PARLAMENTARISMO NO BRASIL SOB A MONARQUIA E A REPÚBLICA
Rogério Tadeu Romano
I - O PARLAMENTARISMO NO IMPÉRIO DO BRASIL E ASPECTOS GERAIS DO SISTEMA
Durante o império, sob a Carta de 1824, foi estruturado o governo pessoal do Imperador, que era titular exclusivo do Poder Moderador, através do qual nomeava e demitia livremente os ministros de Estado, podendo dissolver a Câmara dos Deputados quando o exigisse(artigo 101, itens 5º e 6º). Porém, embora chefe do Poder Executivo, exercia-o por suas mãos o poder de nomear (artigo 101).
Por isso, os atos do Poder Executivo só tinham execução depois de referendados ou assinados pelos ministros de Estado(artigo 132), que eram responsáveis, política e criminalmente, ou ilegalidade ou abuso de poder(artigo 133), responsabilidades essas que se efetivaram através de processo de impeachment(artigo 134, 38 e 47, item 2; Lei de 15 de outubro de 1837), sendo que a ordem do Imperador, vocal ou escrita, não salvava os ministros de Estado(artigo 135), inviolável e sagrada que era a pessoa do Imperador, não estando sujeita a responsabilidade alguma(artigo 99). As práticas das moções de confiança e de desconfiança, mantendo o poder ou dele afastando o Gabinete, vieram com o tempo, e o Imperador não era distante a eles, como explicou José Augusto(Presidencialismo versus Parlamentarismo, pág. 81 e seguintes).
Como se via, a carta monárquica continha dois princípios parlamentaristas: o da irresponsabilidade do Imperador ou Regente e o da responsabilidade consequente dos ministros(artigos 99, 129, 133 e 135). O princípio antiparlamentarista da livre escolha e demissão dos ministros pelo Imperador(artigo 101, item 6º), a partir da renúncia parlamentarista de Feijó foi praticado com reservas.
Sob o regime da Constituição do Império, pela Lei n. 251, de 23 de novembro de 1841, restabeleceu-se o Conselho de Estado, e pelo Decreto n. 523, de 20 de julho de 1847, criou-se o cargo de presidente do Conselho de ministros. Durante quase meio século, tais instituições presidiram os destinos da Nação, sob a direção do Imperador D. Pedro II.
No sistema parlamentar, havendo o Chefe do Estado(Monarca ou Presidente) e o Chefe do Governo (Primeiro-Ministro, Chanceler ou Presidente do Conselho), o Poder Executivo está na dependência, para sua organização, da maioria parlamentar, que indica o ministro principal, o qual, após ser nomeado pelo Chefe de Estado, que exerce um poder moderador extrapartidário, designa seus auxiliares. O Gabinete formado vai ao Parlamento (onde seus ministros devem ir sempre que necessário), perante o qual é responsável, expor seu plano de governo que merecerá ou não a confiança, sendo certo que em caso negativo outro Gabinete deverá ser constituído. Há o caso da Constituição da Argélia, artigo 56, que prescreve a demissão do Presidente da República e a dissolução automática da Assembleia Nacional, caso haja aprovação de censura por maioria absoluta dos Deputados.
J.C. de Oliveira Torres(Cartilha do Parlamentarismo, 1962, pág. 13) aponta, no sistema parlamentar, as seguintes condições: separação entre a chefia de Estado e a chefia do Governo, integração entre o Executivo e o Legislativo, governo de responsabilidade coletiva e sem limite fixo de duração. Nesse sistema há uma verdadeira colaboração de poderes.
Refuta Silva Marques(Elementos de Direito Público Constitucional, 1911, pa´g. 108) a principal objeção ao parlamentarismo, a instabilidade dos governos, alegando que esse “inconveniente só se verifica excepcionalmente em épocas de crise quando os governos não dispõem de grande maioria na Câmara”.
Como explicou Fernando W. da Cunha(Direito Constitucional do Brasil, pág. 93), a manutenção dessa maioria, democraticamente, com o respeito à oposição da minoria, é que faz a excelência do sistema, que pode adquirir grande estabilidade. Por falta dela, no Império, sessenta e três gabinetes atuaram.
O governo parlamentar se distingue essencialmente das outras formas de governo derivadas so regime representativo pela existência de traço de união entre o chefe de Estado e o Parlamento, o Gabinete de Ministros, responsável ante a Assembleia; pela colaboração que se estabelece entre o Executivo e a Assembleia em face de sua participação nas mesmas funções. Enfim, pela obrigação em que se encontra o ministério de não governar senão num sentido conforme os votos do corpo representativo, isto é, assegurado de maneira contínua a confiança do Parlamento.
II - A EXPERIÊNCIA PARLAMENTAR NA REPÚBLICA DO BRASIL
Pela Emenda Constitucional n. 4, de 2 de setembro de 1961, denominado Ato Adicional, foi instituído, no Brasil, o sistema parlamentar, no período republicano. Tinha-se, nos termos da Emenda Constitucional n. 4/61, à Constituição de 1946:
CAPÍTULO I
Disposição Preliminar
Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República e pelo Conselho de Ministros, cabendo a êste a direção e a responsabilidade da política do govêrno, assim como da administração federal.
CAPÍTULO II
Do Presidente da Repúblic
Art. 2º O Presidente da República será eleito pelo Congresso Nacional por maioria absoluta de votos, e exercerá o cargo por cinco anos.
Art. 3º Compete ao Presidente da República:
I - nomear o Presidente do Conselho de Ministros e, por indicação dêste, os demais Ministros de Estado, e exonerá-los quando a Câmara dos Deputados lhes retirar a confiança;
II - presidir as reuniões do Conselho de Ministros, quando julgar conveniente;
III - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis;
IV - vetar, nos têrmos da Constituição, os projetos de lei, considerando-se aprovados os que obtiverem o voto de três quintos dos deputados e senadores presentes, em sessão conjunta das duas câmaras;
V - representar a Nação perante os Estados estrangeiros;
VI - celebrar tratados e convenções internacionais, ad referendum do Congresso Nacional;
VII - declarar a guerra depois de autorizado pelo Congresso Nacional ou sem essa autorização, no caso de agressão estrangeira verificada no intervalo das sessões legislativas;
VIII - fazer a paz, com autorização e ad referendum do Congresso Nacional;
IX - permitir, depois de autorizado pelo Congresso Nacional, ou sem essa autorização no intervalo das sessões legislativas, que fôrças estrangeiras transitem pelo território do país, ou por motivo de guerra, nêle permaneçam temporariamente:
X - exercer, através do Presidente do Conselho de Ministros, o comando das Fôrças Armadas;
XI - autorizar brasileiros a aceitarem pensão emprego ou comissão de governo estrangeiro;
XII - apresentar mensagem ao Congresso Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do país;
XIII - conceder indultos, comutar penas, com a audiência dos órgãos instituídos em lei;
XIV - prover, na forma da lei e com as ressalvas estatuídas pela Constituição, os cargos públicos federais;
XV - outorgar condecorações ou outras distinções honoríficas a estrangeiros, concedidas na forma da lei;
XVI - nomear, com aprovação do Senado Federal, e exonerar, por indicação do Presidente do Conselho, o Prefeito do Distrito Federal, bem como nomear e exonerar os membros do Conselho de Economia (art. 205, § 1º).
Art. 4º O Presidente da República, depois que a Câmara dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, declarar procedente a acusação, será submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal nos crimes funcionais.
Art. 5º São crimes funcionais os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício de qualquer dos podêres constitucionais da União ou dos Estados;
III - o exercicío dos podêres políticos, individuais e sociais;
IV - a segurança interna do país.
CAPÍTULO III
Do Conselho de Ministros
Art. 6º O Conselho de Ministros responde coletivamente perante a Câmara dos Deputados pela política do govêrno e pela administração federal, e cada Ministro de Estado, individualmente pelos atos que praticar no exercício de suas funções.
Art. 7º Todos os atos do Presidente da República devem ser referendados pelo Presidente do Conselho e pelo Ministro competente como condição de sua validade.
Art. 8º O Presidente da República submeterá, em caso de vaga, à Câmara dos Deputados, no prazo de três dias, o nome do Presidente do Conselho de Ministros. A aprovação da Câmara dos Deputados dependerá do voto da maioria absoluta dos seus membros.
Parágrafo único. Recusada a aprovação, o Presidente da República deverá, em igual prazo, apresentar outro nome. Se também êste fôr recusado, apresentará no mesmo prazo, outro nome. Se nenhum fôr aceito, caberá ao Senado Federal indicar, por maioria absoluta de seus membros, o Presidente do Conselho, que não poderá ser qualquer dos recusados.
Art. 9º O Conselho de Ministros, depois de nomeado, comparecerá perante a Câmara dos Deputados, a fim de apresentar seu programa de govêrno.
Parágrafo único. A Câmara dos Deputados, na sessão subseqüente e pelo voto da maioria dos presentes, exprimirá sua confiança no Conselho de Ministros. A recusa da confiança importará formação de novo Conselho de Ministros.
Art. 10. Votada a moção de confiança, o Senado Federal, pelo voto de dois terços de seus membros, poderá, dentro de quarenta e oito horas, opor-se à composição do Conselho de Ministros.
Parágrafo único. O ato do Senado Federal poderá ser rejeitado, pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados, em sua primeira sessão.
Art. 11. Os Ministros dependem da confiança da Câmara dos Deputados e serão exonerados quando êste lhe fôr negada.
Art. 12. A moção de desconfiança contra o Conselho de Ministros, ou de censura a qualquer de seus membros, só poderá ser apresentada por cinqüenta deputados no mínimo, e será discutida e votada, salvo circunstância excepcional regulada em lei, cinco dias depois de proposta, dependendo sua aprovação do voto da maioria absoluta da Câmara dos Deputados.
Art. 13. A moção de confiança pedida à Câmara dos Deputados pelo Conselho de Ministros será votada imediatamente e se considerará aprovada pelo voto da maioria dos presentes.
Art. 14. Verificada a impossibilidade de manter-se o Conselho de Ministros por falta de apoio parlamentar, comprovada em moções de desconfiança, opostas consecutivamente a três Conselhos, o Presidente da República poderá dissolver a Câmara dos Deputados, convocando novas eleições que se realizarão no prazo máximo de noventa dias, a que poderão concorrer os parlamentares que hajam integrado os Conselhos dissolvidos.
§ 1º Dissolvida a Câmara dos Deputados, o Presidente da República nomeará um Conselho de Ministros de caráter provisório.
§ 2º A Câmara dos Deputados voltará a reunir-se, de pleno direito, se as eleições não se realizarem no prazo fixado.
§ 3º Caberá ao Senado, enquanto não se instalar a nova Câmara dos Deputados, as atribuições do art. 66, números III, IV e VII da Constituição.
Art. 15. O Conselho de Ministros decide por maioria de votos. Nos casos de empate, prevalecerá o voto do Presidente do Conselho.
Art. 16. O Presidente do Conselho e os Ministros podem participar das discussões em qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Art. 17. Em cada Ministério haverá um Subsecretário de Estado, nomeado pelo Ministro, com aprovação do Conselho de Ministros.
§ 1º Os Subsecretários de Estado poderão comparecer a qualquer das casas do Congresso Nacional e a suas comissões, como representantes dos respectivos Ministros.
§ 2º Demitido um Conselho de Ministros, e enquanto não se constituir o novo, os Subsecretários de Estado responderão pelo expediente das respectivas pastas.
Art. 18. Ao Presidente do Conselho de Ministros compete ainda:
I - ter iniciativa dos projetos de lei do govêrno;
II - manter relações com Estados estrangeiros e orientar a política externa;
III - exercer o poder regulamentar;
IV - decretar o estado de sítio nos têrmos da Constituição;
V - decretar e executar a intervenção federal, na forma da Constituição;
VI - enviar à Câmara dos Deputados a proposta de orçamento;
VII - prestar anualmente ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas relativas ao exercício anterior.
Art. 19. O Presidente do Conselho poderá assumir a direção de qualquer dos Ministérios.
CAPÍTULO IV
DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
Art. 20. A presente emenda, denominada Ato Adicional, entrará em vigor na data da sua promulgação pelas mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Art. 21. O Vice-Presidente da República, eleito a 3 de outubro de 1960, exercerá o cargo de Presidente da República, nos têrmos dêste Ato Adicional, até 31 de janeiro de 1966, prestará compromisso perante o Congresso Nacional e, na mesma reunião, indicará, à aprovação dêle, o nome do Presidente do Conselho e a composição do primeiro Conselho de Ministros.
Parágrafo único. O Presidente do Congresso Nacional marcará dia e hora para, no mesmo ato, dar posse ao Presidente da República, ao Presidente do Conselho de Ministros e ao Conselho de Ministros.
Art. 22. Poder-se-á complementar a organização do sistema parlamentar de govêrno ora instituído, mediante leis votadas, nas duas casas do Congresso Nacional, pela maioria absoluta dos seus membros.
Parágrafo único. A legislação delegada poderá ser admitida por lei votada na forma dêste artigo.
Art. 23. Fica extinto o cargo de Vice-Presidente da República.
Art. 24. As Constituições dos Estados adaptar-se-ão ao sistema parlamentar de govêrno, no prazo que a lei fixar, e que não poderá ser anterior ao término do mandato dos atuais Governadores. Ficam respeitados, igualmente, até ao seu término, os demais mandatos Federais, estaduais e municipais.
Art. 25. A lei votada nos têrmos do art. 22 poderá dispor sôbre a realização de plebiscito que decida da manutenção do sistema parlamentar ou volta ao sistema presidencial, devendo, em tal hipótese, fazer-se a consulta plebiscitaria nove meses antes do têrmo do atual período presidencial.
Nesse período o Brasil teve três chefes de governo no parlamentarismo:
1-Tancredo Neves (1961-1962)
2-Brochado da Rocha (1962)
3-Hermes Lima (1962-1963)
Razões de natureza política levaram a essa experiência parlamentar em plena República, e que acabou em 1963.
O Presidente da República Jânio Quadros renuncia e é empossado Ranieri Mazilli na presidência interinamente, o vice-presidente João Goulart estava de viagem diplomática à República Popular da China e estava voltando para tomar posse, quando os ministros militares impedem sua volta e começa a Campanha pela Legalidade. Até que chegam a um consenso de que uma solução constitucional. O sistema parlamentarista limitaria os poderes do presidente e os daria ao Presidente do Conselho de Ministros e dessa forma poderia manter a democracia.
Na emenda estava prevista a convocação de uma plebiscito popular sobre a manutenção do sistema parlamentarista. O plebiscito ocorreu no dia 6 de janeiro de 1963 e o presidencialismo ganhou por 76,98% contra 16,88% dos votos válidos e logo após a EMC N° 6 de 1963 fez o Brasil retornar ao presidencialismo. O retorno ao presidencialismo gerou uma crise política que levou ao Golpe Militar de 1964.
O plebiscito era um referendum, como ensinaram Miguel Reale (Parlamentarismo brasileiro, 1962, página VII) e Loureiro Júnior(Parlamentarismo e Presidencialismo, pág. 138), porque se destinava a saber se o povo queria ou não a revogação do Ato adicional(a consulta plebiscitária objetivava auscultar o povo sobre uma atitude política do governo, ao passo que o referundum incide sobre o comportamento normativo, aprovando ou desaprovando leis.).
Percebeu o equívoco a Lei Complementar n. 2(artigo 2º) à emenda parlamentarista, que designou o dia 6 de janeiro de 1963 para o referendum. Alguns juristas, por isso, a consideraram inconstitucional.
A Lei Complementar n. 1, que dera remate ao sistema parlamentar, regulou, como sendo de iniciativa individual, o pedido de informações(feito sempre por escrito, receberia resposta do ministro competente), a questão oral(sumariamente redigida era respondida, oralmente, pelo ministro, cabendo objeções) e a interpelação(que apresentada por escrito dava margem a debates entre o interpelante e o interpelado). O primeiro e o segundo poderiam ser propostos nas duas Casas do Congresso, a terceira só na Câmara dos Deputados.
Eram previsões ainda, naquela experiência parlamentar da República, a moção de confiança(que dizia respeito à determinada atitude de caráter político do Conselho de Ministros) e a moção de censura, que poderiam provocar exoneração parcial ou coletiva do Conselho.
Os Estados e Municípios deveriam se adaptar no menor prazo possível ao sistema parlamentar do governo, que se admitia, ser compatível com o Federalismo, como se via das Constituições de 1919 e 1949, na Alemanha, e ainda de 1920, na Áustria. Exemplos ainda eram encontrados no Canadá e na Austrália, que são federações parlamentares, como se lê de Paulo Brossard(O sistema parlamentar e sua adoção nos Estados). A Emenda deixou para à lei complementar a fixação de prazo da adaptação, “que não poderá ser anterior ao término do mandato dos atuais governadores”(artigo 24).
Ficaram desse período na República presidencialista, práticas parlamentares: interpelações de ministros de Estado, comissões parlamentares de inquérito e influência dos partidos na formação do ministério.
III - O GOVERNO PARLAMENTAR BRITÂNICO
O princípio fundamental da organização política britânica é o princípio da soberania do Parlamento.
A ele se liga, há cerca de 200 anos, um sistema de governo parlamentar, na medida em que o Parlamento (suas duas Câmaras) é o centro da vida politica e os ministros respondem perante ele, e as orientações políticas do País correspondem às da maioria (na Câmara dos Lords, durante o século XVIII, e na Câmara dos Comuns, desde o Século XIX).
Ensinou Jorge Miranda(Teoria do Estado e da Constituição, 2003, pág. 79) "que a Revolução de 1688 não se traduziria, necessariamente, nem se traduziu logo na formação de um sistema com esses característicos essenciais. Para que isso acontecesse tiveram de ocorrer ainda três eventos decisivos: em primeiro lugar, o relevo assumido na primeira metade do século XVII pelo Gabinete(que remontava a cerca de 100 anos antes como grupo de individualidades mais influentes do Conselho Privado, reunidas à margem deste para se ocuparam de questões politicas do maior vulto), tornado órgão autônomo de colaboração entre o Rei e o Parlamento; em segundo lugar, o subsequente aparecimento da figura do Primeiro-Ministro, para, por seu turno, estabelecer a ligação do Rei com o Gabinete e em terceiro lugar, mais tarde, a transformação da responsabilidade dos Ministros perante o Parlamento de criminal em poliitca, para evitar o impeachment, os ministros preferem demitir-se, quando objeto de votos desfavoráveis".
O governo parlamentar na Grâ-Bretanha significa sistema em que o Gabinete, o Governo é a emanação da Câmara dos Comuns, responde ela e depende de sua confiança para defender o poder.
A correspondência entre Gabinete(de certo partido) e duração da legislatura(ou período entre duas eleições gerais) é um princípio político-constitucional básico. Reforçam-na a conjugação de um sistema de dois partidos dominantes, em alternância no poder, e um sistema eleitoral maioritário em círculos eleitorantes uninominais a uma só volta ou turno, que é o sistema first-past-the-post.
Dentro do gabinente prevalece o Primeiro-Ministro beneficiário na prática dos poderes do Rei(a dissolução dos Comuns) compreendidos formalmente na de "prerrogativa" e, sobretudo, chefe do partido maioritário.
Na lição de Freitas do Amaral(A prática parlamentar britânica- alguns textos, 1972, in Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, pág. 101 e seguintes), isso não quer dizer, no entanto que, em vez de um sistema de separação de poderes, esteja-se diante de um sistema de concentração. Se a distinção entre Legislativo e Executivo se apresenta somente jurídica, dado o domínio pelo governo da iniciativa da lei, politicamente sobressai a separação entre maioria e minoria, entre Governo e Oposição(que constitui o que chamam de Gabinete-sombra). Além disso, como se vê na doutrina, a vitalidade da instituição parlamentar manifesta-se quer na circunstância de os dirigentes políticos serem Deputados(e Lordes) quer na de as grandes opções e governativas serem assumidas através de debate parlamentar, com a presença de Ministros, quer nas perguntas orais ao Governo.
O sistema de governo parlamentar britânico pode ser resumido nos seguintes aspectos:
a) Duração máxima da legislativa de cinco anos e possibilidade de dissolução da Câmara dos Comuns antes, a qualquer tempo, por iniciativa do Primeiro-Ministro;
b) Fomação de Governo logo após as eleições, a cargo do chefe do partido majoritário;
c) Escolha dos Ministros entre os membros do Parlamento e sua presença na reunião das Câmaras;
d) Dependência dos Ministros do Primeiro-Ministro;
e) Responsabilidade solidária do Governo;
f) Existência de meios de ação do governo sobre o Parlamento(fixação da ordem do dia, iniciativa legislativa, dissolução) e do Parlamento sobre o Governo(perguntas escritas e orais, moções, debates orçamentais, etc);
g) Institucionalização da Oposição;
h) Disciplina Partidária;
i) Responsabiidade política efetivada não tanto pela demissão do Governo quanto pelos resultados das eleições parlamentares gerais;
j) Alternância de dois partidos no poder, em períodos mais ou menos longos(ao fim de uma, duas ou ou, mais raramente, três legislaturas).
Na Inglaterra, a câmara alta(Câmara dos Lords) não provém de eleição popular; seus membros são vitalícios. Logo, essa câmara não interfere na formação ou na manutenção do Ministério; a dissolução alcança somente à Câmara dos Comuns.
IV - O CARÁTER DEMOCRÁTICO DO SISTEMA PARLAMENTAR
O sistema parlamentarista, baseado na existência de partidos fortemente organizados, caracteriza-se, sobretudo, por um profundo respeito à opinião da maioria e por uma constante subordinação dos corpos representativos à vontade soberana do povo.
São mecanismos do sistema parlamentarista: a) organização dualística do poder executivo; b) colegialidade do órgão governamental; c) responsabilidade politica do Ministério perante o Parlamento; d) responsabilidade politica do Parlamento perante o Corpo Eleitoral; e) interdependência dos poderes legislativo e executivo.
Pode ainda haver, no sistema parlamentarista, um Poder Moderador, exercido por um Rei ou Presidente da República.
No Parlamentarismo, o Rei ou o Presidente da República é o grande magistrado e como tal, permanece fora e acima de competições politico-partidárias.
O Gabinete ou COnselho de Ministros dirige a política geral do país. É o órgão dinâmico e responsável, o poder Executivo propriamente dito e depende da confiança do povo, que se manifesta através da representação nacional.
Ha, como dito, um Chefe de Governo e um chefe de Estado.
Como não governa, o Chefe de Estado é politicamente irresponsável. Mas tem o Chefe de Estado uma responsabilidade criminal. Responde pelos atos criminosos que pratica como cidadão e como agente político.
No Parlamentarismo, os Ministros não são nomeados nem demitidos pelo Parlamento. São nomeados pelo Chefe de Estado.
Para Boutmy, o instituto do impeachment, no Parlamentarismo, é praticamente inoperante e não supre o mecanismo da responsabilidade política. Já a responsabilidade política é matéria constitucional e poderá ou não tipificar infração penal. Decorre do mau uso do mandato.
A responsabilidade politica funciona a priori; o governo não chega a cometer os excessos, porque imediatamente é atingido pela moção de desconfiança. Seu caráter é de medida preventiva; visa remover a causa e evitar os efeitos.
Na Itália e na Bélgica o Senado tem origem no sufrágio universal direto, exerce funções legislativas, concorrentemente com a câmara baixa e contribui para a responsabilização do Ministério. Assim sendo, é suscetível de dissolução como a Cãmara dos Deputados. A Constituição Italiana preceitua no artigo 94 que o "governo deve ter a confiança de ambas as câmaras..." e no seu artigo 88, que "o Presidente da República, pode, ouvindo previamente os respectivos presidentes, dissolver ambas as câmaras ou somente uma delas".
O Parlamentarismo não é regime de subordinação do executivo ao legislativo. Tal subordinação é própria do sistema diretorial, adotado na Suíça, não no clássico sistema inglês.
