RESUMO: O artigo se propõe a descrever, inicialmente, os principais eventos que marcaram o surgimento da ação civil pública como instrumento de tutela de interesses coletivos, a partir da conceituação de direitos transindividuais, enumerados os legitimados para sua proposição. Por fim, observar-se-á a competência para julgamento da ação, sob a ótica do alcance geográfico das lesões aos direitos transindividuais, assim como os efeitos da coisa julgada, entre outros aspectos processuais atinentes à ação civil pública. Para tal desiderato, será utilizado o método indutivo, precipuamente por meio de análise bibliográfica.
Palavras-chave: Ação Civil Pública. Direitos Transindividuais. Coisa Julgada. Produção de Efeitos.
INTRODUÇÃO
Com o aumento significativo de questões envolvendo grupos sociais, aliado a escassez de recursos advindos da tutela processual civil ordinária, sobretudo do Código de Processo Civil de 1973, formulou-se a necessidade da criação de um instrumento legal relativo à tutela processual dos interesses difusos.[1]
Assim, buscava-se uma ferramenta que cuidasse da sociedade de massa, vigiando precipuamente questões ligadas ao meio ambiente, patrimônio público e direito dos consumidores, tal instrumento inovador seria posteriormente denominado de Ação Civil Pública.[2]
A primeira ferramenta que buscou proteger os interesses dos cidadãos, assim entendidos como grupo social, ficou conhecida como Ação Popular, e tratou pontualmente de problemas que envolvessem o patrimônio público, assim entendido nos termos do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 4.717/65
A ação civil pública, assim entendida, tem como pedido imediato, por sua amplitude, o de qualquer natureza, ou seja, condenatório, declaratório, constitutivo, mandamental ou executivo. E, por pedido mediato, a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
Disciplinada pela Lei nº 7.347/85, com alterações posteriores, a Ação Civil Pública é a via processual que o direito brasileiro nos coloca à disposição, com o fito de impedir ou reprimir danos a bens e interesses coletivos, não só stricto sensu (direitos transindividuais difusos e homogêneos), mas também em seu sentido amplo. Ela pode ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer (art. 3º).
Nesse contexto, portanto, o termo “pública” do nomen juris ação civil pública findou por mudar de perspectiva, passando a traduzir não mais a legitimidade exclusiva do Parquet, mas, sim, a natureza do objeto da ação: a tutela de um interesse eminentemente público.
As hipóteses em que a ação civil pública é a via processual adequada estão elencadas, desde logo, no art. 1º da Lei nº 7.347/85, que versa ser cabível a ação civil pública para apurar a responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, bem como por qualquer infração à ordem econômica, à economia popular e à ordem urbanística.
O parágrafo único desse mesmo artigo, acrescentado pela MP nº 2.180-35/2001, por outro lado, reza que não é cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
Quanto às pretensões tributárias, é valido ressaltar que, pouquíssimo tempo antes do advento da referida MP nº 2.180-35/2001, João Batista de Almeida já anunciava a modificação de entendimento acerca da questão, ao escrever, à época: “até recentemente, em sede doutrinária, salvo alguns pronunciamentos isolados em sentido contrário, sempre se entendeu haver adequação para promover ação civil pública na defesa de contribuintes, tema que envolve, portanto, matéria tributária. Na área judiciária, no entanto, nem sempre isso esteve pacificado. Os tribunais ora entendiam haver tal adequação e legitimação, ora têm sido negadas a legitimação ao órgão ministerial e a adequação da via processual – e esse tem sido o entendimento predominante nos últimos tempos”[2]. O que veio de uma crescente construção doutrinária e jurisprudencial, pois, findou por ser inserido no texto da Lei.
Na ação civil pública, o Ministério Público tanto funciona como custus legis, como também lhe é conferida legitimidade para propor a demanda, conforme mencionado anteriormente. A Lei, inclusive, abre a possibilidade de figurarem no polo ativo, em litisconsórcio, Ministérios Públicos Estaduais e Federais.
Interessante notar, a propósito, que a Lei nº 7.347/85, em seu art. 5º, parágrafo 6º, versa que o Parquet pode tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial (art. 585, II, CPC). Assim sendo, é de se ver que, com o TAC, o MP conta com um ótimo instrumento de conciliação e composição extrajudicial para evitar a ação civil pública, colaborando, dentre outras vantagens, para o encontro de uma solução mais célere para a questão, e evitando, obviamente, a propositura de demandas desnecessárias perante o Judiciário.
A Lei admite, ainda, que em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado possa assumir a titularidade ativa da demanda.
É perfeitamente possível deferir liminar em sede de ação civil pública, com ou sem justificação prévia, em decisão sujeita a agravo (art. 12). Podem-se cominar até mesmo multas liminarmente, as quais, no entanto, só poderão ser exigidas após o trânsito em julgado da decisão favorável ao autor, retroagindo ao dia em que se dera o descumprimento. Também se revelam igualmente cabíveis as medidas cautelares.
É competente para processar e julgar a ação civil pública o foro do local onde ocorrer o dano, segundo dispõe o art. 2º. Essa determinação, todavia, enfrenta algumas dificuldades de aplicação quando se está diante do chamado dano regional. Seria o caso, por exemplo, de uma ação civil pública em que se discutisse a suposta responsabilidade de uma determinada multinacional pela poluição provocada no Rio São Francisco: impossível falar-se aí, portanto, em um único foro competente para o processamento do feito, tendo em vista que o dano abrangeria todas ou várias localidades banhadas pelo referido rio. Na prática, vem sendo utilizado o artigo 93, II, do Código de Defesa do Consumidor, por analogia.
Consoante determinado no parágrafo único do art. 2º, a propositura da ação civil pública previne a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
O art. 16 da Lei, com redação determinada pela Lei nº 9.494/97, dispõe que a sentença civil faz coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
A previsão do art. 16 da LACP que limita a coisa julgada erga omnes à competência territorial do órgão prolator, no caso de procedência, fica subordinada à previsão do art. 103 do CDC. O legislador confundiu limites da coisa julgada com competência territorial. A doutrina considera a restrição inconstitucional e avisa que a alteração introduzida não abarcou a previsão do CDC que é mais ampla. No referido diploma, o art. 103 prevê que a coisa julgada erga omnes no caso de interesses ou direitos difusos (inciso I), salvo se julgado improcedente por insuficiência de provas e, prevê, coisa julgada ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, nos casos de interesse ou direitos coletivos stricto sensu, ressalvada a improcedência por insuficiência de provas.
Esse dispositivo vem sendo bastante criticado pela doutrina, face às incongruências que é capaz de provocar, posto que, ao delimitar os efeitos da coisa julgada aos limites da competência do órgão prolator, olvida-se o legislador de atentar para o fato de que, via de regra, a ação civil pública envolve interesses e direitos que, sendo coletivos, inevitavelmente ultrapassam fronteiras. Nesse contexto, Pedro Lenza, muito oportunamente, observa que “Gidi, antes mesmo do advento da Lei 9.494/97, fixou, com propriedade, a natural amplitude da decisão proferida em ação civil pública: assim, se através de uma ação coletiva uma publicidade for considerada enganosa (violação de um direito difuso) por um juiz de direito em Florianópolis, este deve condenar a empresa a retirá-lo do ar em todo o território nacional. Se determinada empresa de previdência privada (planos de saúde) deixa ilegalmente de oferecer determinado serviço a seus associados (violação de direito coletivo), a sentença que condená-la deve favorecer a todos os associados, independentemente de onde sejam domiciliados. Nery Jr. e Nery, no mesmo sentido, observam: confundir jurisdição e competência com limites subjetivos da coisa julgada é, no mínimo, desconhecer a ciência do direito.”[3].
REFERÊNCIAS:
ALMEIDA, João Batista. Conceito, Adequação, Confronto e Bens tutelados. In: Aspectos controvertidos da ação civil pública: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
LENZA, Pedro. Modo-de-ser do processo. In: Teoria geral da ação civil pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003.
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. O conteúdo do nomen juris – Ação civil pública. In: Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores (Lei 7.347/85 e legislação complementar).São Paulo: Revista dos Tribunais, 9ª ed., 2004.
Notas:
[1] MANCUSO, Rodolfo de Camargo. O conteúdo do nomen juris – Ação civil pública. In: Ação civil pública: em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores (Lei 7.347/85 e legislação complementar).São Paulo: Revista dos Tribunais, 9ª ed., 2004, p. 20.
[2] ALMEIDA, João Batista. Conceito, Adequação, Confronto e Bens tutelados. In: Aspectos controvertidos da ação civil pública: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 68.
[3] LENZA, Pedro. Modo-de-ser do processo. In: Teoria geral da ação civil pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 273.
