CENTRO UNIVERSITÁRIO UNIC
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
AÇÃO POPULAR: DO DIREITO ROMANO AOS DIAS ATUAIS
CUIABÁ – MT
MARÇO / 2018
ALYCE DA SILVA SOUSA
ANDERSON DOUGLAS ROSSETTI BUENO
FRANCINEI DOMINGO DE AGUIAR
JULLIANNY KELLY SOUSA SANTOS
MONIKE SILVIA CINTRA MOURA
AÇÃO POPULAR: DO DIREITO ROMANO AOS DIAS ATUAIS
Exercício de aprendizagem apresentado ao Curso de Direito, do Centro Universitário UNIC, como parte dos requisitos de avaliação (Avaliação Parcial 01) da Disciplina Atualidades em Direito Civil e Processo Civil, sob a orientação do Professor Me. Thiago Augusto de O. M. Ferreira.
CUIABÁ – MT
2018
AÇÃO POPULAR: DO DIREITO ROMANO AOS DIAS ATUAIS
SOUSA, Alyce da Silva[1]; BUENO, Anderson D. Rossetti[2]; AGUIAR, Francinei Domingos[3]; SANTOS, Jullianny K. Souza[4]; MOURA, Monike S. Cintra[5].
Resumo:
Este artigo aborda os temas referentes a tutela dos interesses metaindividuais por meio da ação popular, tendo como objetivo, informar aos leitores, quanto aos aspectos históricos da ação popular, seu conceito, procedimento, entre os outros tópicos relevantes ao tema.
Palavras-chave: Interesses coletivos e difusos; ação popular; direito romano; tutela coletiva.
1. introdução
O estudo da tutela coletiva exige a conceituação dos chamados interesses transindividuais ou supraindividuais que são divididos pela doutrina tradicional em difusos e coletivos. O primeiro refere-se a número indeterminado de pessoas, titulares de um objeto indivisível, unidas entre si por um vínculo fático. Já o interesse coletivo diz respeito a número determinável de pessoas, pertencentes a um grupo, classe ou categoria, titulares de um objeto indivisível que estão ligadas entre si ou com a outra parte por um vínculo jurídico.
O ordenamento jurídico pátrio prevê meios processuais com o escopo de proteger/assegurar esses interesses, dentre esses meios inclui-se a ação popular. No presente trabalho busca-se traçar contornos para a análise da ação popular em seus mais diversos aspectos.
O artigo compõe-se de cinco tópicos, sendo que o primeiro aborda a origem romana da ação popular assim como traça a sua transição para o direito moderno, e a sua normatização no direito brasileiro até os dias atuais, o segundo trata do objeto da ação popular, o terceiro discorre acerca da legitimidade passiva e ativa; a competência para julgamento é desenvolvido no quarto tópico e por fim, no último tópico, há uma breve síntese da coisa julgada na ação popular.
Para o desenvolvimento do presente trabalho foi utilizada a metodologia bibliográfica, sendo usado como recursos de pesquisa, livros físicos e digitais e sites da internet.
{C}2. {C}ORIGENS HISTÓRICAS DA AÇÃO POPULAR
A ação popular tem origem no direito romano e foi desenvolvida a partir de dois importantes postulados: a defesa dos direitos coletivos e a legitimidade para qualquer pessoa do povo ingressar com a demanda. Não é de se estranhar que a origem da ação popular advenha do direito romano, quem instituiu também a democracia participativa direta.
No direito romano as chamadas ações populares funcionavam praticamente como um “poder de polícia jurisdicional” concedido aos cidadãos para limitar a atuação da gestão pública. As ações populares nem integravam o gênero das ações privadas nem o das ações públicas. Isso porque o cidadão ao intentar com umas das ações populares postulava um interesse particular com caráter público.
Como exemplo de algumas dessas ações populares romanas podemos citar a ação "sepulchro violato", que objetivava a punição de quem violasse coisa santa ou religiosa; ação "effusis et deiectis" visava a repreensão de quem atirasse, de casa, objetos contra a via pública; ação "de positis et suspensisa" tinha o fito de aplicar penalidade a quem mantivesse objetos na sacada ou na aba do telhado, sem tomar as cautelas necessárias para evitar que caíssem em local frequentado; ação "de aedilitio edicto et redhibitione et quanti minoris", que buscava impedir que animais perigosos fossem levados a locais com circulação de pessoas.
Com a queda do Império Romano e início da idade média as ações populares foram praticamente sepultadas, e somente com a institucionalização dos regimes democráticos trazida pelo direito moderno é que ressurgiram as ações populares no ocidente.
No Brasil, a primeira previsão legal da ação popular foi na Constituição de 1934, que previa em seu artigo 113 que “qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação de atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios”.
Posteriormente abolida do ordenamento jurídico brasileiro pela constituição polaca de 1937, outorgada pelo então presidente Getúlio Vargas, a ação popular somente retorna com a queda do Estado Novo em 1945, com previsão no art. 141 da Constituição promulgada de 1946, tornando-se mais abrangente visto que não mais se refere a atos lesivos somente dos entes federativos e sim de toda a administração direta, entidades autárquicas e sociedades de economia mista.
Aqui temos, sem dúvidas, um dos pontos que causou-nos mais estranheza ao buscar as fontes de pesquisas para desenvolvimento do presente trabalho: em pleno vigor do regime militar, época conhecida na história do Brasil como “ditadura” considerando a forma autoritária do governo, a ausência de democracia, supressão de direitos constitucionais, censura, perseguição política e repressão aos favoráveis a implantação do regime comunista no Brasil, é promulgada a Lei nº 4717/65 que se mantém praticamente inalterada na contemporaneidade.
Chega a ser no mínimo contraditório a regulamentação do maior instrumento de democracia em uma época que a participação plena dos cidadãos não era algo tão positivo assim aos militares que governavam o país, no entanto, não nos cabe aqui buscar explicações a esse fenômeno que poderia certamente ser tema isolado de um artigo.
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional de 1969, apesar de outorgadas, mantiveram a previsão constitucional da ação popular, substituindo apenas os termos utilizados para fazer referência à administração indireta, de “entidades autárquicas e sociedades de economia mista” para “entidades públicas”
Cabe ressaltar que a conceituação da ação popular prevista incialmente na Lei nº 4717/65 abrangia apenas uma tutela pecuniária da administração pública, já que mencionada apenas a expressão “atos lesivos ao patrimônio público”, foi em 1977 que a lei regulamentadora da ação popular sofreu modificação em seu art. 1º extendendo o conceito de patrimônio público que passou a abranger direitos de valor estético, artístico, histórico e turístico.
Com o fim do regime militar e advento da Constituição Cidadã de 1988 a ação popular teve sua abrangência ampliada, sendo instrumento hábil para tutelar o patrimônio público em todas as suas dimensões, incluindo a moralidade administrativa.
Dadas essas considerações iniciais, passemos a análise da ação popular em seus aspectos técnicos nos moldes da legislação pertinente.
- DO OBJETO DA AÇÃO POPULAR
A ação Popular terá por objeto a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público da Administração Direta e Indireta, além de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
Como mencionado alhures o termo lesividade deve ser interpretado de forma ampla, não configurando apenas a perda monetária, mas também a “ilegalidade” em geral, pois conforme ensina Michel Temer “embora o texto constitucional não aluda à ilegalidade, ela está sempre presente nos casos de lesividade ao patrimônio público”. (Apud LENZA, 2017, pág.210pg 1244).
Devemos ater também ao fato de que a moralidade administrativa é de tamanha relevância que foi erigida a princípio geral da Administração Pública, servindo de guia para aferição da regularidade de todos os atos administrativos. Nesse sentido elencou a Constituição Federal, dentre as lesões passíveis de serem anuladas por meio de Ação Popular, justamente a lesão à moralidade, revelando que não apenas o dano patrimonial pode ser rechaçado, como também aquela conduta que desvie do interesse público.
Em reforço a essa idéia afirma Mancuso: “...se a causa da ação popular for um ato que o autor reputa ofensivo à moralidade administrativa, sem outra conotação de palpável lesão ao erário, cremos que em princípio a ação poderá vir a ser acolhida, em restando provada tal pretensão” (Apud LENZA, 2017, pág.1244).
Acerca desse tema assim se posicionou o Supremo Tribunal Federal (STF) em sede de repercussão geral:
Direito Constitucional e Processual Civil. Ação popular. Condições da ação. Ajuizamento para combater ato lesivo à moralidade administrativa. Possibilidade. (...) Repercussão geral reconhecida.
{C}1. O entendimento sufragado no acórdão recorrido de que, para o cabimento de ação popular, é exigível a menção na exordial e a prova de prejuízo material aos cofres públicos, diverge do entendimento sufragado pelo Supremo Tribunal Federal. (ARE 824781 RG. Relator: Ministro Dias Toffoli. DJ:27/08/2015)
Fica claro que a simples e pura ofensa à moralidade é suficiente para que uma Ação Popular seja julgada, configurando claro requisito autônomo para sua propositura.
{C}4. DA LEGITIMIDADE ATIVA E PASSIVA
No que tange à legitimidade ativa para propositura da Ação Popular dispõe a Constituição Federal que, regra geral, esta caberá ao “cidadão”, sendo este considerado “o brasileiro que esteja no pleno gozo de seus direitos políticos”.
Coube à Lei nº. 4717/65, em seu artigo 1º, § 3º, regular a forma de comprovação desta situação, para tanto se faz necessária a apresentação de titulo de eleitor ou documento correspondente.
Após a edição da referida lei acima citada foram levantados questionamentos acerca da possibilidade de pessoa jurídica intentar Ação Popular, tal matéria chegou ao âmbito do Supremo Tribunal Federal que, em 1963, veio a pacificar entendimento contrário à sua legitimidade ativa. As reiteradas decisões culminaram na edição da Súmula 365 que pôs termo ao debate e se revela matéria pacífica há décadas, aduz a referida Súmula “Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular”.
Entende Pedro Lenza, que as pessoas entre 16 e 18 anos de idade tem legitimidade ativa para propor Ação Popular sem a necessidade de assistência, contudo, necessitam estar representados por advogado. (LENZA:2017)
Lembra o Autor ainda que “se houver reciprocidade conforme prevê a Constituição Federal de 1988 (CF/88) em seu art. 12, §1º, o português poderá ajuizar ação popular”. Como não há previsão na legislação portuguesa acerca da possibilidade de brasileiros ajuizarem ação popular em seu território, o referido direito não lhes será estendido aqui no Brasil.(LENZA:2017).
No pólo passivo da demanda estarão as pessoas jurídicas de direito público, além dos agentes públicos e demais beneficiários da lesividade que sofreu o erário.
Por fim, caberá ao Ministério Público, como fiscal da lei, a participação em Ação Popular, assumindo em caso de desistência do autor o Pólo Ativo nos termos do artigo 9º da Lei nº 4.717/65.
{C}5. DA COMPETÊNCIA PARA JULGAMENTO
Assevera o artigo 5º da lei de Ação Popular que será competente para julgamento da causa o juízo de primeiro grau, seja federal ou estadual, a depender da origem do bem jurídico lesado, e independente do cargo que ocupe o agente causador do dano.
Nesse sentido já se posicionou o STF:
EMENTA Agravo regimental em ação originária. (...) 2. Não é da competência originária do STF conhecer de ações populares, nem mesmo quando o réu seja autoridade que tenha na Corte o seu foro por prerrogativa de função para os processos previstos na Constituição.
AO 2264 AgR / CE - CEARÁ Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI. Julgamento: 10/10/2017
Pedro Lenza aponta que pode-se caracterizar a competência originária do STF para julgamento da ação popular nas hipóteses das alíneas “f” e “n” do artigo 102, I, da CF/88. Caso entenda a Suprema Corte não ser competente para o julgamento da matéria, deverá indicar qual o seja e remeter os autos para julgamento, conforme ficou assentado na Pet 1.738-AgR, Rel. Min Celso de Mello, Dje 1.10.1999. (LENZA:2017).
- COISA JULGADA
O instituto da coisa julgada na ação popular, tal como na ação civil pública, é denominado de secundum eventum litis e a secundum eventum probationis, o que quer dizer que a coisa julgada dependerá do resultado da ação e das provas que foram produzidas. Logo, no caso de uma ação popular julgada improcedente por insuficiência de provas não haverá a coisa julgada matéria e, portanto, é possível que o legitimado ativo proponha novamente a ação com os mesmos fundamentos da primeira, baseado em novas provas, nos termos no art. 18 da Lei nº 4717/65 que dispõe: “a sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova”.
{C}7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ação popular de origem no antigo direito romano, assim como outros institutos jurídicos, passou por uma evolução jurídica e social que acompanhando basicamente a evolução da sociedade.
Buscou-se apresentar a evolução histórica da ação popular no direito brasileiro desde a Constituição de 1937 até a atual Constituição Federal (1988) que manteve e ampliou consideravelmente este instrumento processual que permite a qualquer cidadão a participação na fiscalização da gestão pública.
Não se trata somente de instrumento processual, mas de um verdadeiro direito material do cidadão, sendo classificado pela doutrina pátria como direito subjetivo, autônomo, abstrato, público e genérico. Sendo que esse direito pode ser exercido de forma preventiva, supletiva, subsidiária e corretiva em face aos agentes públicos.
Nesse diapasão, conclui-se que a ação popular é o meio pelo qual os cidadãos exercem o controle social sobre a Administração Pública, com o fito de resguardar o patrimônio público no seu sentido amplo e não apenas pecuniário, como também assegurar à observância ao princípio constitucional da moralidade administrativa.
- referências bibliográficas
BRASIL. Constituição (1988), Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1985. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao compilado.htm acessado em: 19 mar.2018.
BRASIL. Lei nº 4717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4717.htm > Acesso em: 14 mar. 2018.
GAIZO, Flávia V. Del. Evolução histórica das ações coletivas. Disponível em: http://www.pucsp.br/tutelacoletiva/download/ARTIGO-1-flavia-viana.pdf.
GARCIA, Rodrigo Sanches. UNIVERSIDADE METODISTA DE PIRACICABA, Programa de pós-graduação.Ação popular, ação civil pública e políticas públicas, 2007. 154p, il. Tese (Mestrado).
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado.21. ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
STF, AGRAVO REGIMENTAL EM PETIÇÃO: Pet 1.738-AgR. Relator: Ministro Celso de Mello DJ:01/10/199. 199. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=325829 >. Acesso em: 17.mar.2018.
STF, AGRAVO REGIMENTO: AO 2264 AgR/CE. Relator: Ministro Dias Toffoli. DJ:10/10/2017. 2017. Disponível em: < http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=325829 >. Acesso em: 17.mar.2018
STF, RECURSO EXTRAORDINÁRIO: ARE 824781 RG. Relator: Ministro Dias Toffoli. DJ:27/08/2015. 2015. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verPronunciamento.asp?pronunciamento=5794340 >. Acesso em: 17.mar.2018.
{C}[1] Graduanda do 10º semestre do curso de direito da UNIC, Turma A, e-mail:[email protected],
{C}[2] Graduando do 10º semestre do curso de direito da UNIC, Turma A, e-mail:[email protected],
{C}[3] Graduando do 10º semestre do curso de direito da UNIC, Turma A, e-mail:[email protected],
{C}[4] Graduanda do 10º semestre do curso de direito da UNIC, Turma A, e-mail:[email protected],
{C}[5] Graduanda do 10º semestre do curso de direito da UNIC, Turma A, e-mail:[email protected].
