Responsabilidade da administração pública municipal perante os parcelamentos ilegais do solo e urbanização descontrolada.
Autores: Felix Vinicius Machado, graduando do 8° período do curso de direito da faculdade Pitágoras de Betim MG.
Denis Mulher Silva, graduando do 8° período do curso de direito da faculdade Pitágoras de Betim MG.
Orientador: Daniel Baliza Dias, Mestre em direito processual pela faculdade de direito da universidade de Coimbra- PT
Área do direito: Direito Urbanístico.
Resumo
Este artigo procura demonstrar de maneira objetiva, sem esgotar o assunto, a relevância do direito urbanístico para a sociedade em geral no que diz respeito ao parcelamento irregular do solo urbano para fins de moradia trazendo uma conceituação básica dos itens principais a serem abordados, fazendo uma sucinta analise da legislação pertinente ao assunto, e chamando a atenção para a responsabilidade que detém o ente público no controle da urbanização municipal, busca-se também chamar um pouco mais de atenção da sociedade jurídica para este ramo do direito que embora não tenha tanto destaque atualmente, é de grande importância para o bem estar e dignidade humana.
Palavras chave: urbanístico; legislação; sociedade; dignidade humana
Abstract
This article aims to demonstrate in an objective way, without exhausting the subject, the relevance of the urban right to the society in general with regard to the irregular urban land parceling for housing purposes bringing a basic conceptualization of the main items to be addressed, making a a brief analysis of the legislation relevant to the subject, and drawing attention to the responsibility of the public entity in the control of municipal urbanization, it is also sought to draw a little more attention from the legal society for this branch of law that although it does not have as much prominence c urrently, is of great importance for human well-being and dignity.
key words: urbanistic; legislation; society ;human dignity.
Sumario: Introdução. 1. O Termo Urbanização. 2. Parcelamento do solo. 2.1 Loteamentos ilegal e irregular. 2.2 As Normas de Parcelamento. 3. A responsabilidade civil. 3.1 A Responsabilidade da Administração Publica Municipal. Considerações Finais. Referencias.
Introdução
O parcelamento irregular do solo urbano e algo muito comum no Brasil, e isso se deve, não obstante a falta de controle e fiscalização, tema que será tratado adiante, ao processo de migração das pessoas do ambiente rural para o meio urbano, ou seja, para as cidades é o chamado êxodo rural. Esse fenômeno ocorreu e ainda ocorre no Brasil em função da grande industrialização que ocorreu no pais nas últimas décadas, isso por que, com a chegada das maquinas o homem foi perdendo seu trabalho no campo e em decorrência disso começou a buscar nos grandes centros urbanos melhores condições de vida. Segundo Silva, “A revolução industrial gerou a urbanização” (2010, pg.26). Esse processo migratório acelerado é considerando o grande fator responsável pelo grande número de loteamentos irregulares e ilegais no Brasil.
Por obvio, a grande maioria dos indivíduos que vieram para a cidade em busca de melhores condições de vida eram ou são pessoas de baixo poder aquisitivo, e diante deste fator dificilmente seria possível adquirir moradia nas regiões centrais das cidades, diante isso não lhes restou outra opção que não procurar guarida nas adjacências municipais em loteamentos irregulares ou ilegais ou invadir terras públicas ou particulares. É nesse viés que entra a administração pública, que tem o dever e o poder constitucional e infraconstitucional de manter o controle urbanístico de seu território. A título de informação, tamanha foi a rapidez nesse processo migratório que num período entre a década de 1930 e 1980 a população urbana saltou de 30 % em 1932 para 70% da população brasileira no ano de 1980, isso atrelado a falta de planejamento urbanístico municipal resultou na formação de incontáveis irregularidades urbanas em termos de divisão de terras. Esses números nos dias de hoje nos parece sem dúvida ainda maior.
1 O termo Urbanização
O termo urbanização e utilizado para se referir ao acontecimento em que o número de habitantes residentes em um pais nos centros urbanos e proporcionalmente maior do que a soma daqueles que vivem em ambientes rurais, logo, estará um pais urbanizado quando mais de 50% de seus habitantes estivem residindo em áreas urbanas (SILVA, 2010, pg. 27)
2 Parcelamento do solo
O parcelamento do solo ocorre quando uma gleba de terreno ou área e dividida em lotes para fins de edificação com ou sem abertura de vias. Esse parcelamento e regulado pela lei 6766/79 (lei de parcelamento do solo).
De acordo com a referida lei o parcelamento do solo poderá ser realizado por meio de loteamento ou desmembramento e é ela quem conceitua e diferencia esses dois institutos.
“§ 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. § 2º- considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.”
2.1 Loteamento ilegal e irregular
Os loteamentos e desmembramentos classificam-se em irregulares e ilegais.
Ilegais são aqueles que foram executados sem qualquer ciência do poder público, estando completamente a margem da legislação aplicável. Enquanto que, consideram-se irregulares aqueles que foram aprovados pelo município mas não foram a registro, e se foram registrados na atendem a todas as exigências legais. A despeito dos loteamentos ilegais assevera Silva, “os loteamentos clandestinos que são aqueles que não foram aprovados pela prefeitura municipal [...] o loteamento clandestino constitui ainda uma das pragas mais daninhas do urbanismo brasileiro.”. Palavras duras do doutrinador que podem se aplicar também ao loteamento irregular.
2.2 As normas de parcelamento.
Inicialmente existia como regramento apenas o decreto lei n° 58 de 1937, que embora estivesse ligado ao tema apenas trazia diretrizes a serem seguidas na aquisição de terrenos urbanos e rurais, apenas tutelando a aquisição desses, de modo que, só foi criada uma lei mais completa e abstratamente eficaz no fim da década de 70, que foi a lei 6766/79 a chamada lei de parcelamento do solo. Abstratamente porque sua eficácia depende de interesse do poder executivo, o que tem faltado muito. Esta foi na época um grande avanço legislativo no controle do parcelamento do solo urbano e rural. Embora muito importante para o tratamento das questões a ela pertinentes, principalmente no contexto em que aos municípios foi dada autonomia para legislar sobre o ordenamento de seus territórios, este dispositivo mostrou-se insuficiente conforme mostra a doutrina “[...] é preciso acrescentar também que nem a abertura de loteamentos ilegais estancou completamente após a promulgação da lei 6766/79, nem se tem notícia de que os poderes públicos se esforçam em sua aplicação rigorosa” (MARICATO, Apud MESQUITA, 2012 pg. 143). Posteriormente, introduziu-se no ordenamento jurídico outro importantíssimo dispositivo do direito urbanístico que foi o estatuto da cidade lei 10257/01. “Instrumento balizador das principais diretrizes do ambiente artificial na busca por sustentabilidade, em razão do disposto nos artigo 182 e 183 da CRFB” (MURAD, 2010). Antes do estatuto da cidade, por obvio, tivemos a promulgação da Constituição federal que como visto acima não olvidou a política de desenvolvimento urbano, o que nos dá a dimensão da importância do direito urbanístico. Essas são a nível federal os dois dispositivos mais importantes de controle e desenvolvimento urbanístico.
3 A responsabilidade civil
Consiste a responsabilidade civil na obrigação de reparar um dano causado em função de um ato contrario ao direito. “Pode-se, afirmar, portanto que responsabilidade exprime a ideia de restauração de equilíbrio, de contraprestação de reparação de dano “(GONÇALVES,2009, pg. 01)
A responsabilidade civil divide-se em duas espécies, quais são: a responsabilidade civil subjetiva, que em nosso ordenamento, de modo geral, é a regra, pois consiste em exigir o pressuposto da culpa ou dolo atrelado ao nexo causal e o dano para que se configure a obrigação de indenizar, conforme se observa no artigo 186 do código civil. Em segunda espécie temos a responsabilidade civil objetiva como sendo aquela que prescinde de culpa, de modo que esta deixa de ser pressuposto de responsabilização, fazendo-se necessário apenas o nexo de causalidade entre a conduta e o dano. A teoria que justifica essa espécie de responsabilidade e conhecida como “teoria do risco” A responsabilidade desloca-se da noção de culpa para a ideia de risco[...] se funda no principio segundo o qual e reparável o dano causado a outrem em consequência de uma atividade realizada em beneficio do responsável” (GONÇALVES 2009, pg.31). A atividade exercida por alguém em beneficio de outrem atribui a esse a teoria do risco.
3.1 A responsabilidade da administração pública municipal.
A constituição Federal de 1988 adotou o critério objetivo para tratar da responsabilidade da administração publica perante os atos de seus agentes e o que se pode observar na disposição do § 6° do art. 37 “ As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” (BRASIL 1988). A mesma situação ocorreu no código civil de 2002 que trouxe disposição parecida no art 43, responsabilização independente de culpa. Conforme mencionado anteriormente desde a publicação de lei 6766/79 os municípios passaram poder estabelecer regras para legislar sobre o parcelamento do solo isso por meio de um instrumento denominado plano diretor. Contudo essa autonomia só ganhou maior relevância após a Constituição de 1988 e as disposições constitucionais sobre a ordem urbanística, um dos principais pontos definidos pela carta magna foi a obrigatoriedade de alguns municípios criarem o plano diretor, “O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. (BRASIL, 1988). E nítido que a CRFB quis dar mais liberdade ao ente municipal para tomar decisões necessárias a administração de seu território. Não e essa a única passagem constitucional que deixa clara sua posição com relação ao controle urbanístico pelo município a leitura do art.182 caput, não deixa interpretar outa coisa que não a responsabilidade da administração municipal veja: “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes”. Passados mais de uma década da entrada em vigor da constituição federal e observadas as suas disposições urbanísticas, na mesma linha foi criado o estatuto da cidade lei 10257/01, embora com finalidade semelhante a lei de parcelamento do solo o que se percebe é que este estatuto traz mais completude e abrangência de conteúdos urbanísticos. “Há nesse estatuto normas de planejamento urbano, regulamentação sobre o exercício de construir e do zoneamento, trazendo uma modernização dos regramentos até então vigentes” (CARDOSO 2010, pg. 83).
A grande semelhança legislativa, além do assunto a ser disciplinado (a política de urbanização) e que parece ser unanimidade entre os legisladores nos dispositivos aqui mencionados a competência do município em se responsabilizar pelo planejamento urbano em nome do bem coletivo. A administração pública detém o chamado “poder de polícia”, e deve em função disso fiscalizar, controlar e regularizar parcelamentos em situação de irregularidade. Reforça a presente afirmação o entendimento do STJ MG.
EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LOTEAMENTO IRREGULAR - OBRAS DE INFRAESTRUTURA - AUSÊNCIA - RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO - CONTROLE JUDICIAL - ADMISSIBILIDADE - MULTA DIÁRIA - POSSIBILIDADE. 1. É dever do Município fiscalizar os loteamentos, desde a aprovação até a execução de obras, sendo que a lei de uso e ocupação do solo (Lei nº 6.766/79) estabelece a solidariedade na responsabilidade pela inexecução das obras de infraestrutura (artigo 40), cuja atividade é vinculada. 2. Não há ingerência indevida nas atribuições do Poder Executivo, mas apenas exercício do controle conferido ao Poder Judiciário quando impõe o cumprimento de obrigação de fazer em processo que objetiva a tutela à saúde, ao meio ambiente e a todos os interesses constitucionais identificados como difusos, coletivos ou individuais homogêneos, além do que o Município também está sujeito às leis, tendo, nesse âmbito, as mesmas obrigações dos particulares. 3. Conforme precedentes do colendo SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, a multa por descumprimento de decisão judicial pode ser imposta em desfavor do Poder Público. (BRASIL, 2016)
O STF (Supremo Tribunal Federal) também já se manifestou sobre o assunto como se pode ver:
Ementa: CONSTITUCIONAL. ORDEM URBANÍSTICA. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS. PODER NORMATIVO MUNICIPAL. ART. 30, VIII, E ART. 182, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PLANO DIRETOR. DIRETRIZES BÁSICAS DE ORDENAMENTO TERRITORIAL. COMPREENSÃO. 1. A Constituição Federal atribuiu aos Municípios com mais de vinte mil habitantes a obrigação de aprovar Plano Diretor, como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana” (art. 182, § 1º). Além disso, atribuiu a todos os Municípios competência para editar normas destinadas a “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII) e a fixar diretrizes gerais com o objetivo de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes” (art. 182, caput). Portanto, nem toda a competência normativa municipal (ou distrital) sobre ocupação dos espaços urbanos se esgota na aprovação de Plano Diretor. 2. É legítima, sob o aspecto formal e material, a Lei Complementar Distrital 710/2005, que dispôs sobre uma forma diferenciada de ocupação e parcelamento do solo urbano em loteamentos fechados, tratando da disciplina interna desses espaços e dos requisitos urbanísticos mínimos a serem neles observados. A edição de leis dessa espécie, que visa, entre outras finalidades, inibir a consolidação de situações irregulares de ocupação do solo, está inserida na competência normativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios e ao Distrito Federal, e nada impede que a matéria seja disciplinada em ato normativo separado do que disciplina o Plano Diretor. 3. Aprovada, por deliberação majoritária do Plenário, tese com repercussão geral no sentido de que “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”. 4. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
Nota-se que o posicionamento da suprema corte é o mesmo do STJ, onde atribui ao município a responsabilidade pelo ordenamento urbanístico de seu território.
Considerações finais
O direito urbanístico parece enfraquecido no meio jurídico, contudo, isso não minimiza sua importância, a falta de fiscalização e controle no parcelamento do solo urbano e uma situação que preocupa muito do ponto de vista do desenvolvimento urbano, cada vez mais surgem novos loteamentos irregulares e consequentemente aumentam os problemas sociais, o poder público dispõe de ferramentas das mais diversas para combater essa anomalia, mas vê-se na maioria das vezes inerte, não bastasse isso, ele muito pouco e provocado e cobrado para assumir sua responsabilidade perante a sociedade.
Referencias
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BRASIL, Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário 607940/DF. Distrito Federal , Relator: Min. Teori Zavascki. Pesquisa Jurisprudência, acórdãos, 29 de outubro de 2015< disponível em http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28LOTEAMENTOS+IRREGULARES%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/ybmrtl4l> Acesso em 22 de novembro de 2017
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