OS PARTIDOS POLÍTICOS E A DEMOCRACIA
Rogério Tadeu Romano
I - A CONVENÇÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E O DIREITO DE FILIAÇÃO PARTIDÁRIA
O Supremo Tribunal Federal irá decidir se os cidadãos podem se candidatar livremente ou se precisam se filiar aos partidos políticos tradicionais para participar do debate político. Alguns países já excluem essa necessária filiação.
No Brasil, além de não possuírem democracia interna e representarem uma forma arcaica de perpetuar as velhas oligarquias no poder, a Lava-Jato mostrou que quase todos os partidos se tornaram verdadeiras organizações criminosas.
Há os que entendem que o direito político fundamental de votar e ser eleito tem eficácia inibitória das normas que exigem a filiação partidária. Não haveria dúvida de que tal exigência fica suspensa diante do direito fundamental de participar, de forma livre e independente, da política.
Cabe ao Supremo Tribunal Federal reconhecer ou não que a exigência de filiação restou definitivamente afastada quando o Brasil aderiu, quatro anos após a promulgação da Constituição de 88, ao Pacto de São José da Costa Rica (Tratado Interamericano de Direitos Humanos), o qual, em seu artigo 23, proíbe que o direito do cidadão de votar e ser eleito seja condicionado a uma filiação partidária. Aliás, fala-se numa primazia nas normas de defesa dos direitos humanos.
Essa primazia na matéria de direitos humanos da norma mais favorável pode ser vista pela leitura do artigo 29 b da Convenção Americana de Direitos Humanos quando se lê:
¨Nenhuma disposição da presente Convenção pode ser interpretada no sentido de:
b – limitar o gozo e o exercício de qualquer direito de liberdade que possa ser reconhecido em virtude de leis de qualquer dos Estados‐partes ou em virtude de Convenções em que seja parte um dos referidos Estados.¨
A isso se some que a Convenção Americana de Direitos Humano, surgida em 1969, com força de tratado internacional, e que entrou em vigor em 1978, estabeleceu direitos de ordem político, social, civil e ainda estabeleceu uma Corte Interamericana de Direitos Humanos, um autêntico tribunal, que pode exercer, para aqueles Estados partes que reconhecem sua jurisdição, uma prestação jurisdicional de caráter contencioso relativos a casos concretos com relação a Convenção Americana e ainda outros tratados de proteção a pessoa humana, na esfera da comunidade interamericana.
O certo é que, de há muito, havia discussão à nível doutrinário e jurisprudencial com relação a posição hierárquica dos tratados e convencionais internacionais sobre direitos humanos recepcionados pelo Brasil, sendo a matéria pacificada, no entendimento do Supremo Tribunal Federal, em 3 de dezembro de 2008, quando no julgamento do Recurso Extraordinário 466.343‐ 1/SP, prevaleceu a tese da supralegalidade dos Tratados Internacionais dos Direitos Humanos, suscitada pelo Ministro Gilmar Mendes.
Não se pode deixar de entender como razoável que a Constituição de 1988, da leitura do artigo 5º, parágrafo primeiro e segundo, incorporou automaticamente as normas de tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil, dotando tais normas de dignidade constitucional
Celso de Albuquerque Mello é defensor da tese de que há preponderância dos tratados internacionais de direitos humanos em relação às normas constitucionais, que não teriam, no seu entender, poderes revogatórios em relação às normas internacionais.
Tal modelo tem concretude no direito comparado do que se lê das Constituições do Paraguai, Argentina e Venezuela.
Trago a posição do Ministro Rezek, que argumentou:
“A disposição do artigo 59 (2) da Constituição Brasileira vigente, de 1988, segundo a qual os direitos e garantias nesta expressa não excluem outros decorrentes dos tratados internacionais em que o Brasil é parte, representa, a meu ver, um grande avanço para a proteção dos direitos humanos em nosso país. Por meio deste dispositivo constitucional, os direitos consagrados em tratados de direitos humanos em que o Brasil seja parte incorporam-se ipso jure ao elenco dos direitos constitucionalmente consagrados. Ademais, por força do artigo 5° (1) da Constituição, têm aplicação imediata. A intangibilidade dos direitos e garantias individuais é determinada pela própria Constituição Federal, que inclusive proíbe expressamente até mesmo qualquer emenda tendente a aboli-los (artigo 60 (4) (IV). A especificidade e o caráter especial dos tratados de direitos humanos encontram-se, assim, devidamente reconhecidos pela Constituição Brasileira vigente. Se, para os tratados internacionais cm geral, tem-se exigido a intermediação pelo Poder Legislativo de ato com força de lei de modo a outorgar a suas disposições vigência ou obrigatoriedade no plano do ordenamento jurídico interno, distintamente, no tocante aos tratados de direitos humanos em que o Brasil é parte, os direitos fundamentais neles garantidos passam, consoante os parágrafos 2 e 1 do artigo 5° da Constituição Brasileira de 1988, pela primeira vez entre nós a integrar o elenco dos direitos constitucionalmente consagrados e direta e imediatamente exigíveis no plano de nosso ordenamento jurídico interno. Por conseguinte, mostra-se inteiramente infundada, no tocante em particular aos tratados de direitos humanos, a tese clássica — ainda seguida em nossa prática constitucional — da paridade entre os tratados internacionais e a legislação infraconstitucional. Foi esta a motivação que me levou a propor à Assembléia Nacional Constituinte, na condição de então Consultor jurídico do Itamaraty, na audiência pública de 29 de abril de 1987 da Subcomissão dos Direitos e Garantias Individuais, a inserção em nossa Constituição Federal — como veio a ocorrer no ano seguinte — da cláusula que hoje é o artigo 5° (2). Minha esperança, na época, era no sentido de que esta disposição constitucional fosse consagrada concomitantemente com a pronta adesão do Brasil aos dois Pactos de Direitos Humanos das Nações Unidas e à Convenção Americana sobre Direitos Humanos, o que só se concretizou em 1992. E esta a interpretação correta do artigo 52 (2) da Constituição Brasileira vigente, que abre um campo amplo e fértil para avanços nesta área, ainda lamentavelmente e em grande parte desperdiçado. Com efeito, não é razoável dar aos tratados de proteção de direitos do ser humano (a começar pelo direito fundamental à vida) o mesmo tratamento dispensado, por exemplo, a um acordo comercial de exportação de laranjas ou sapatos, ou a um acordo de isenção de vistos para turistas estrangeiros. A hierarquia de valores, deve corresponder uma hierarquia de normas, nos planos tanto nacional quanto internacional, a ser interpretadas e aplicadas mediante critérios apropriados. Os tratados de direitos humanos têm um caráter especial, e devem ser tidos como tais. Se maiores avanços não se têm logrado até o presente neste domínio de proteção, não tem sido em razão de obstáculos jurídicos — que na verdade não existem —, mas antes da falta de compreensão da matéria e da vontade de dar real efetividade àqueles tratados no plano do direito interno, (Apud MENDES, 2011, p. 749).”
O próprio Ministro Gilmar Mendes reconhece a dificuldade de adequação dessa tese à realidade dos Estados que, como o Brasil, estão fundados em sistemas regidos pelo princípio da supremacia formal e material da Constituição sobre todo o ordenamento jurídico.
Para o Ministro Gilmar Mendes os poderes públicos brasileiros não estão menos submetidos à Constituição quando atuam nas relações internacionais em exercício do treaty‐making power. Sendo assim os tratados e convenções devem ser celebrados em consonância não só com o procedimento formal descrito na Constituição, mas com respeito ao seu conteúdo material, especialmente no tema de direitos e garantias fundamentais(RE 466.343 – 1/SP, Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe de 12/12/2008).
De forma conclusiva, expressou‐se o Ministro Gilmar Mendes:
“É mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade. Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipará-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana, (MENDES, 2011, p. 750).”
Como maior guardião da Constituição fará o Supremo Tribunal Federal prevalecer a Constituição.
II - OS PARTIDOS POLÍTICOS E SUA NATUREZA JURÍDICA
Data vênia, o partido político é uma necessidade. Sem ele a opinião pública não poderia ser organizada em torno de propostas políticas alternativas.
A democracia moderna depende de partidos políticos e isso nos mostra os tristes períodos de autoritarismo por que passamos.
Na Constituição de 1988, a matéria vem disciplinada no artigo 17, que estabelece a livre criação, fusão, incorporação e extinção de partidos, desde que com resguardos a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana.
Além destes princípios, que devem ser respeitados, os partidos devem cumprir certos requisitos: ter caráter nacional, não receber recursos financeiros internacionais, prestar contas à Justiça Eleitoral e agir no parlamento de acordo com a lei. Daí porque é fundamental que o partido, após adquirir personalidade jurídica, registre seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral.
Vedou a Constituição, expressamente, a utilização pelos partidos de organização paramilitar(artigo 17, parágrafo quarto).
O artigo 17, parágrafo segundo da Constituição, define os partidos políticos como pessoa jurídica de direito privado.
Os partidos políticos não são órgãos do Estado.
Os partidos políticos somente prestam serviços públicos quando no exercício das funções governamentais, mas ai não são senão instrumentos da prestação desses serviços, quando não são deles, mas do Estado, dos órgãos governamentais, que, com eles, não se confundem. O legislador deve ter suposto que a natureza de pessoa jurídica de Direito público decorre da circunstância de a Constituição determinar que o registro dos partidos se faça na Justiça Eleitoral. Acontece que a natureza pública do órgão incumbido do registro não comunica igual natureza a entidade registrada, como ensinou José Afonso da Silva(Curso de direito constitucional positivo, 5ª edição, pág. 347). Trata-se de mero controle político em vez de controle cartorário.
Os partidos são uma associação de pessoas para fins políticos comuns e tem caráter permanente, no que se encontram os elementos básicos do conceito de instituição.
O artigo 17, § 1º, da Constituição determina a autonomia e democracia partidária. Os partidos podem estabelecer as regras que quiserem sobre seu funcionamento. Podem escolher o sistema que melhor lhes parecer para a designação de seus candidatos: convenção mediante delegados eleitos apenas para o ato, ou com mandatos, escolha de candidatos mediante a votação da militância.
Se são entidades de direito privado discute-se o porquê do financiamento público.
Há disciplina partidária que exige: a) respeito às diretrizes do partido; b) apoio a candidatos de sua agremiação.
As normas constitucionais revogadas impunham critérios para que assim fossem tidos. Era uma regra de funcionamento, segundo a qual os partidos dependiam da obtenção de três por cento do eleitorado nacional, distribuídos por pelo menos cinco Estados com um mínimo de dois por cento em cada um deles. A Constituição de 1988 não o disse e deixou para lei isso.
Pelo texto da reforma eleitoral, haverá a partir da eleição de 2018 uma cláusula de desempenho progressiva: 1,5% dos votos válidos nacionais a deputado federal, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados. Em 2030, a cláusula chegará a 3% dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço dos Estados, com um mínimo de 2% em cada uma deles.
A estimativa é a de que a medida, ao final, reduza as atuais 35 siglas a menos da metade.
III - O FINANCIAMENTO DE CAMPANHA
Os partidos políticos devem funcionar de acordo com a lei que determinará a forma de seu financiamento.
O financiamento público veio em 1965 com a Lei que criou o financiamento partidário. A visão, à época, que se tinha sobre a natureza jurídica dos partidos políticos era outra.
São os partidos políticos pessoas jurídicas de direito privado, donos de completa autonomia no que diz respeito ao modo como funcionem.
Natural seria que tais agremiações fossem responsáveis pelo próprio sustento. A capacidade dos partidos será a de atrair adeptos, mediar embates e construir consensos no interesse da maioria.
Da forma como está a reforma politica os partidos poderão desfrutar em 2018 algo em torno de 2,5 bilhões de reais para as respectivas campanhas.
Esse montante, drenado dos cofres públicos, representa a soma de 1,7 bilhões de reais do recém-nascido fundo(num cálculo estimado), com mais de 800 milhões oriundos do fundo partidário. Isso sem contar os cerca de 600 milhões resultantes da renúncia fiscal concedida às emissoras de rádio e televisão devido à veiculação do horário eleitoral dito gratuito.
O eleitor que tem o poder-dever de votar não pode arcar com tamanho gasto, pondo em risco despesas com saúde, educação, segurança, que são essenciais para a população.
O sistema representativo democrático deve existir com os partidos que são vitais, visceralmente necessário para a democracia.
Mas não pode o povo arcar com a existência e manutenção dos partidos. Se são pessoas jurídicas de direito privado devem buscar fontes privadas de doadores que sejam pessoas físicas privadas para isso, dentro dos padrões legais.
Bem citado pelo Ministro Fux, citando Ronald Dworkin(THe devastating decision),por certo, uma empresa pode defender bandeiras políticas, como a de direitos humanos,causas ambientais, etc, mas daí a bradar pela sua indispensabilidade no campo político, investindo vultosas quantias em campanhas eleitorais, dista uma considerável distância.
Isso se conclui na medida em que as empresas são ficções legais, não têm opiniões próprias para contribuir e direitos para participar com a mesma voz e voto na política.
Essa participação das empresas públicas chega a ser de uma falta de ética condenável. isso porque se nota que, num pragmatismo empresarial, uma mesma empresa contribui para a campanha dos principais candidatos em disputa e para mais de um partido político, razão pela qual a doação por pessoas jurídicas não se pode pensar, data vênia, em uma liberdade de expressão. Assim agem para evitar represálias políticas que podem acarretar a perda de concessões e benefícios concedidos pelo Estado.
Se isso não bastasse, em afronta ao principio da igualdade, a Lei de Eleições, em seu artigo 24, não estende tal faculdade a toda e qualquer espécie de pessoa jurídica. Tal preceito estabeleceu um rol de entidades que não podem realizar doações em dinheiro ou estimáveis em dinheiro a candidatos e a partidos políticos, proscrevendo contribuições por associações de classe e sindicais, bem como de entidades integrantes do denominado terceiro setor, ficando excluídas entidades sem fins lucrativos e sindicatos.
Tal desequiparação não tem fundamento constitucional razão pela qual nota-se violação ao princípio da igualdade.
Por outro lado, outra desequiparação ocorre na medida em que o sistema legal franqueia a que os cidadãos com maiores rendimentos doem mais recursos e consequentemente exerçam maior influência no processo eleitoral. Isso é um absurdo. Razão pela qual censura-se o artigo 23,§ 1º, I, da Lei 9.504/97, que permite tal aberração, colocando a margem qualquer tentativa de participação no processo baseada em razões puramente ideológicas.
São daí perfeitamente lúcidas as ponderações do Ministro Dias Toffoli para quem o aporte de recursos traz influência do poder econômico na eleição na medida em que aquele candidato que tiver mais condições de fazer um aporte de recursos para a sua campanha terá maiores meios de fazer o seu nome chegar ao eleitoral, criando um condenável círculo vicioso entre o doador e o partido vencedor das eleições, que se registra em favores entre o doador e o receptador da doação, impedindo a renovação dos quadros partidários.
O sistema privilegia candidatos mais ricos em desfavor aos mais pobres. Exemplo disso ainda é o artigo 23, caput, e § 1º, II, da Lei 9.504/97, que permite o partido estipule o valor máximo de gastos de candidatos que utilizem recursos próprios. Um candidato assim que tenha fortuna estimada em dez bilhões de reais tem muito mais chances de se eleger que um candidato que tenha cem mil reais, sempre que o partido permitir que haja financiamentos a um candidato em valores elevados.
Tem-se, pois, que o Supremo Tribunal Federal possa realizar uma importante contribuição à democracia no Brasil, permitindo assim que o limite de doações de campanha venha ser fixado de forma a determinar a igualdade de oportunidades a candidatos nas eleições de sorte a nortear a atividade legiverante a regulamentar essa matéria.
A Câmara dos Deputados rejeitou emenda à Constituição que permitia a doação de empresas às campanhas eleitorais, considerada inconstitucional pela maioria dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
