1. CONSELHO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Em análise temos que a formação dos conselhos foram uma forma viável de consideração democrática pois, através dos mesmos a sociedade civil passou a apresentar sobre projetos as necessidades que eram maiores e defender os interesses sociais daqueles que necessitavam. O aparelho de Estado teve que abrir brechas dentro da sua estrutura pois, a democracia estava sendo formada e ela era o meio hábil que toda questão política leva como precedente até seu julgamento – e, este deve ser devidamente respeitado e representado, para que haja justiça e igualdade.
Como assim já apresentado, não se fala em conselhos se não falar em democracia, então vejamos no tópico seguinte o seu conceito.
1.1 Conceito
Em primeiro momento temos que os conselhos de políticas públicas vieram de um movimento que fora criado pela sociedade civil, tendo direito Constitucional com força Democrática, permitindo que a sociedade apresentasse sugestões e reinvindicações aos constituintes para o que fosse de melhor para os interesses sociais.
A influência desse movimento forçou a Constituição Federal a aderir a ideia democrática de apoio e participação popular e, por consequência, permitiu aos conselhos adentrar entre a União, os Estados e os Municípios para que as políticas de apoio popular fossem mais eficazes.
Juarez Freitas (2009) publicou sobre um estudo democrático duas formas de democracia que fizesse parte do conhecimento social e que se entende, assim:
A democracia representativa é vital. A direta, também. Bem por isso, eis um dos mais complexos e fascinantes desafios do nosso tempo: fazer complementares os instrumentos da democracia direta e da democracia representativa.
Desse modo, sem prejuízo dos devidos ajustes hermenêuticos e/ou legislativos, força acolher a premissa - para além da ingênua crença em sociedades homogêneas - de que a participação fiscalizatória direta é um direito fundamental, cuja concretização tende a melhor tutelar a ação estatal simultaneamente em termos éticos e de eficiência, qualificando o espaço outrora dominado pela democracia meramente formal. (FREITAS, 2009, p. 13)
Assim, os primeiros indícios de formação de um conselho que representasse as políticas públicas e adentrasse os conceitos de democracia, vieram em meados dos anos de 1980 e 1981, onde houve a primeira experiência de gestão compartilhada que era conhecida como CONASP (Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdenciária) que, tinha a função de avaliar e orientar o SUS (Sistema Único de Saúde) com políticas formadas pelas ações e orçamentos que fossem mais viáveis para o planejamento e adequação do Estado e da Sociedade em geral.
Portanto, seguindo a tradição do conselho o CONASP era reorientado pelos enfermeiros e seguia esse plano.
1- Prioridade maior às ações primárias de saúde;
2- Integração das instituições de saúde mantidas pelos governos federal, estadual e municipal, num mesmo sistema, regionalizado e hierarquizado;
3- Utilização plena da capacidade de produção de serviços por essas instituições;
4- Critérios mais racionais para a prestação de serviços com vistas à melhoria das condições de atendimento; (BRASILEIRA, Revista de Enfermagem. 2009, p.1)
Assim, os conselhos de políticas públicas, seguindo o exemplo deste, foram com o passar dos anos desenvolvendo caráter e se formando pelos meios em que o governo entendia como necessários para o trabalho social e desenvolvia a apreciação de seus projetos e, dava base para o conhecimento da sociedade pelos princípios da publicidade e transparência.
Estes princípios visavam uma formação colegiada entre representantes sociais e representantes do governo para que assim, houvesse um envolvimento impessoal por parte das classes e os mesmos julgassem de forma correta o que seria melhor para determinada questão que fosse envolvida na base social e na base do governo.
Seguindo o entendimento de Alexandre Mazza (2014) o princípio da publicidade vem do dever de divulgar a oficialização dos atos administrativos e que se compreendesse assim.
Encarta-se, pois, no livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação administrativa. Como os agentes públicos atuam na defesa dos interesses da coletividade, a proibição de condutas sigilosas e atos secretos é um corolário da natureza funcional de suas atividades. Portanto, a publicidade dos atos administrativos constitui medida voltada a exteriorizar a vontade da Administração Pública divulgando seu conteúdo para conhecimento público; tornar exigível o conteúdo do ato; desencadear a produção de efeitos do ato administrativo; e permitir o controle de legalidade do comportamento. (MAZZA, 2014, p. 89)
Assim, orientam-se sobre essas informações os interesses particulares ou interesses coletivos, que veem a ter prazo estabelecido por lei e ressalva sob pena de responsabilidade.
Não obstante, nos ensinamentos de Alexandre Mazza (2014) percebe-se que o princípio da publicidade se divide ainda em dois subprincípios e os transcreve sendo o da transparência e o da divulgação oficial.
a) princípio da transparência: abriga o dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e de não praticar condutas sigilosas;
b) princípio da divulgação oficial: exige a publicação do conteúdo dos atos praticados atentando-se para o meio de publicidade definido pelo ordenamento ou consagrado pela prática administrativa. (MAZZA, 2014, p. 90)
Estes subprincípios são a exteriorização da vontade da Administração Pública que divulga seu conteúdo para conhecimento público.
Para tanto, este conhecimento se desenvolve dentro de outra área que retrata as políticas públicas e que será apresentada adiante.
1.2 O que são as Políticas Públicas e como são formadas?
Apresentando as políticas públicas são as decisões e planejamentos voltados para o interesse público, sendo eles específicos para uma área ou abrangendo todas que forem necessárias.
As mesmas podem se dividir em duas: Políticas Públicas e Atores Sociais que tendem a ser conhecidos também por Atores Políticos, sendo os mesmos que integram o sistema político.
Os atores podem ser públicos ou estatais, sendo formados pelo Governo ou pelo Estado, exercem as funções públicas e mobilizam as questões que são necessárias a mobilização dos recursos. Também existem os atores privados, que são formados pela sociedade civil entre empresários, grupo de pressão, sindicato de trabalhadores e outros mais. Esses tipos de atores privados não possuem vínculo com o Estado. São autônomos.
Por exemplo, o grupo de empresários são os que movimentam grande parte da economia de mercado e com isso, possuem força de trabalho. O grupo de pressão, atuam em meios de programações tipo, internet, televisão ou rádio e, independente do meio os mesmos sempre buscam forçar a esfera de governo a resolver os problemas em pauta. Já o sindicato de trabalhadores, visam proteger a tutela daqueles que estão inscritos em sua base e, assim, lutam buscando reformar trabalhistas e melhorias que forem necessárias.
A formação das políticas públicas acontece em atos iniciados pelos poderes executivo ou legislativo, que podem ser separados ou em conjuntos, seguindo as necessidades da sociedade. A participação social vem acompanhada por avaliações que a própria lei institui e julga como necessidade.
Assim, dando por exemplo em caso de Educação e Saúde, a sociedade atua em todos os níveis da esfera de Governo buscando formar audiências públicas, encontros e conferências setoriais que são formas de instrumentos que vem se afirmando nos últimos anos como forma de envolver os diversos seguimentos da sociedade, as classes sociais em processo de participação e controle social, o que se entende como efeito democrático.
Esse efeito é protegido por Lei Constitucional e visa defender os direitos de todos em geral buscando a premissa básica de que existe um governo onde o povo exerce a soberania. A Lei Complementar, Lei da Transparência n.º 131 de 27 de maio de 2009, determina quanto à participação da sociedade o seguinte entendimento:
I – Incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;
II – Liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (JUSTEN; PEREIRA; OLIVEIRA; TALAMINI. 2009, p. 2)
Portanto, seguindo a força de Lei, todas as diretrizes dos poderes públicos em todas as esferas e níveis da administração pública, estão obrigados a assegurar a participação popular. Com isso, essa Lei deixa de ser preferência política do gestor ou uma forma do mesmo fazer política social e, se torna uma obrigação do Estado e um direito proveniente para a população.
Vejamos no tópico adiante o que representa as políticas propostas para a população.
1.3 As Leis Naturais dos conselhos presentes na política
As leis naturais se tornaram a ligação entre os conselhos, visto que cada conselho criado ou representado dentro do Estado, buscava uma proposta a ser desenvolvida, sendo ela com base na educação, na saúde ou em qualquer área que fosse pública e por consequência política.
Ninguém melhor para falar sobre leis que Thomas Hobbes o político-filosofo que buscava sempre o entendimento justo e correto dentro dos desejos tantos pessoais quanto sociais na política.
Falar em leis naturais é descrever os conhecimentos hobbesianos como forma de tradução e explicação com conhecimento e discernimento de entendimento. Thomas Hobbes traduz as leis naturais como desejos de um soberano ou no caso, podendo ser uma força maior, como a que seja de Deus.
Para o político e filósofo, as leis devem sempre derivar de uma origem divina para que as mesmas sejam acessíveis as razões humanas. O que se pode entender como sendo a vontade de Deus tornando as leis naturais verdadeiras e justas.
Do reconhecimento da existência de deus deriva o reconhecimento de sua onipotência, do qual deriva o direito de governar os homens: ‘o direito de natureza, pelo qual deus reina sobre os homens, e pune aqueles que violam suas leis, deve ser derivado, não do fato de tê-los criado, como se exigisse obediência por gratidão por seus benefícios, mas sim de seu poder irresistível [...] (GROSS; BARRETO, 2011, p. 109).
No entendimento de Hobbes, as leis de Deus são as leis de natureza. Leis puras e consagradas de seguimentos, onde todos devem segui-las com primazia e força de vontade. Porém, com o passar dos tempos a sociedade ainda não se adaptando totalmente as mudanças, continuaram a aceitar o político como a instituição de um Deus, que visasse o melhor e buscasse fazer o que fosse possível para aqueles todos sociais.
Assim, falar em leis naturais dos conselhos é o mesmo que falar em política. Pois, estes são representados pelos atores políticos e pelos envolvidos sociais. Os conselhos são conceitos antigos de aproximação social e que com o passar dos anos vieram se expandindo e crescendo e, por consequência se adequando as necessidades sociais.
Naturalmente, quem busca esse tipo de envolvimento deseja reconhecimento social e capacidade política para se candidatar e pleitear os benefícios da vida pública. Estes representantes dos conselhos se envolvem entre as necessidades sociais, criam projetos, representam seus políticos e sempre carregam consigo a política como fim dos seus propósitos.
Assim, Carl Schmitt, entendi essa questão dos fenômenos sociais dando base a teoria da Metafísica e da Política desta maneira.
O que é inevitavelmente metafisico na existência humana é que está não pode prescindir de ‘uma postura característica e determinada a respeito do mundo e, em segundo lugar, em uma representação não sempre consciente de uma instância última, de um centro absoluto’, da qual ‘não se pode escapar renunciando a tomar consciência dela’. (GROSS; BARRETO, 2011, p. 109)
Com isso, a metafísica é tratada como inconsciente e tido como dados antropológicos que unem pensamento e sentimento e, por consequência fazem o homem agir segundo uma vontade própria.
‘O pensamento e o sentimento de cada homem contém sempre um determinado carácter metafísico; a metafísica é algo inevitável.’ Ou seja, o pensamento e o sentimento humano movem-se em torno de uma visão da realidade e na determinação daquilo que nesta realidade serve de instância última, de centro absoluto, a partir do qual se ordenam a vida individual e coletiva. (GROSS; BARRETO, 2011, p. 109)
Portanto, a sociedade compreende que o político de fato entende sobre as suas necessidades e o torna como uma verdade intrínseca, fazendo do mesmo um ato voluntário de recondução política que irá sustentar qualquer ideologia que for defendida pela classe social presente e que seja com ideias justas. Mas, para tanto esse problema nunca fica resolvido.
Pois, aqui se aplica uma prática política de possibilidades que visam se ampliar a medida que as partes que necessitam desse vínculo apresentem as suas dificuldades, fazendo assim, com que o político compreenda os problemas sociais e, ao mesmo tempo deixe com que o mesmo permaneça sempre sobre a questão de ser resolvido ou não e, alinhe a sociedade ao seu desejo. O político justo e honesto visa sempre a condução da sua vida pública com discernimento e atitude.
Martin Claret (2007) descreve a ideia de Aristóteles em seu livro Política traçando o paralelo de que a metodologia do caráter segue uma descrição de componentes da alma, descritos como desejo, vontade e razão.
Quanto ao homem bom (spoudaios), Aristóteles segue a mesma metodologia de descrição do caráter em termos de predominância de um dos três componentes da alma: desejo, vontade e razão. Em Ética a Nicômaco, (1095b14 e s.) definiria os três tipos de busca da felicidade que se caracterizam pela predominância respectiva do desejo, da ação e da contemplação criadora por parte do intelecto ativo do ser humano. (GROSS; BARRETO, 2011, p. 109).
Este paralelo visa sempre o ápice de uma nova instância que faz com que o cidadão de bem venha a buscar a felicidade através da virtude e, assim, igualando virtude, moral e sociedade, transformando essas excelências dentro da comunidade de convivência.
O homem atinge a felicidade através da virtude. Mas uma vez que as excelências ou virtudes humanas apenas são realizáveis na esfera da sociedade política, a cidade tem de se preocupar com a virtude. A cidade não é apenas uma comunidade de lugar, nem um recinto amuralhado cujo o fim seja evitar a injustiça e facilitar as trocas comerciais. O fim da comunidade é assegurar aos cidadãos a vida boa (eu zen). (GROSS; BARRETO, 2011, p. 109)
Assim, assegurando a boa conduta aos cidadãos de bem, os conselhos visam a justiça social, a visão das causas necessitadas de observação. Contudo, estas mesmas causas só conseguem atingir o ápice da sua identidade justa quando composta por pessoas justas ou sujeitas de direito.
Estas pessoas são as que deveriam compor os conselhos e não fazer analogia alguma dos mesmos com a questão política, sendo que apesar das suas criações e o envolvimento ser político, a moral e os conceitos que os regem deveriam ser contrários aos da política, como se apresenta no tópico seguinte.
1.4. Quais as relações entre o Conselho de Políticas Públicas e o Controle Social do orçamento público
Em suma compreende-se que o Conselho de Políticas Públicas e o Controle Social do Orçamento Público tem o mesmo paralelo dentro do acompanhamento das políticas públicas em todos os níveis de governo, sendo ele: Federal, Estadual ou Municipal.
Também traz consigo a característica da participação da sociedade civil organizada observando a organização feita pelo Estado e fiscalizando os programas governamentais, convênios, projetos e repasses constitucionais entre os entes federados.
O Conselho ou o Controle, pode ser exercido por qualquer cidadão ou grupo de pessoas que tenha participação na gestão pública e que por força de caráter, exerçam controle sobre a Administração do Estado.
Segundo José Moroni (2009, p. 114 – adaptado) aponta as seguintes características dos Conselhos de Políticas Públicas:
a. Órgão público estatal presente nas três esferas de governo e com participação popular por meio de representantes da sociedade civil eleitos por seus pares;
b. Espaço público de relação e interlocução entre Estado e sociedade, criado por meio legal (portanto institucional) e com composição paritária entre governo e sociedade;
c. Atribuições de deliberação de políticas públicas, deliberação orçamentária (aplicação de recursos) e de controle social (controle da sociedade sobre o Estado);
d. Possibilidade de escolha através de eleição de seu presidente.
Ainda seguido a linha de pensamento de Moroni (2009), através dos diferentes Conselhos é possível: fiscalizar a aplicação dos recursos públicos, fiscalizar a prestação de serviços de uma determinada área (Educação, Saúde ou Desenvolvimento Urbano por exemplo), verificar se o governo está agindo de acordo com as necessidades da população, além de influenciar nas decisões, planejamento e execução das ações do governo.
Este controle é reconhecido como Conselho Gestores de Políticas Públicas que, ampliam a questão da cidadania deixando ela de ser apenas um direito, transformando-a em realidade.
A importância dos conselhos fortalece a participação social e transforma-os em participação democrática. Assim, entende-se ainda a participação dos conselhos dentre essas três vertentes.
Conselhos Gestores de Programas Governamentais, como merenda ou alimentação escolar, ensino fundamental e crédito;
Conselhos de Políticas Setoriais, por meio da elaboração, implantação e controle das políticas públicas, definidos por leis federais para concretizarem direitos de caráter universal, como Saúde, Educação e Cultura;
Conselhos Temáticos, que visam acompanhar as ações governamentais junto a temas transversais que permeiam os direitos e comportamentos dos indivíduos e da sociedade, como Direitos Humanos, violência, discriminação contra a mulher, contra o negro, dentre outros. (MORONI, Jose, 2009, p. 114)
Segundo estudo social escrito por Clicia Nahra (2007) entende-se os conselhos da seguinte maneira:
Os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são canais institucionais, plurais, permanentes, autônomos, formados por representantes da sociedade civil e poder público, cuja atribuição é a de propor diretrizes das políticas públicas, fiscalizá-las, controlá-las e deliberar sobre elas, sendo órgãos de gestão pública vinculados à estrutura do Poder Executivo, ao qual cabe garantir a sua permanência.
Os conselhos gestores se instauram enquanto instâncias deliberativas e de controle social, a partir da Constituição Federal de 1988, no bojo de um processo de descentralização administrativa e de ampliação da participação popular e surgem como instâncias para promover uma mudança na gestão das políticas públicas a partir de ‘um novo padrão de relação entre Estado e sociedade, criando novas formas de contrato social, por meio da ampliação da esfera social pública’. (NAHRA, 2007, p. 20)
Portanto, entende-se que o controle social do orçamento público e os conselhos gestores de políticas públicas não pertencem nem a sociedade civil e nem ao Estado, mas sim, as classes sociais que lutam em busca de poder e de reconhecimento.
Porém, o Estado acaba que vestindo a capa de proprietário dos canais políticos pois, ele mantém o poder e incorpora em si todas as possibilidades que podem ser alinhadas ao benefício da sociedade civil fazendo os mesmos de refém da sua força e vontade em concluir os segmentos sociais e aceitar as imposições que lhe são direcionadas.
Com isso, seguindo o entendimento de Paul Ricoeur (2008) que estudou sobre a Teoria da Justiça descrita por John Rawls vemos uma concepção de entendimento social totalmente desigual e injusta, porque os eleitores que votam e os políticos que pleiteiam os cargos tem concepções diferentes de defesas.
O sujeito primário da justiça é a estrutura básica da sociedade ou, mais exatamente, a maneira como as principais instituições sociais distribuem os direitos e os deveres fundamentais e determinam o rateio das vantagens da cooperação social. (RICOUER, 2008, p. 74)
Os indivíduos são parceiros e tomam partes, uma vez que a sociedade já distribuiu as mesmas. A sociedade então é vista como uma cooperativa que busca vantagens que sejam equivalentes e mútuas ao mesmo tempo para que possa haver um sistema de inter-relações entre os indivíduos e ao mesmo tempo seja criada uma instituição justa. “A justiça é a primeira virtude das instituições sociais, assim como a verdade é a primeira virtude dos sistemas de pensamentos.” (RICOUER, 2008, p. 90)
Portanto, a justiça passa a ser vista como a virtude de instituições, mas de instituições que visem prestar a promoção do bem daqueles que tomam parte nela e promovam boa distribuição a sociedade.
Tomar parte não é um traço marginal, visto que as instituições, por um lado, têm a função distributiva, e, por outro, os indivíduos são definidos como parceiros. Por isso, a escolha racional deve ser feita em comum, com a perspectiva de um acordo final sobre a melhor maneira de governar a sociedade. Isso explica também em que sentido a justiça como justiça distributiva pode ter como sujeito primário a estrutura básica da sociedade: essa estrutura básica e, por sua vez, um fenômeno de distribuição (isso torna inoperantes as objeções de R. P. Wolff, que entende erroneamente a distribuição como um fenômeno puramente econômico, oposto à produção, num estilo quase marxista). (RICOUER, 2008, p. 75)
Assim, entendem o sistema social como um processo de distribuição, onde todos os papéis, vantagens e desvantagens, estatutos, benefícios e encargos, deveres e obrigações estão devidamente distribuídos.
O primeiro princípio, portanto, garante liberdades iguais da cidadania (liberdade de expressão, de reunião, de voto de elegibilidade para as funções públicas). O segundo princípio aplica-se a uma condição de desigualdade e afirma que certas desigualdades devem ser consideradas preferíveis mesmo a um rateio igualitário. (RICOUER, 2008, p. 77)
Esse sistema se divide em dois e essa divisão vem a formar a sociedade. O primeiro princípio aponta que cada pessoa deve ter um direito igual e que aponta cada pessoa tendo liberdades básica e iguais para que todas sejam compatíveis. O segundo, que as desigualdades sociais e econômicas devem ser organizadas de modo que, ao mesmo tempo seja vantajosa para cada um e tenha posição e função aberta a todos.
Portanto, visa-se necessário compreender que tendo estes princípios bases consolidadas de condições consideradas justas e igualitárias, se torna necessário também haver uma lei que vai sobre esses princípios reger as suas aplicações e permitir o seu uso.
REFERÊNCIAS
BRASILEIRA, Revista Enfermagem. O CONASP (Conselho Consultivo de Administração de Saúde Previdenciária). Volume 36, N° 2. Brasília. Abril/junho, 1983. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-71671983000200001> Acesso em: 18/Março/2018 às 19h55.
PASSOS, Vladimir de Freitas. Conselhos de Fiscalização Profissional. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2001.
REALE, Miguel. Filosofia do Direito. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 1986.
RICOUEUR, Paul. O Justo. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2008.
SORENSON, Roy. Como participar de um conselho ou de uma comissão. São Paulo: Lidador, 1964.
