AS MODALIDADES DE LICITAÇÕES UTILIZADAS QUANTO À AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PELO PODER PÚBLICO.
Daniela Raquel da Silveira1
Juliana Freo Sangoi
Thifany Viegas
RESUMO
O presente trabalho possui como fito, analisar as modalidades de licitações utilizadas quanto à aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, com fulcro na Lei 8.666/93 e Lei 10.520/02. Enfatizou-se ainda a base principiológica a qual norteia os procedimentos licitatórios consubstanciados no art.37 da Constituição Federal de 1988, bem como, verificar a vantagem econômica ao utilizar o registro de preços, considerada apenas uma forma de contração não obrigatória. Para atingir os objetivos propostos, utilizou-se o método indutivo, com abordagem qualitativa, de caráter exploratório. Como resultado, pode-se concluir que a taxatividade do rol das normas legais, nas quais orientam os atos licitatórios praticados pela Administração Pública, contribuem para garantir a transparência dos atos do gestor público, vislumbrando a eficiência e eficácia no serviço de compra pública.
Palavras-chave: Licitações. Administração pública. Transparência. Registro de preços. Eficácia
ABSTRACT
The purpose of this study is to analyze the bidding modalities used for the acquisition of goods and services by the Public Administration, with a focus on Law 8,666 / 93 and Law 10,520 / 02. It was also emphasized the principiological basis for bidding procedures embodied in art. 37 of the Federal Constitution of 1988, as well as to verify the economic advantage when using the price registration, considered only a form of non-compulsory contraction. To reach the proposed objectives, the inductive method was used, with a qualitative approach, of an exploratory nature. As a result, it can be concluded that the rate of compliance of the legal norms, in which they guide the bidding acts practiced by the Public Administration, contributes to guarantee the transparency of the actions of the public manager, seeing efficiency and effectiveness in the public purchase service.
Key-words: Tenders. Public administration. Transparency. Registration of prices. Efficiency
1 INTRODUÇÃO
A licitação pode ser definida como um procedimento em que a Administração Pública almeja a obtenção de uma proposta mais vantajosa, no que tange a aquisição de um bem ou prestação de um serviço, no qual sua perfectibilização dar-se-á por meio do contrato administrativo.
O processo licitatório além de possui base principiológica disposta no art.37 da Constituição Federal de 1988, é regido pela Lei 8.666/93, em que esta abarca as modalidades de licitações, bem como a Lei 10.520/02, no qual versa sobre a modalidade Pregão.
A licitação visa em atenção especial aos princípios da moralidade e da eficiência, ofertar aos licitantes interessados oportunidades igualitárias de participação, primando desta forma pela transparência dos atos públicos. Importa salientar, que a violação dos princípios que orientam o processo licitatório implicará em sua invalidação.
Outrossim, se faz de suma importância abordar uma diretriz específica para a aquisição de bens e serviços, qual seja, o registro de preços, não classificado como modalidade de licitação, mas como uma forma de contratação, em que a Administração Pública não está obrigada a realizar.
Destarte, o presente estudo possui o escopo de demostrar aos leitores de que forma ocorre o processo licitatório na Administração Pública, sendo que este foi desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica, no qual inclui doutrina e legislação.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 DA LICITAÇÃO
O processo licitatório é um certame realizado pelos gestores públicos, que visa possibilitar a concorrência entre interessados particulares, quanto à aquisição de bens e serviços. Segundo Marçal Justen Filho (2012)
Licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos visando á seleção da proposta de contratação mais vantajosa e à promoção do desenvolvimento nacional, sustentável com observância do princípio da isonomia, conduzido por um órgão dotado de competência específica.
O referido procedimento administrativo é abarcado pelo art.37, inciso XXI da Constituição Federal de 1988:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
Ressalta-se ademais, a Lei 8.666/93, no qual versa sobre as normas gerais da licitação, inclusive as modalidades existentes, tal como a Lei.10.520/02, em que dispõe sobre a modalidade Pregão.
O processo licitatório possui em regra caráter de obrigatoriedade, entretanto, mediante à situações pontuais elencadas em normas legais, insurge como exceções a inexigibilidade de licitação, dispensa da licitação e licitação dispensável. De acordo com Carvalho Filho (2013), ocorre que na dispensa em termos materiais é possível, entretanto, em regra inconveniente; já na inexigibilidade há inviabilidade na competição em si.
a) Inexigibilidade de Licitação: é cabível quando verificada a impossibilidade de competição, conforme disposto no art.25, inciso I, da Lei 8.666/93.
b) Dispensa da Licitação: utilizada quando presente alguma das situações elencadas de forma taxativa no art. 17 da Lei 8.666/93. Diógenes Gasparini pontua que “[...] licitação dispensada é a ocorrência na realidade da hipótese legal que a Administração está liberada de licitar por expressa determinação dessa lei”.
c) Licitação Dispensável: consiste na permissão legal concedida à Administração Pública em dispensar o processo licitatório, consubstanciado no art. 24 da Lei 8.666/93. Conforme discorre Jessé Torres pereira Junior:
As hipóteses de dispensabilidade do art. 24 constituem rol taxativo, isto é, a Administração somente poderá dispensar-se de realizar a competição se ocorrente uma das situações previstas na lei federal. Leis estaduais, municipais ou distritais, bem assim regulamento interno da entidade vinculada não poderá criar hipótese de dispensabilidade.
2.2 Modalidade Concorrência
Justen Filho (2012) afirma que é o valor estabelecido pela Lei 8.666/93, juntamente com a complexidade do objeto licitado, que determinam qual a modalidade a ser utilizada. Destarte, a modalidade concorrência é destinada às contratações de maior vulto e importância, no qual dispensa a exigibilidade de determinados requisitos se comparada com as demais modalidades, propiciando desta forma a participação de qualquer interessado.
No que tange a previsão legal, encontra - se amparada no art. 22,I e §1º da lei 8.666/93:
Art. 22. São modalidades de licitação:
I – concorrência;
(...)
§ 1º Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital de seu objeto.
É cabível processo licitatório na modalidade concorrência, referentes a obras e serviços de engenharia em valor superior a R$ 1.500.000,00, assim como aquisições de bens e produtos com valor acima de R$ 650.000,00, conforme disposto no art.23 da lei 8.666/93:
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação:
I - para obras e serviços de engenharia: (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 1998)
(...)
c) concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais)
II- para compras e serviços não referidos no inciso anterior:
(...)
c) concorrência- acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais)
(...).
Ainda sob a mesma concepção de Justen Filho (2012), “na fase de habilitação, a Administração examina se o concorrente apresenta condições de idoneidade para ter sua proposta apreciada”.
Referente à publicidade, as publicações devem ocorrer 45 ou 30 dias antes da abertura das propostas, conforme previsto no art. 22, § 2º da lei 8.666/93.
Destarte, esta modalidade de licitação ao permitir maior número de licitantes fomentando a concorrência, gera a perspectiva de redução de custos aos cofres públicos.
2.3 Modalidade Tomada de Preços
De acordo com Maurano (2003), “a habilitação prévia tem por objetivo imprimir maior celeridade ao processo licitatório, sem impedir a participação de todos os interessados que preencham os requisitos para tal”. A modalidade tomada de preços, possui como singularidade a habilitação prévia dos licitantes, no qual deverá ser efetuada até o 3º dia anterior a abertura das propostas, conforme dispõe o art.22, § 2º da lei 8.666/93:
Art. 22. São modalidades de licitação:
(...)
II – tomada de preços;
§ 2º Tomada de preços é a modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação.
Importa ressaltar que, a escolha de tal modalidade está adstrita quanto a obras e serviços de engenharia ao valor até R$ 1.5000.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais), e ao valor até R$ 650.000,00 (seiscentos e cinquenta mil reais), nas aquisições de bens e serviços, com fulcro no art. 23, I,”a”, II, “b” da referida lei mencionada anteriormente.
No âmbito da publicidade, as publicações devem ocorrer 30 ou 15 dias antes da data prevista para a abertura das propostas, conforme art. 21,§ 2º,II, “b” da lei 8.666/93.
2.4 Modalidade Convite
Modalidade em que a Administração Pública elabora cartas convites e as remete para no mínimo 03 empresas interessadas, desde que estas se apresentem à abertura de propostas. Segundo Brasil (2010) “para evitar que no convite participem sempre os mesmos licitantes, deve ser convidado, no mínimo, mais um interessado para cada repetição do certame e para convites de objeto idêntico ou assemelhado a licitações anteriores”, assim como discorre o art. 22, § 6º da lei 8.666/93.
No que diz respeito ao cabimento da mencionada modalidade, convém atentar aos valores que a vinculam, o convite se aplica a obras e serviços de engenharia de R$ 15.000,00 até 150.000,00, e quanto a aquisição de bens e serviços na faixa entre R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00, de acordo com o art. 23, I, “a” II, “b” da referida lei.
2.5 Modalidade Concurso
A peculiaridade da modalidade concurso encontra-se em sua aplicabilidade, na qual abrange escolhas de trabalho técnico, científico ou artístico. Justen Filho (2014) afirma que “no concurso, o interessado deverá apresentar (como regra) o trabalho artístico ou técnico já pronto e acabado. Não há seleção entre ‘propostas para futura execução. Seguindo ainda a linha de pensamento de Justen Filho ( 2014), o trabalho artístico ou técnico deverá ser apresentado pronto e acabado.
Quanto às diretrizes legais, a referida modalidade está conceituada no art. 22 da lei 8.666/93.
2.6 Leilão
Modalidade esta utilizada com o fito de vender os bens inservíveis pertencentes à Administração Pública.
O leilão peculiariza-se pela concentração, em uma única oportunidade, de numerosos atos destinados à seleção da proposta mais vantajosa. “Além disso, o leilão se diferencia pela possibilidade de multiplicação de propostas por parte de um mesmo interessado.” (JUSTEN FILHO, 2014, p. 359).
No que tange a publicidade, conforme consubstanciado no art. 21, § 2º, da lei 8.666/93, as publicações devem ocorrer 15 dias antes da data prevista do leilão, sendo considerados pressupostos elementares a ampla publicidade e preservação patrimonial.
2.6 Modalidade Pregão
A modalidade pregão foi originada pela Lei 10.520/02, destinada às aquisições caracterizadas por volume de produtos, porém pouco vulto financeiro. Destacam-se duas características sob a égide de Justen Filho ( 2014, p.361) “a inversão das fases de habilitação e julgamento e a outra é a possibilidade de renovação de lances por todos ou alguns dos licitantes, até chegar-se à proposta mais vantajosa”. Poderá ser presencial ou eletrônico, sendo considerada uma forma de adquirir bens e serviços de forma simplificada, primando pela celeridade.
De acordo com o art.1º, parágrafo único da Lei 10.520/02 “ Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.”
3 PRINCÍPIOS BASILARES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os princípios norteadores dos atos da Administração Pública estão arraigados no art. 37 da Constituição Federal de 1988. De acordo com Cretella Junior (2003, p. 03) princípio é “todo ponto de referência de uma série de preposições, corolárias da primeira proposição, premissa primeira do sistema”, sendo assim, o gestor público está adstrito ao cumprimento dos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Proporcionalidade e Eficiência.
a) Princípio da Legalidade: conforme este princípio, o gestor público somente poderá executar seus atos se estes tiverem previsão legal. Segundo explica Meirelles (2003, p.86) “Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”
b) Princípio da Impessoalidade: pautado na finalidade administrativa, em que na concepção de Meirelles (1995) o fim legal apresenta-se na norma legal , de forma impessoal.
c) Princípio da Moralidade: tal princípio enaltece a boa-fé, a postura moral, conforme explica Meirelles (1995, p. 82) “não se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração”.
d) Princípio da Publicidade: vincula a Administração Pública quanto a obrigação de promover a ampla publicação de seus atos. De acordo com Moraes (2008) refere-se à transparência dos atos praticados.
e) Princípio da Eficiência: criado a partir da emenda constitucional 19/98, visa primar pela qualidade do serviço ofertado à sociedade, despendendo menores gastos possíveis aos cofres públicos. Sob a égide de Meirelles (2003, p.102)
O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (...) esse dever de eficiência bem lembrado por Carvalho Simas, corresponde ao ‘dever de boa administração’ da doutrina italiana, o que já se acha consagrado, entre nós pela Reforma Administrativa Federal do Dec.-lei 200/67, quando submete toda atividade do executivo ao controle de resultado (art.13 e 25,V), fortalece o sistema de mérito (art.25, VII), sujeita a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art.26,III) e recomenda a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso.
3.1 Princípios da Licitação
A respeito do enfoque principiológico, o art.3º da lei 8.666/93, contém diretrizes gerais para a realização do processo licitatório.
Art. 3º A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
a) Princípio da Legalidade: refere-se à atenção as normas legais que envolvem o procedimento licitatório, inclusive no que tange a escolha da modalidade adequada de licitação.
b) Princípio da Isonomia: garante que os licitantes detenham de oportunidades iguais, não sendo permitida assim vantagens pessoais. Nesse viés pode-se citar o tratamento ofertado às micro e pequenas empresas. Segundo Justen Filho (2012, p. 444)
A incidência do princípio da isonomia sobre a licitação desdobra-se em dois momentos. Em primeira fase, são fixados os critérios de diferenciação que a Administração Pública adotará para escolher o contratante. Em segunda fase, a Administração verificará quem concretamente, preenche mais satisfatoriamente, tais critérios.
c) Princípio da Impessoalidade: Mello (1995, p.58) afirma que “se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas”.
d) Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa: prima pela boa-fé, licitude e honestidade ao conduzir o processo licitatório.
e) Princípio da Publicidade: acolhe a ampla publicidade dos atos público, segundo Moraes ( 2008, p. 323)
A publicidade se faz pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo os competentes recursos administrativos e as ações judiciais próprias.
f) Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório: impõe ao gestor público a observância aos requisitos presentes no edital. Na concepção de Meirelles (2012, p. 295)
Assim, estabelecidas as regras do certame, tornam-se inalteráveis para aquela licitação, durante todo o procedimento. Se no decorrer da licitação a Administração verificar sua inviabilidade, deverá invalidá-la ou reabri-la, em novos moldes, mas, enquanto vigente o edital ou convite, não poderá desviar-se de suas prescrições, quer quanto à tramitação, quer quanto ao julgamento.
g) Princípio do Julgamento Objetivo: objetividade quanto aos requisitos de participação, objeto e delimitação de propostas.
h) Princípio da Celeridade: instituído por meio da Lei 10.520/02, no qual contempla a modalidade pregão, possui o escopo de tornar o procedimento licitatório mais simplificado.
4 REGISTRO DE PREÇOS
O registro de preços não pode ser considerado uma modalidade de licitação, mas sim, uma forma de contração. Conforme explica Justen Filho (2014, p. 255)
O Sistema de Registro de Preços pode ser definido da seguinte forma: O registro de preços é um contrato normativo, constituído como um cadastro de produtos e fornecedores, selecionados mediante licitação, para contratações sucessivas de bens e serviços, respeitados lotes mínimos e outras condições previstas no edital.
Destarte, de acordo com este sistema, por meio de alguma modalidade de licitação adquirem-se produtos, que serão previamente registrados, ou seja, se dará mediante a realização de um levantamento de preços, contendo especificações de quantia mínima e máxima, em que a validade dos registros terá o prazo de 1 (um) ano. Oportuno é evidenciar, que o mencionado levantamento poderá ser contratado ou adquirido por inúmeras vezes, respeitado o prazo de validade.
Insta ressaltar que, não existe obrigatoriedade no que se refere à contratação via registro de preços, no qual possui embasamento legal no art.15 da Lei 8.666/93.
Para corroborar tal conceito Brasil (2004, p.20) explica;
Enquanto o procedimento administrativo por meio de Sistema de Registro de Preços visa selecionar a proposta e o fornecedor para contratações não específicas que poderão ser realizadas, por repetidas vezes, durante certo período; as contratações convencionais elegem a proposta e o fornecedor que melhor atende a interesses específicos da Administração Pública, culminando, na maioria das vezes, ao final do procedimento, na sua contratação.
O sistema de registro de preços, torna menos burocrático o sistema de aquisição de bens e serviços, gerando economia e solucionando os problemas quanto ao surgimento de demandas imprevisíveis. Nesta linha de pensamento Bittencourt (2003, p. 48) faz a seguinte colocação;
Enquanto o procedimento administrativo por meio de Sistema de Registro de Preços visa selecionar a proposta e o fornecedor para contratações não específicas que poderão ser realizadas, por repetidas vezes, durante certo período; as contratações convencionais elegem a proposta e o fornecedor que melhor atende a interesses específicos da Administração Pública, culminando, na maioria das vezes, ao final do procedimento, na sua contratação.
4 PROCEDIMENTOS METODOLOGICOS
No entendimento de Bittar (BITTAR, 2001, p. 18), a metodologia é o estudo que propõe a reflexão de determinadas práticas científicas e o processo de criação, consiste, fundamentalmente, em conhecer o que se faz quando se estuda algo de modo científico.
Nesse sentido, para o sucesso da pesquisa será utilizada uma metodologia de trabalho que possibilite o desenvolvimento ordenado desse estudo, com o intuito de demonstrar, de forma precisa, os seus resultados. Para tanto, apropriar-se-á do método dedutivo de abordagem (VENTURA, 2002, p. 78), para serem desenvolvidas análises a partir da premissa teórica eleita para a realização do estudo. Assim sendo, pretende-se adquirir um amplo conhecimento bibliográfico e uma posição crítica frente ao tema. Para tanto se utilizará o método de procedimento monográfico, cabe salientar que em algumas partes, far-se-á uso do método de procedimento histórico.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo demonstrou como ocorre o processo licitatório, as modalidades a que está adstrito, explicando as características específicas para a utilização de cada uma delas.
Evidenciou-se o quanto os princípios são imprescindíveis aos atos realizados pela Administração Pública, quais sejam, os princípios basilares consubstanciados no art.37 da Constituição Federal de 1988, Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, bem como, os princípios nos quais norteiam o processo licitatório.
Outrossim, a licitação encontra respaldo legal na lei 8.666/93, em que versa sobre cada modalidade existente, assim como as regras gerais, que por sua vez vinculam a Administração Pública em caráter de obrigatoriedade. Da mesma maneira, é relevante mencionar a lei 10.520/02, que versa em específico, sobre a modalidade Pregão.
Cabe realçar, que o registro de preços não se trata de uma modalidade de licitação, entretanto, é considerada uma forma de contratação, não revestida de obrigatoriedade, contudo, sua utilização está pautada na celeridade e economia aos cofres públicos.
Destarte, o trabalho desenvolvido possui o propósito de elucidar sobre como decorre o processo licitatório, ainda que seja um procedimento complexo, inteiramente embasado legalmente, com o fito de prover à sociedade serviços e produtos com um investimento financeiro satisfatório, primando pela economia e valorização da verba pública.
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11 - Graduanda em Direito - Faculdade Dom Alberto.
