MIGRAÇÃO NA VISÃO DA NOVA LEI
MIGRATION IN THE VIEW OF THE NEW LAW
MIGRACIÓN EN LA VISIÓN DE LA NUEVA LEY
NOVO, Benigno Núñez¹
RESUMO
O presente artigo tem por objetivo discutir a migração na visão da nova lei, os desafios, críticas e avanços. A Lei tem como princípios a universalidade dos direitos humanos, o repúdio e a prevenção à xenofobia, ao racismo e a qualquer tipo de discriminação, não criminalizando a migração. Garante a igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante, além de inclusão social, laboral e produtiva através de políticas públicas. Tem também como princípio o repúdio a práticas de expulsão e deportação coletivas.
Palavras-chave: Migração; nova lei; desafios; críticas; avanços.
ABSTRACT
This article aims to discuss migration in the vision of the new law, the challenges, criticisms and advances. The law has as its principles the universality of human rights, the repudiation and prevention of xenophobia, racism and any type of discrimination, without criminalizing migration. It guarantees equal treatment and opportunity for the migrant, as well as social, labor and productive inclusion through public policies. It also has as principle the repudiation of practices of collective expulsion and deportation.
Keywords: Migration, new law, challenges, criticismo, advances.
RESUMEN
El presente artículo tiene por objetivo discutir la migración en la visión de la nueva ley, los desafíos, críticas y avances. La ley tiene como principios la universalidad de los derechos humanos, el repudio y la prevención de la xenofobia, el racismo y cualquier tipo de discriminación, no criminalizando la migración. Garantiza la igualdad de trato y de oportunidad al migrante, además de inclusión social, laboral y productiva a través de políticas públicas. También tiene como principio el repudio a prácticas de expulsión y deportación colectiva.
Palabras clave: Migración, nueva ley, desafios, críticas, avances.
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¹Advogado, doutor em direito internacional pela Universidad Autónoma de Asunción. E-mail: [email protected]
1 INTRODUÇÃO
O texto da nova lei de migração, que substitui o Estatuto do Estrangeiro, criado em 1980, estabelece novos princípios sobre não discriminação, combate à homofobia e igualdade de direitos. A lei é bastante inovadora e está em consonância com obrigações internacionais assumidas pelo Brasil. A antiga lei adotava uma postura de segurança nacional e de criminalização do estrangeiro.
As primeiras manifestações de uma política migratória brasileira remontam ao Império e ao início da República, quando começam a se fortificar ideias de branqueamento racial e o combate à imigração de algumas etnias, como negros, asiáticos ou indígenas.
A partir desse período, ocorrem vários pontos de inflexão em nossa política migratória, intercalando-se momentos de maior repressão à entrada de imigrantes, como no primeiro governo Vargas (1930-1945) e regime militar (1964-1985), e momentos de maior recepção aos imigrantes, como no pós-segunda guerra mundial e durante a redemocratização do país.
A nova lei facilitou o processo de obtenção de documentos para legalizar a permanência do imigrante no Brasil, bem como o acesso ao mercado de trabalho regular e serviços públicos.
Os imigrantes não podem mais ser presos por estarem de modo irregular no país.
Permite aos imigrantes que se manifestem politicamente, associando-se a reuniões políticas e sindicatos.
Diferente do Estatuto do Estrangeiro, a lei também trata dos brasileiros que vivem no exterior.
A nova lei repudia expressamente a discriminação e a xenofobia.
A política de vistos humanitários foi institucionalizada.
2 DESENVOLVIMENTO
Enquanto alguns países, como os europeus e os Estados Unidos, passam por um processo de fechamento de suas fronteiras e aumentam restrições à imigração, movidos pelo ideário nacionalista que emerge, o Brasil amplia os direitos dos imigrantes e facilita o processo para que obtenham seus documentos e regularizem sua situação no país.
Essa nova lei foi fruto de um trabalho árduo da sociedade civil que não somente representou os interesses dos não-nacionais, mas também cobrou agilidade e transparência durante todo o trâmite para aprovação, acompanhando passo a passo das votações. Infelizmente os vetos acima foram incompatíveis com a democracia participativa, uma vez que o documento foi aprovado sem que ninguém soubesse.
A Lei não está totalmente de acordo com a realidade e necessidades dos imigrantes, o Poder Público ainda se mostra ineficiente para atuar nessas questões, e a sociedade ainda está alheia a tudo isso com informações equivocadas a respeito de migrações.
As propostas de mudanças versavam principalmente sobre combater a criminalização do imigrante e contribuir para a desburocratização de processos documentais. Mas nem tudo foi aprovado conforme os movimentos sociais e organizações civis desejavam e esperavam.
Dentre os vinte vetos, é possível destacar alguns que infelizmente representam um retrocesso nos Direitos Humanos e as garantias fundamentais. O primeiro deles, muito criticado pelos imigrantes e sociedade civil, foi a não concessão de anistia para aqueles que apresentavam situação irregular – um pedido apresentado em 2013 pela Associação Nacional dos Estrangeiros (ANEIB) e que havia sido aprovado pelo Senado.
Houve também o veto para não isentar da expulsão o imigrante que mora há mais de 4 anos no Brasil e que cometeu crime nesse período, também não sendo considerado como integrante de um grupo vulnerável. Foi também vetada a possibilidade de revogação de expulsões decretadas antes de 1988 (ano da Constituição Federal).
Outra proposta vetada é a possibilidade de o imigrante ser aprovado em concurso público e ter sua residência concedida em razão da aprovação. O projeto considerou ainda como migrante vulnerável o indígena que circula entre fronteiras de seu território. No entanto, essa proposta foi vetada.
Apesar dos vetos, há muitos pontos positivos que representam avanços e que estão em consonância com normas internacionais. Um destaque para o princípio do contraditório e ampla defesa e garantia de acesso a assistência judiciária gratuita, com a atuação obrigatória da Defensoria Pública em casos de detenção de migrantes nas fronteiras, inviabilizando a deportação imediata realizada pela Polícia Federal.
Também em consonância com normas internacionais, são vedadas as expulsões, deportações e repatriações em caráter coletivo.
Houve ainda a implementação em Lei do que antes eram apenas matérias de regulamentações e normas esparsas, como vistos humanitários, e ampliação de vistos temporários e de reunião familiar.
Um ponto não menos importante é a garantia à participação e manifestação política, antes reprimida pelo Estatuto do Estrangeiro.
O artigo 113, § 4º, apesar de desconsiderar como vulnerável o migrante que responde a processo criminal, abarca nesse critério de vulnerabilidade os solicitantes de refúgio, as vítimas de tráfico de pessoas, vítimas de trabalho escravo e menores desacompanhados.
Desse modo, a nova lei de migração é vista com bons olhos por organizações internacionais, e muitos afirmam que ela coloca o Brasil em posição de vanguarda no que tange aos direitos do migrante. Entretanto, apesar de consistir em grande avanço quanto a nossa legislação anterior e contrastar com as políticas protecionistas defendidas por alguns países, especialmente mais desenvolvidos, observa-se que ainda há muito a ser feito.
Como exemplo, tem-se o fato de que o Brasil é o único país da América do Sul que ainda não garante direitos políticos (votar e ser votado) aos imigrantes em nenhum nível: municipal, regional ou nacional. Em todos os outros países do subcontinente os imigrantes têm direito a participação eleitoral em um ou mais níveis. Observa-se, entretanto, que tal mudança não poderia estar contida na Lei de Migração, por consistir em uma modificação da Constituição, o que só pode ser alcançado através de uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional).
Em 2015 havia cerca de 1,8 milhão de migrantes no Brasil, o que corresponde a menos de 1% de nossa população total. O número de imigrantes internacionais que chegam ao Brasil tem aumentado gradativamente nos últimos anos, de 54.582 em 2010 a 126.258 em 2016. Já o número de imigrantes no trabalho formal cresceu 131% entre 2010 e 2015: de 54.333 para 125.535 pessoas.
Quanto aos casos de refúgio, o Brasil reconhece menos de 10 mil refugiados e tem cerca de 25 mil solicitações de refúgio ainda não avaliadas, segundo o CONARE (Comitê Nacional para Refugiados). No ano de 2016, 33% das solicitações de refúgio foram provenientes da Venezuela, 13% de Cuba, 13% da Angola e 6% do Haiti. O restante distribui-se por diversos países, entre eles Síria, Senegal, Nigéria, China, República Democrática do Congo e Paquistão.
O visto humanitário, até o presente momento, já beneficiou cerca de 80 mil haitianos e 20 mil venezuelanos. Com a institucionalização dessa política, espera-se que o número de países e beneficiários aumente nos próximos anos.
É interessante observar que as estimativas do Ministério das Relações Exteriores indicam que há cerca de 3 milhões de brasileiros emigrantes. Portanto, tem-se mais brasileiros habitando fora do país do que imigrantes internacionais em nosso território nacional, por uma diferença de mais de um milhão de pessoas.
Nenhuma outra norma anterior à Lei de Migração tratava da proteção aos apátridas, asilados e brasileiros no exterior, apenas tratados internacionais. A nova Lei organiza a cooperação jurídica entre países para essa finalidade.
A nova lei determina a existência de um visto temporário específico para o migrante em situação de acolhida humanitária, para pessoas que precisam fugir dos países de origem, mas que não se enquadram na lei do refúgio. A legislação também contempla migrantes que vêm ao Brasil para tratamentos de saúde e menores desacompanhados.
Migrantes com documentação inexistente ou irregular poderão regularizar a situação dentro do Brasil. O Estatuto do Estrangeiro determinava que o estrangeiro tinha de sair do Brasil e aguardar emissão de visto no país de origem, o que podia ou não acontecer.
O Estatuto do Estrangeiro proibia imigrantes de participarem de qualquer atividade de natureza política. A nova lei acaba com a proibição e garante o direito do imigrante de se associar a reuniões políticas e sindicatos.
Além do respeito aos Direitos Humanos, a Lei de Migração deve ter impactos positivos sobre a economia do turismo no Brasil. O Estatuto do Estrangeiro determinava que tripulantes internacionais que trabalham nos navios precisavam pagar taxas consulares ao Ministério do Trabalho. A nova lei acaba com essa exigência, o que reduz custos, simplifica a operação dos cruzeiros. A medida deve, assim, atrair mais cruzeiros e gerar emprego e renda.
Ao desburocratizar e facilitar a inclusão dos migrantes na sociedade brasileira, além de repudiar a discriminação e a xenofobia, a nova lei ajuda a combater a segregação social a qual muitos migrantes estão sujeitos. Uma vez integradas à sociedade, essas pessoas possuem melhores condições para contribuir com o crescimento do país. Ou seja, caso aplicada e regulamentada corretamente, a lei vai afetar a sociedade brasileira como um todo, mas de forma positiva.
O trabalhador migrante contribui significativamente para o desenvolvimento econômico, além de pagar impostos diretos e indiretos através do consumo, como qualquer brasileiro. Ou seja, o migrante também financia serviços públicos como saúde e educação – dois direitos humanos, aliás, previstos na Constituição de 1988 e garantidos a qualquer pessoa, independentemente da nacionalidade.
Quanto à Previdência, não é demais lembrar que os migrantes, assim como os brasileiros, só têm direitos de aposentadoria e outros benefícios previdenciários após os períodos de contribuição previstos em lei.
Basta olhar para a história do Brasil para perceber o quanto os migrantes aportaram à nossa economia – e essa continua sendo a regra nos dias de hoje. O importante é garantir que eles sejam incorporados ao mercado formal em condições dignas. É justamente o que a nova lei faz, ao desburocratizar o processo de regularização migratória para obtenção de documentos e garantir acesso ao trabalho.
A nova lei apenas segue o que pede a Constituição de 1988, que prevê igualdade no acesso aos serviços públicos a todos os residentes no Brasil, sejam brasileiros ou migrantes.
A Lei de Migração prevê uma anistia para migrantes sem documentos que entraram no país até 6 de julho de 2016, conforme consta no artigo 118. Seu objetivo é bem claro: ajudar a regularizar os migrantes que já contribuem com o Brasil e possuem uma vida estabelecida por aqui, mas ainda se encontram em situação indocumentada – causada, em grande parte, pelos empecilhos presentes no Estatuto do Estrangeiro. É uma forma de tentar “começar do zero” e ajudar a promover a inclusão documental dessa população, deixando-a menos sujeita a abusos e vulnerabilidades.
O Brasil possui uma dívida histórica com os povos indígenas e populações tradicionais. E a nova Lei de Migração garante a estes o direito à livre circulação em terras tradicionalmente ocupadas, independentemente das fronteiras criadas depois. Críticos argumentam que esse ponto compromete as fronteiras nacionais expostas a criminosos e terroristas. No entanto, a nova lei segue o que é pedido na Constituição de 1988.
A Organização das Nações Unidas (ONU) reconhece que migrar é um direito, que é o que o texto tentava original trazia como cerne. No entanto, todos os vetos reforçaram a ideia oposta: a de que a Segurança Nacional e os interesses nacionais prevalecem sobre esse direito. Temos principalmente os vetos em trechos dos artigos 1 e 55, que estabelecem, respectivamente, sobre a livre circulação dos povos indígenas e a expulsão de migrantes. No caso do Artigo 1, a nova Lei estabelece que povos originários terão que se submeter a um Estado-Nação, o que não só é uma violação de direitos, como também de tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário. Já a expulsão de migrantes condenados pela Justiça tem um caráter xenófobo, já que além de cumprir a pena regular essa pessoa tem uma penalização adicional, que é perder o direito de migrar.
A Lei de Migração é equilibrada e robusta em garantir direitos aos migrantes ao mesmo tempo em que resguarda o país. A soberania do país não será afetada. O texto da lei é resultado de um ato soberano e democrático: ao longo de quatros anos, foi construído com ampla participação de diversos atores sociais e órgãos governamentais, incluindo o Ministério da Justiça e a Polícia Federal.
O tema da segurança nacional e de fronteiras foi amplamente debatido durante esse processo e diversos mecanismos de fiscalização foram previstos. Eles permanecem a cargo da polícia de fronteiras, como estabelece a Constituição.
Vale destacar que o tráfico nas fronteiras responde a dinâmicas completamente diversas daquelas que motivam a migração e deve, portanto, ser tratado separadamente pelo poder público.
moderniza o sistema de regularização de migrantes que entram no Brasil e fomenta que as pessoas se apresentem às autoridades públicas para obtenção de documentos - uma atitude que não se esperaria de um potencial terrorista.
O terrorismo é um fenômeno transnacional, violento e que se realiza à margem das legislações nacionais e do direito internacional. A escolha de alvos ou campos de preparação de ações terroristas (assim como de qualquer ação criminosa) não depende do registro regular de seus responsáveis em um determinado país. Essas pessoas não precisam de meios de regularização e identificação formal pois a clandestinidade (que é favorecida por regras migratórias ultrapassadas) é usada como escudo.
Além disso, é equivocado e xenofóbico pressupor que os migrantes são um risco para a segurança nacional. Essa posição viola, inclusive, o princípio constitucional da presunção de inocência.
É importante lembrar que a sociedade brasileira foi formada por migrantes de todas as partes do mundo e que nossos avós podem ter sofrido os mesmos tipos de discriminação. Além disso, o Brasil tem instrumentos como o Código Penal para lidar com situações excepcionais.
Nenhum dispositivo da nova lei de migrações sobrepõe à cultura dos migrantes à brasileira. O texto reforça todas as garantias constitucionais de respeito à igualdade, à diversidade e aos valores essenciais da dignidade humana (como a liberdade religiosa e de expressão).
É preciso ter em mente, também, que o contato com outras culturas pode ajudar a quebrar preconceitos e enriquecer nossa própria diversidade cultural. Sem dúvidas, é preciso acolher os migrantes e possibilitar que eles se integrem no Brasil, e a nova lei abre caminho para isso ao prever políticas públicas específicas para essa parcela da população.
Apesar da garantia de plenos direitos políticos, como o voto, ser uma bandeira dos movimentos que pedem igualdade no tratamento de migrantes e brasileiros, esse ponto não está contemplado no projeto em discussão no Senado. Essa demanda só poderia ser atendida através de uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição). Além disso, vale reforçar, o texto foi concebido por uma ampla articulação pluripartidária.
A Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) comemora a aprovação legislativa e sanção da nova Lei de Migração do Brasil. A CIDH insta o Governo Federal brasileiro a promover um processo aberto e transparente para a regulamentação da lei, com a participação da sociedade civil, respeitando os princípios, normas e padrões interamericanos de direitos humanos.
A Lei de Migração incorpora ao ordenamento jurídico brasileiro os princípios de repúdio e prevenção à xenofobia, o repúdio das práticas de expulsões e deportações coletivas, a não criminalização da migração, não discriminação em virtude dos meios de entrada no território nacional, acolhida humanitária e de acesso igualitário e livre a serviços públicos, benefícios e programas sociais, diálogo social na formulação, execução e avaliação das políticas migratórias e a promoção da participação cidadã do migrante, proteção integral e atenção ao superior interesse da criança e adolescente migrante, proteção das pessoas brasileiras no exterior, a promoção do reconhecimento acadêmico e o direito à migração e ao desenvolvimento humano como direitos inalienáveis a todas as pessoas.
Além disso, reforça o acesso para migrantes aos direitos e às liberdades civis, e aos direitos sociais, culturais e econômicos, incluindo o direito à reunião familiar, os direitos de associação e reunião para fins pacíficos e organização sindical. Na mesma linha, reforça as garantias de acesso à justiça e de assistência jurídica integral e gratuita, em caso de necessidade. A nova lei torna os procedimentos de regularização migratória mais acessíveis, independentemente da situação migratória do estrangeiro, prevendo mecanismos mais claros e eficientes. Assim como, atualiza e desburocratiza os procedimentos de naturalização em geral.
Outra importante inovação legislativa é a criação de dois mecanismos de proteção: o acolhimento humanitário mediante expedição de visto ou residência específicos para situações não previstas anteriormente (à luz da experiência brasileira com a emissão de vistos, em caráter humanitário, para cidadãos haitianos); e, a proteção às pessoas apátridas. Este mecanismo na lei brasileira é resultado do compromisso assumido na Declaração e Plano de Ação do Brasil de 2014, comemorativa dos 30 anos da Declaração de Cartagena sobre Refugiados de 1984. Pelo mecanismo criado na legislação, a pessoa apátrida interessada nessa proteção, após determinação da sua condição, deve receber autorização de residência definitiva no Brasil e poderá optar voluntariamente por um processo simplificado e célere de naturalização brasileira.
A CIDH destaca que se trata da primeira reforma migratória integral feita no Brasil que conta com o voto parlamentar. As legislações anteriores foram resultado de mecanismos que suprimiram a aprovação legislativa ou foram adotadas mediante decretos-lei de governos autoritários. Lamenta os vetos realizados à Lei de Migração, os quais eliminaram a possibilidade de conceder anistia por uma autorização de residência a migrantes em situação irregular, e também retiraram a possibilidade de não deportação de pessoas condenadas judicialmente. Além disto, se negou o direito aos povos indígenas de circular livremente independentemente das fronteiras traçadas pelos Estados. Os vetos também eliminaram a possibilidade de revogar as expulsões decididas antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, assim como a possibilidade de que pessoas estrangeiras pudessem exercer funções públicas. Reitera que para que as políticas e leis de migração obedeçam verdadeiramente uma abordagem de direitos humanos, é necessário separar funções migratórias das funções de polícia criminal. Apesar disso, a CIDH valoriza e considera que a nova lei brasileira representa um avanço e uma referência importante para toda a região, sobretudo em um contexto global marcado pela adoção, por diversos países, de políticas migratórias restritivas e de mecanismos mais rígidos de controles contra a entrada de imigrantes em seus territórios.
A CIDH é um órgão principal e autônomo da Organização dos Estados Americanos (OEA), cujo mandato surge a partir da Carta da OEA e da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. A Comissão Interamericana tem como mandato promover a observância e defesa dos direitos humanos na região e atua como órgão consultivo da OEA na temática. A CIDH é composta por sete membros independentes, que são eleitos pela Assembleia Geral da OEA a título pessoal, sem representarem seus países de origem ou de residência.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Lei de Migração é um legado humanitário, menciona sete vezes o princípio da não-discriminação. O mundo vive, segundo a Organização das Nações Unidas (ONU), a maior crise humanitária desde a 2ª Guerra Mundial. Além da crise humanitária, vivenciamos uma crise de refugiados onde milhares já perderam suas vidas fugindo de conflitos e também na busca por melhores condições de vida e de trabalho.
A Lei tem como princípios a universalidade dos direitos humanos, o repúdio e a prevenção à xenofobia, ao racismo e a qualquer tipo de discriminação, não criminalizando a migração. Garante a igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante, além de inclusão social, laboral e produtiva através de políticas públicas. Tem também como princípio o repúdio a práticas de expulsão e deportação coletivas.
A Lei e sua regulamentação trarão aos migrantes que vivem no Brasil um tratamento mais digno e os transformarão em cidadãos plenos de direitos, como o são, pois contribuem na construção de nosso país. O que seria do Brasil se não fossem as diversas comunidades de migrantes que vieram desde 1.500? Não podemos impedir a busca por melhores condições de vida e de trabalho pelos migrantes.
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