes da administração pública têm o dever de praticar condutas leais, honestas e de boa-fé, pois não o fazendo estarão praticando atos de improbidade administrativa que estará sujeita a aplicação das sanções da Lei de Improbidade administrativa nº 8.429 podendo responder por violação aos princípios do Dto. Administrativo, prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito etc. cujas penas serão ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil em até 3 (três) vezes o valor do prejuízo causado, proibição de contratar com o serviço público ou receber benefícios ou incentivos fiscais.
3.6. Princípio da Publicidade
A publicidade estabelece que a atividade do agente público deva sempre ser realizada no interesse da coletividade, cumprindo determinações legais previamente fixadas. Por meio deste princípio aplica-se a regra da ampla transparência, clara e franca, de todos os aspectos da conduta administrativa estatal.
Além disso a Publicidade dos atos administrativos representa prestígio aos princípios da moralidade e da isonomia. É por meio dela que eventuais provimentos ilegítimos se tornam públicos e fiscalizados sem qualquer controle preventivo interno.
O inciso XXXIII do art 5º garante o direito ao recebimento de informações dos órgãos públicos, deixando claro que as informações oriundas de órgãos públicos devem ser disponibilizadas a quem quer que manifeste interesse, descabendo a exigência ainda imposta por muitos órgãos da administração de que o indivíduo tenha interesse direto e pessoal para obter informações.
Sendo assim, existindo um processo administrativo não há como negar informação, pois não há como dizer que não existem porque o próprio processo é dependente delas. Dessa forma o processo administrativo desdobra-se pois além de ser ele próprio dependente de tais informações, é meio de acesso às informações de caráter público a quem interessar possa.
3.7. Princípio da Eficiência
Eficiência é sinônimo de celeridade, produtividade, agilidade, economicidade. Servidor eficiente é aquele que executa suas funções com agilidade, economicidade. A eficiência sempre existiu no processo administrativo, porém somente a partir da Emenda Constitucional 19/98 é que esse princípio ganhou constitucionalidade. Isto é, foi inserido no texto da constituição.
Essa inclusão provocou algumas alterações tais como a o brigatoriedade de avaliações de desempenho tanto a avaliação especial de quanto a avaliação periódica de desempenho, bem como a redução de Custo ou Racionalização da Máquina.
Com a elaboração da LRF/101/2000 passou-se a determinar que os limites de gastos com servidores públicos sendo ultrapassado o percentual de limite de gastos a administração sofreria cortes até atingir a racionalização necessária.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com as explanações feitas esperamos ter logrado êxito em demonstrar como devem ser praticados os atos dos agentes da Administração Pública em todos os níveis afim de que todo processo desencadeado no seu âmbito possa ter validade e, se por algum inconformismo vierem a ser judicializados a sentença expedida internamente venha a ser ratificada pelo juízo competente.
Dessa forma, esperando ter demonstrado de forma clara e precisa a importância e a aplicabilidade que tem os princípios supramencionados, assim concluímos o presente artigo.
5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BOCKMANN, Egon Moreira (princípios constitucionais e a lei 9.784/1.999).
MEDAUAR, Odete (direito Administrativo moderno 16ª Ed. RVT/ 2.012).
LARENS, Karl (Derecho Justo, 1.985, p.33)
BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional nº 9, de 9 de novembro de 1995.
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BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de março de 2000. Disponível em www.planalto.gov.br
SÃO PAULO. Lei nº 10.177, de 30 de dezembro de 1988. Disponível em www.al.sp.gov.br.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Vinculante nº 03, de 08 de agosto de 2007. MS 24268, Relator para o acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgamento em 5.2.2004, DJ de 17.9.2004. Disponível em www.stf.jus.br.
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DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS, ONU, 1948.
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