No ensinamento de A.Theodoro Nascimento (Preços, taxas e parafiscalidade, in Tratado de Direito Tributário, volume 7, pág. 349 e seguintes), a taxa de pavimentação é remuneratória, exigida por serviço público prestado pelo contribuinte.
Já, sob o regime da Constituição de 1946, os Municípios, aos quais era permitido cobrar contribuição de melhoria, frequentemente cobravam uma taxa de pavimentação. A primeira pressupunha a valorização do imóvel do contribuinte. A taxa de pavimentação prescindia da ocorrência de modificação do valor do imóvel, quando, por exemplo, já fosse pavimentada a rua ou avenida, e o poder público apenas procedia à reposição de calçamento em trechos onde o mesmo se danificara.
Havia uma concomitância entre a contribuição de melhoria e a taxa de pavimentação, nos sistemas tributários dos Municípios.
Considerou-se que a dificuldade para a cobrança da contribuição de melhoria, subordinada pela Lei Federal n. 894, de 10 de janeiro de 1949, a uma série de formalidades, que a tornavam inexequível, induzia os Municípios a recorrerem à taxa de pavimentação (ou taxa de calçamento).
A taxa de pavimentação destinava-se a remunerar os serviços da Prefeitura, na proporção estabelecida pelo legislador ordinário, na substituição do calçamento existente por outro que melhor atendia ao interesse dos munícipes, que só ao Poder Público cabia estabelecer e não aos particulares de forma individual.
Por sua vez, a contribuição de melhoria incidia sobre a valorização da propriedade imobiliária, decorrente da realização de uma obra pública e destinava-se a recuperar o seu custo.
A contribuição de melhoria não é imposto, nem taxa.
Contribuição de melhoria é o tributo cobrado pelo Estado em decorrência de obra pública que proporciona valorização do imóvel do indivíduo tributado. Historicamente, tributos com tais características têm sido cobrados em diversos países, com características variáveis. Em alguns países pode ser essencial que o benefício seja comprovado para que a contribuição possa ser cobrada; em outros, esse tributo possui característica de rateio de custo da obra executada.
A contribuição de melhoria é considerada uma espécie de tributo, ao lado de imposto, taxa, empréstimo compulsório, contribuições sociais e contribuições especiais.
Colho alguns apontamentos do direito comparado, colhidos no site WIKIPÉDIA sobre o tema contribuição de melhoria:
“Brasil, pela legislação brasileira a contribuição de melhoria é o "tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação que representa a valorização imobiliária auferida pelo contribuinte. Seu fim se destina às necessidades do serviço ou à atividade estatal", previsto no art. 145, III, da Constituição Federal.
Nos Estados Unidos, existem as Special Assesment Taxes, tributos que o proprietário pode ter de pagar adicionalmente aos impostos e taxas normais de propriedade imobiliária, por obras que criem melhorias à área local.
Na Alemanha, as Erschließungsbeitrag correspondem às contribuições de melhoria. Tais cobranças são feitas pelas cidades em contra-partida a obras de infra-estrutura, com o intuito de rateio de custos.
As Betterment Levies na Índia são impostos que o estado coleta de uma propriedade imobiliária desde que as ações do Estado a tenham feito "melhor", como por exemplo por meio da construção de estradas, metrôs ou aeroportos com verba pública
Na Espanha, a Lei Geral Tributária define a Contribución Especial como o tributo "cujo fato gerador é a obtenção pelo sujeito passivo de um benefício ou um aumento no valor de sua propriedade, como resultado da realização de obras públicas ou a criação ou expansão de serviços públicos". Observe-se a particularidade espanhola, em geral não existente em outros países, de se possibilitar a imposição de uma contribuição de melhoria com base na ampliação de serviços públicos.”.
Dois são os tipos juridicos de contribuição de melhoria, no pretérito e hoje: a) a contribuição pela realização de obra provocadora de mais valia imobiliária (critério da valorização); b) a contribuição pela realização de obra pública geradora de beneficios aos imóveis lindeiros, cujos custos são rateados (critério do custo). Na doutrina, Bilac Pinto e Geraldo Ataliba são adeptos do critério "valorização". João Batista Moreira optou pelo sistema alemão, do custo. Alfredo Augusto Becker (Teoria Geral do Direito Tributário, 1972) foi adepto da escola tributária dicotômica, pois via a contribuição de melhoria como taxa, se o critério for o do custo e, como imposto, se o critério for o da valorização, na esteira do direito italiano.
A contribuição alemã tem por objetivo recuperar custos. Retirando a compulsoriedade, como explicou Sacha Calmon Navarro Coêlho (Comentários à Constituição de 1988 - Sistema Tributário, pág. 75), típica do tributo, aproxima-se dos sistemas contratuais e semicontratuais do financiamento de obras públicas. Por ser compulsório é tributo.
Por sua vez, os americanos, liberais, optaram pela iniciativa semipública e pela concessão contratual.
A contribuição de melhoria é diversa da taxa.
A função da contribuição de melhoria é tipicamente fiscal. A arrecadação de recursos financeiros para cobrir os custos da obra é o seu objeto.As diferenças entre taxa e contribuição de melhoria são as seguintes, consoante a doutrina:A taxa não depende da valorização do imóvel. Já a contribuição de melhoria depende; A taxa é repetição de fatos geradores enquanto forem sendo os serviços prestados; a contribuição de melhoria não é tributo repetitivo, a cada obra pública, da qual decorra benefício para proprietários de imóvel, corresponde a um só fato gerador; A taxa está ligada a um serviço público atividade permanente, não terminativa, pois, se deixa de ser exercida, o serviço deixa de existir.A contribuição de melhoria está ligada à obra pública que termina quando fica pronto o bem público, a construção de uma avenida trata-se de obra pública, já a limpeza e conservação desta constituem serviço publico.
Como entender o preço público? A taxa é espécie tributária já o preço público ou tarifa é fruto de regime contratual passível de flexibilização e de pagamento facultativo, que não se sujeita às regras e princípios compulsórios. Já a taxa, como tributo, é de pagamento compulsório.
Bilac Pinto (Contribuição de melhoria, Forense, 1938, pág. 22 e 23) assim resumia ensinando que há cinco limitações bem estabelecidas para o lançamento da contribuição de melhoria:
- Só pode ser lançado pela execução de um melhoramento público;
- Esse melhoramento deve afetar, de maneira particular, uma área limitada e determinável;
- Não pode exceder o benefício devido ao melhoramento; esse benefício se traduz no aumento do valor do terreno;
- Deve dar-se ao proprietário tributado oportunidade de manifestar-se sobre a imposição, antes que seja definitamente estabelecida;
- Não pode ela exceder o custo do melhoramento, mesmo que o benefício seja maior; não se pode arrecadar mais do que o custo, sob o pretexto do benefício.
Por certo, a cobrança de taxa de pavimentação com base em contribuição de melhoria é inconstitucional.
No Recurso Especial 1.609/SP, Relator Ministro Américo Luz, DJ de 17de dezembro de 1990, pág. 15.351, foi dito:
TRIBUTARIO. COBRANÇA DE TAXA DE PAVIMENTAÇÃO E CALÇAMENTO PARA RECUPERAÇÃO DE CUSTO DE OBRA PUBLICA. - ILEGALIDADE, PORQUANTO A EXIGENCIA FISCAL TEM COMO FATO GERADOR HIPOTESE CONCERNENTE A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA, QUE NÃO PERMITE A UTILIZAÇÃO DA TAXA COMO INSTRUMENTO PARA RECUPERAÇÃO DO CUSTO DE OBRA PUBLICA. - RECURSO PROVIDO.
No mesmo sentido, temos o seguinte julgamento:
RE 140779 / SP - SÃO PAULO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. ILMAR GALVÃO
Julgamento: 02/08/1995 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJ 08-09-1995 PP-28360 EMENT VOL-01799-03 PP-00460
Parte(s)
RECTE. : PREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDRE
ADVA. : SANDRA MARIA CORREA VIEIRA DE SOUZA
RECDO. : ROBERTO DA CRUZ OLIVEIRA
ADV. : O MESMO
Ementa
EMENTA: TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE SANTO ANDRE/SP. TAXA DE PAVIMENTAÇÃO ASFALTICA. LEI N. 3.999/72, ART. 244. INCONSTITUCIONALIDADE. Tributo que tem por fato gerador beneficio resultante de obra pública, próprio de contribuição de melhoria, e não a utilização, pelo contribuinte, de serviço público especifico e divisivel, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição. Impossibilidade de sua cobrança como contribuição, por inobservancia das formalidades legais que constituem o pressuposto do lancamento dessa espécie tributaria. Inocorrencia da alegada afronta ao art. 18, II, da EC 01/69. Inconstitucionalidade, que se declara, do art. 276 da Lei n. 3.999, de 29 de dezembro de 1972, do Município de Santo Andre/SP. Recurso não conhecido.
RE 116147 / SP - SÃO PAULO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. CÉLIO BORJA
Julgamento: 29/10/1991 Órgão Julgador: Segunda Turma
Publicação
DJ 08-05-1992 PP-06268 EMENT VOL-01660-03 PP-00550
RTJ VOL-00138-02 PP-00614
Parte(s)
RECTE. : MARIA APARECIDA RODRIGUES
ADVDOS. : CONCEIÇÃO MARTIN E OUTROS
RECDA. : PREFEITURA MUNICIPAL DA ESTÂNCIA TURÍSTICA DE EMBÚ
ADVDOS. : ARMÊNIO MARQUES E OUTRO
Ementa
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. Constitucional. Tributário. Contribuição de melhoria. Art. 18, II, CF/67, com a redação dada pela EC n. 23/83. Não obstante alterada a redação do inciso II do art. 18 pela Emenda Constitucional n. 23/83, a valorização imobiliaria decorrente de obra pública - requisito insito a contribuição de melhoria - persiste como fato gerador dessa espécie tributaria. RE conhecido e provido.
A taxa, ainda que remuneratória de serviços prestados pelo Poder Público, por sua vez, não precisa guardar uma equivalência com o custo da obra. Pode ser maior ou menor que a despesa feita pelo Poder Público, como ocorre com a taxa em discussão, na qual não se menciona a valorização imobiliária ou qualquer outro melhoramento como fator de sua cobrança (RDA, v. 69, pág. 106 e 107).
Registre-se que, posteriormente à Emenda Constitucional n. 18, de 1/12/1965, e do Código Tributário Nacional, embora os mesmos só vedassem a coincidência de fato gerador de taxa com o do imposto, silenciando quanto à coincidência com o fato gerador da contribuição de melhoria, o Judiciário passou a ver com desfavor a existência da chamada taxa de pavimentação que era, apenas, a aplicação da contribuição de melhoria.
O Decreto-lei n. 195/67 caducou antes da Constituição de 1988. Este diploma regulava, como caráter de lei complementar, uma contribuição de melhoria baseada no critério da valorização, como era previsto na Constituição de 1967 e na Emenda n. 1/69. Em 1983, a Emenda Constituiconal n. 23 alterou o tipo de contribuição de melhoria existente, optando pelo critério custo. A emenda introduziu as seguintes alterações em relação ao texto anterior: a) substitui-se a expressão "imóveis valorizados" por "imóveis beneficiados"; e b) omitiu-se a expressão "tendo como limite individual o acréscimo de valor que a obra resultar para cada imóvel beneficiado". Substituia-se o critério valorização pelo critério custo.
Por certo, a taxa de pavimentação não pode mascarar uma contribuição de melhoria.
Acresça-se que a contribuição de melhoria não pode ser exigida em limites superiores à despesa realizada, nem ao acréscimo de valor que da obra ocorrer no imóvel beneficiado, como ainda ensinou Bilac Pinto (RTJ, v. 61, pág. 164 e 165).
O que se tem é que, com a vigência do Código Tributário Nacional (artigo 77, parágrafo único), o Município que conserve no rol das taxas que acompanham seu sistema tributário a taxa de pavimentação não poderá arrecadá-la se não atender às exigências da legislação federal que disponha sobre a contribuição de melhoria, uma vez que se trata de lei complementar material.
