É o conjunto de exigências e procedimentos para a elaboração das leis, sendo responsabilidade do Poder Legislativo. No Brasil, embora o Executivo e o Judiciário também possam, excepcionalmente, redigir leis, a palavra final cabe sempre ao Congresso Nacional, sede federal do Legislativo, estando suas principais normas descritas na Seção VIII, Título IV da Constituição Federal.
A não obediência às disposições sobre o processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará inconstitucionalidade. O processo legislativo é a sucessão de atos realizados para a produção das leis em geral, cujo conteúdo, forma e sequência obedecem a uma série de regras próprias.
As regras de um processo legislativo - regras de âmbito geral relativas a iniciativa, quórum para aprovação, encaminhamento, sanção e veto - são ditadas, em nível federal, por lei fundamental e regulamentadas por leis complementares. Quanto aos detalhes do processo legislativo - os relativos aos trabalhos das comissões, prazos para emendamento e prazo para emissão de pareceres, regras de votação e destaques - cabe aos regimentos internos disciplinar.
São normas jurídicas, produzidas de acordo com as regras do processo legislativo: emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
No Poder Legislativo, o processo legislativo é "um conjunto de atos preordenados visando à criação de normas de direito. Esses atos são a) iniciativa legislativa; b) emendas; c) votação; d) sanção e veto; e) promulgação e publicação. “É, portanto, é o conjunto de atos e decisões necessários para a elaboração das leis em geral, definidas pela constituição de um país, especificados conforme o nível de competência normativa.
Leis ordinárias e complementares
Leis ordinárias são as normas jurídicas com as regras mais gerais e abstratas - ou seja, as leis mais comuns -, enquanto leis complementares procuram reforçar a matéria constitucional; seu caráter, pois, é de complemento à Constituição. Além de seus processos serem bem similares, ambas podem ser propostas por qualquer membro ou comissão do Congresso Nacional; pelo Presidente da República; pelo Supremo Tribunal Federal (STF); pelos Tribunais Superiores; pelo Procurador-Geral da República; e pelos cidadãos.
Quando nasce no Congresso, o Projeto de Lei (PLO) vai para a comissões técnica competente da casa originária (Câmara dos Deputados, com 35 comissões, ou Senado, com 11); quando vindo de algum membro externo ao Congresso, o PL é apresentado à Câmara. Se a comissão entender que o projeto é constitucional, legal e útil à sociedade, ele o envia para votação em plenário, onde a aprovação depende de maioria simples, ou seja, no mínimo 50% dos votos dos congressistas presentes.
Em caso de rejeição, o projeto é arquivado. Em aprovação, ele segue para a outra Casa do Congresso (Casa revisora): a Câmara envia o projeto para o Senado e vice-versa. Se a Casa revisora aprovar apenas partes do PLO, ela o emenda e devolve para reavaliação da Casa inicial, que pode aprovar o novo texto ou rejeitá-lo. Se a aprovada (maioria simples) pela Casa revisora, a lei é enviada para sanção ou veto presidencial.
Se o Presidente não se pronunciar em até 15 dias do seu recebimento, considera-se a lei sancionada, seguindo-se sua promulgação (torna-se válida, oficial). Em caso de veto, porém, ambas as Casas se reúnem para apreciá-lo, sendo que um veto só é derrubado com maioria absoluta de votos, ou seja, no mínimo metade de todos os congressistas, não só os presentes. Derrubado o veto, segue a lei à promulgação (prazo de 48 horas; se o Presidente não a promulgar, o Presidente do Senado deve fazê-lo); se mantido, ela é arquivada.
Com projetos de lei complementar, a única diferença é que, no lugar de maioria simples, as votações são por maioria absoluta. A Constituição estabelece limites para a proposição de leis por não congressistas, sendo estes mais rigorosos com projetos de lei de iniciativa popular (PLPs), que precisam do apoio de 1% dos eleitores, distribuídos em ao menos cinco Estados, com um mínimo de 0,33% de apoio em cada Estado.
Emendas constitucionais
A Constituição brasileira é um documento rígido, que não pode ser facilmente alterado. Como Lei Máxima da nação, modificações em seu texto devem ser consideradas com extremo cuidado, visto que repercutirão em toda a legislação subordinada. Sendo este o propósito das emendas, seu processo exige grande consenso entre os parlamentares.
Emendas podem ser propostas pelo Presidente da República, por metade das Assembleias Legislativas do país ou por, no mínimo, um terço dos membros de qualquer Casa do Congresso. Além de não poder ser realizadas durante intervenção federal e estado de emergência ou sítio, elas não podem prejudicar a federação, o voto, a separação de poderes e os direitos e garantias individuais - as chamadas cláusulas pétreas da Constituição.
Feita a proposta, cada Casa do Congresso deve discuti-la e votá-la em dois turnos, havendo aprovação somente com mais de 60% dos votos em ambas. Se rejeitada, a matéria da proposta não pode ser repetida na mesma sessão legislativa; ou seja, uma "nova tentativa" ocorre só no ano seguinte.
Leis delegadas
Exclusivas do Presidente da República, essas leis só são possíveis com a concessão do Congresso, que delega seus poderes de legislação. Para promulgá-las, o Presidente primeiro envia uma solicitação ao Congresso. Esta pode ser aprovada por maioria simples em sessão conjunta ou separada das Casas, tornando-se, neste caso, uma resolução que estipula as condições para o uso dos poderes delegados. Uma delegação típica é quando o Congresso permite ao Presidente elaborar e promulgar leis sem sua apreciação. Quando a lei, mesmo delegada, precisa ser remetida ao Congresso, caracteriza-se uma delegação atípica.
Medidas provisórias
Outro recurso exclusivo do Presidente, essas são instrumentos com força de lei para situações de grande urgência. Sua vigência é imediata, mas temporária (60 dias, prorrogáveis por outros sessenta), e depende de aprovação pelo Congresso para ser efetivada como lei.
Se não averiguadas após 45 dias de sua instauração, as MP's trancam todas as pautas da Casa em que se encontram. O processo é similar ao de uma lei ordinária, sendo primeiro avaliadas por uma comissão mista, depois votadas em plenário e, se aprovadas, votadas em plenário da outra casa. As aprovações requerem maioria simples dos votos, e rejeição em qualquer etapa resulta em arquivamento. Se uma MP for aprovada com emendas, o Presidente pode vetá-la parcial ou integralmente, fazendo-a retornar ao Congresso para reapreciação. Já a rejeição pelo Congresso deve ser acompanhada por um decreto legislativo regulamentando os efeitos da MP durante sua vigência.
Decretos legislativos e resoluções
São medidas normativas com força análoga à de lei dentro do Poder Legislativo, sendo que os decretos legislativos tratam das atribuições exclusivas do Congresso e as resoluções, das competências privativas de cada Casa. Assim, os efeitos dos decretos repercutem fora do âmbito congressional, enquanto os efeitos das resoluções são quase sempre internos.
Decretos legislativos dependem de aprovação por maioria simples em cada Casa, enquanto resoluções seguem os regimentos internos tanto do Congresso quanto de suas Casas, a depender de quem as propõe. O processo independe de sanção presidencial; uma vez aprovados, ambos seguem para promulgação pelo Presidente do Senado. Vale notar que decretos legislativos não são decretos (atribuição do Poder Executivo) nem decretos-lei, pois sua força não é legal per se.
São seis as etapas ou fases do processo legislativo brasileiro: iniciativa, discussão, deliberação (ou votação), sanção ou veto, promulgação, publicação. Alguns autores também dividem o processo em três fases: introdutória, constitutiva e complementar.
1ª Fase – Iniciativa
Chamada também disposição, proposição, capacidade legislativa ou competência legiferante. Art.61 CF/88: Qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
Iniciativa Geral ou Comum: A CF/88 não especifica quem são os legitimados a apresentar a proposta legislativa, logo a carta magna permite que a iniciativa possa ser realizada por quaisquer designados no art.61 da CF/88.
Iniciativa Concorrente: A CF/88 estabelece mais de um legitimado a apresentar proposta legislativa. Ex: Presidente da República e PGR como legitimado para apresentar projeto de lei de organização administrativa do MPU.
Iniciativa Exclusiva: A CF/88 estabelece apenas um legitimado a competência para apresentar proposta legislativa. Ex: Art.61 da CF/88 §1º – “São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; (…)”
Iniciativa Popular: Na iniciativa popular o povo exerce diretamente o Poder. O poder constitucional emana do povo. A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por 05 Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Poder Constitucional: A democracia brasileira é representativa ou semidireta, porém a CF/88, excepcionalmente, admite que o povo exerça o poder diretamente: I) Tribunal do Júri; II) Consulta Popular (plebiscito; referendo; iniciativa popular); III) Ação Popular; IV) Conselhos Municipais;
Vício de Iniciativa x Sanção Presidencial: A sanção do projeto de lei pelo Presidente da República não convalida o vício de iniciativa. Outrora, antes da CF/88 entendia-se que a sanção presidencial sanava vício de inciativa de projeto de lei.
Casa Iniciadora x Casa Revisora: Em regra, todo projeto de Lei Ordinária ou Lei Complementar se inicia na Câmara dos Deputados. Casa Revisora: Em regra, todo projeto de Lei Ordinária ou Lei Complementar é revisto pelo Senado Federal. Exceção: Quando o Senador ou Comissão do Senado apresenta projeto de Lei Ordinária ou Lei Complementar.
2ª Fase – Debate ou Discussão
Fase em que se debate ou se discute o projeto de lei através das comissões temática, na comissão de constituição e justiça e no plenário da respectiva casa (Câmara ou Senado).
Comissões: São formados por número reduzido de membros e funcionam para aperfeiçoamento de projetos de leis. Trata-se da divisão da casa (Câmara ou Senado) para que haja maior fluência dos projetos de lei. Em primeiro plano o projeto passa pela comissão temática e logo depois para comissão de constituição e justiça.
A comissão temática versa sobre temas específicos como economia, assistência social e outras, cabendo-lhe:
I – discutir e votar projeto de lei dispensando a competência do Plenário, conforme regimento interno, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa (processo legislativo abreviado através de delegação interna ou delegação impropria);
II – realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
III – convocar Ministros de Estado para prestar informações sobre assuntos inerentes a suas atribuições;
IV – receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas;
V – solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
VI – apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
A comissão de constituição e justiça é responsável pelo controle preventivo de constitucionalidade, sendo um filtro para que se evite a aprovação de leis inconstitucionais.
3ª Fase – Votação ou Aprovação
Os colegiados decidem por maioria de votos, respeitando os direitos das minorias. Podendo haver diversas espécies de maioria.
Maioria Absoluta: O primeiro número inteiro acima dos membros da casa legislativa. (Câmara ou Senado). Exige-se maioria absoluta de presentes para votação. Não se exige maioria absoluta de presentes para início dos trabalhos, debates e discussões. Ex: Projeto de Lei complementar
Maioria Simples: Qualquer maioria, desde que se faça presente a maioria absoluta (exigência para que haja votação). A regra geral é que a votação ocorra por maioria simples, salvo se a CF/88 especificar maioria absoluta ou maioria qualificada. Ex: Projeto de Lei Ordinária
Maioria Qualificada: É expressa em frações, a exemplo de 2/3, 3/5 e outras. Ex: Emenda Constitucional exige votação favorável de 3/5 de cada casa do Congresso.
Procedimento: Uma vez aprovado o projeto de lei pelas Comissões ou ainda pelo plenário da casa iniciadora, passará a casa revisora. Sendo o projeto emendado, voltará a casa iniciadora para nova apreciação para concordância ou não da casa iniciadora. Sendo rejeitado não poderá ser apreciado na mesma sessão legislativa, salvo se a maioria absoluta da casa em que se iniciou deliberar por maioria absoluta pelo retorno do projeto de lei na mesma sessão legislativa. Sendo aprovado, passará a Sanção ou Veto.
Fidelidade Partidária: O parlamentar não pode ser expulso por votar contra as diretrizes partidárias, pois a fidelidade partidária não atinge os votos dos parlamentares, refere-se à perda do cargo por sair partido a qual se filiou para candidatar, no caso de cargo eletivo proporcional.
4ª Fase – Sanção ou Veto
Reflete o sistema de freios e contrapesos constitucionais, dando ao presidente o poder de concordar ou discordar do projeto de lei (Controle). Sistema que visa evitar hipertrofia do Poder Legislativo.
Sanção: Concordância do Chefe do Executivo com os termos do projeto de lei. O Chefe do Executivo precisa sancionar o projeto em até 15 dias úteis (sanção expressa)
Sanção Tácita: Quando o chefe do executivo deixa transcorrer o prazo de 15 dias úteis para sancionar o projeto. Dessa forma, projeto de lei virar lei, mesmo sem a manifestação expressa do presidente. Neste caso, quem cala, consente.
Veto: Discordância ou contrariedade do Chefe do Executivo com os termos do projeto de lei. O prazo para o veto é o mesmo da sanção (15 dias úteis). Não existe tácito, todo veto deve ser expresso, pois o veto deve ser fundamentado ou justificado, para que a sociedade possa compreender o veto e para que o congresso nacional possa debater e rejeitar ou manter o veto presidencial. Atualmente, todo voto é relativo.
Procedimento do Veto: Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
Veto Total: Quando a contrariedade do chefe do executivo se manifesta em relação a todo projeto de lei ou de norma.
Veto Parcial: Quando a contrariedade do chefe do executivo se manifesta em relação a parte do projeto de lei ou de norma. A partir da CF/88 o veto parcial não pode abranger palavras ou expressões, de modo que, o veto deve abranger no mínimo todo o parágrafo inteiro, artigo inteiro, inciso inteiro, alínea inteira e outras.
Veto Jurídico: Quando o veto do chefe do executivo se fundamenta na inconstitucionalidade do projeto de lei ou norma. Trata-se de controle preventivo de constitucionalidade.
Veto Político: Quando o veto do chefe do executivo se fundamenta em razões de oportunidade e conveniência (discricionariedade do administrador).
Derrubada do Veto: O veto será apreciado em sessão conjunta (Câmara + Senado), dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores.
5ª Fase – Promulgação
Ato pelo qual se atesta a existência da Lei ou norma. A Lei nasce com a promulgação.
6ª Fase – Publicação
Ato pelo qual a lei ou norma se torna obrigatória, coercitiva. A vigência da lei poderá vir a partir da publicação ou após certo prazo (vacatio legis).
Classificação do processo legislativo:
1) Processo legislativo comum – é o processo legislativo que traz todas as fases, não é o mais complexo, mas é o mais completo;
2) Processo legislativo sumário ou regime de urgência – é o único processo legislativo que tem um prazo para terminar, porque estabelece um prazo de manifestação do Congresso Nacional (art. 64, § 1º);
3) Processos legislativos especiais – são os processos legislativos utilizados pela Emenda Constitucional, Leis Complementares, Leis Delegadas, Decretos Legislativos, Medidas Provisórias e Resoluções (art. 59), com exclusão da LEI ORDINÁRIA. Mas a CF prevê mais 03 processos legislativos especiais (sendo as leis ordinárias ligadas ao orçamento – PPA, LDO e LOA) e mais outras 02: Leis Orgânicas Municipais (art. 29) e Leis Orgânicas do DF (art. 32).
As regras gerais de elaboração legislativa encontram-se definidas na Constituição, em seu Título IV, Capítulo I - Do Poder Legislativo. As regras específicas de tramitação de projetos em cada Casa Legislativa estão dispostas nos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Para a apreciação de determinadas matérias, no entanto, a Constituição Federal exige a atuação das duas Casas em conjunto. Neste caso, são aplicadas as regras previstas no Regimento Comum, ou Regimento Interno do Congresso Nacional, que disciplina os procedimentos conjuntos de elaboração legislativa pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
Segundo o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, proposição é toda matéria sujeita à deliberação da Câmara. Apesar dessa ampla definição, os tipos de proposição considerados principais, visto que originam as normas descritas no art. 59 da Constituição Federal, são: Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL), Projetos de Decreto Legislativo (PDC), Projetos de Resolução (PRC) e Medidas Provisórias (MPV). Há ainda mais tipos de proposição apreciados pela Câmara, tais como: pareceres, emendas, propostas de fiscalização de controle, indicações, etc.
De acordo com o art. 61 da Constituição Federal, um projeto de lei pode ser proposto por qualquer parlamentar (deputado ou senador), de forma individual ou coletiva, por qualquer comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, pelo Presidente da República, pelo Supremo Tribunal Federal, pelos Tribunais Superiores e pelo Procurador-Geral da República. A Constituição ainda prevê a iniciativa popular de leis, permitindo aos cidadãos apresentar à Câmara dos Deputados projeto de lei, desde que cumpram as exigências estabelecidas no §2º do art. 61. Outra forma de participação popular que a sociedade dispõe para propor projetos de lei é a apresentação de sugestões legislativas (SUGs) à Comissão de Legislação Participativa (CLP).
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 14, inciso III e art. 61, § 2º, prevê a apresentação de projetos de iniciativa popular à Câmara dos Deputados desde que disponham sobre temas que não sejam de iniciativa privativa do Presidente da República e contenham a assinatura de, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, originários de, pelo menos, cinco Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
Além das exigências dispostas na Constituição Federal, em seu art. 61, § 2º, a Lei 9.709 de 1998, que regulamenta o exercício da iniciativa popular e de outras formas de soberania popular, estabelece que:
O projeto de lei de iniciativa popular deverá tratar de um só assunto;
O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à esta Casa promover a correção de impropriedades técnicas (tanto legislativas quanto de redação).
O Regimento Interno da Câmara dos Deputados também discorre sobre a iniciativa popular de leis, em seu art. 252, e estabelece outras condições dentre as quais pode-se destacar:
A assinatura de cada eleitor deve ser acompanhada de seu nome completo e legível, endereço e dados identificadores de seu título eleitoral;
As listas de assinaturas devem ser organizadas por Município e por Estado, Território e Distrito Federal, em formulário padronizado pela Mesa da Câmara;
O projeto será protocolizado na Secretaria-Geral da Mesa, que verificará se foram cumpridas as exigências constitucionais para sua apresentação.
A sugestão legislativa (SUG) consiste em uma opção alternativa de participação popular que a sociedade dispõe para propor projetos de lei. Qualquer entidade civil organizada (ONGs, sindicatos, associações, órgãos de classe etc.) pode apresentar sugestões legislativas por intermédio da Comissão de Legislação Participativa (CLP). Conheça mais sobre a comissão e saiba quais são os modelos dos tipos de sugestões que podem ser enviados, a documentação necessária e a forma de envio das sugestões à CLP.
Uma proposição está pronta para ser votada em Plenário somente depois de ter recebido parecer de TODAS as comissões para as quais tenha sido distribuída pelo Presidente da Câmara dos Deputados. Isso significa que a matéria foi avaliada tecnicamente e que contém os pareceres necessários para orientar os parlamentares na votação. Uma exceção ocorre quando a matéria tramitar em regime de urgência requerida pelos deputados ou pelo Poder Executivo. Nesse caso, o parecer da comissão pode ser dado em Plenário.
A inclusão de proposições na pauta de votação do Plenário é disciplinada pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no art. 17, alíneas "s" e “t”. A norma prevê que a organização da agenda de votações é atribuição do Presidente da Câmara dos Deputados, após ouvir o Colégio de Líderes. Não há uma data específica para que uma determinada proposição seja votada. No entanto, cabe destacar que a Câmara dos Deputados divulga semanalmente uma previsão para a pauta de votação do Plenário.
A Constituição de 1988 adotou um mecanismo, denominado na Câmara dos Deputados de poder de apreciação conclusiva das comissões, que permite que as comissões discutam e votem projetos de lei dispensando a competência do Plenário (Constituição Federal, art. 58, §2º, inciso I), ressalvadas as exceções previstas no Regimento Interno (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 24, inciso II). As proposições que tramitam dessa forma são chamadas de proposições conclusivas.
Via de regra, a Constituição Federal, em seu art. 47, estabelece que as deliberações de cada Casa Legislativa serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Para o Plenário, o número mínimo de membros presentes para que haja deliberação é de 257 deputados, que é o primeiro número inteiro superior à metade do número total dos 513 deputados.
No entanto, há determinados tipos de proposição que exigem um quórum especial de votação. As Propostas de Emenda à Constituição (PEC), para aprovação, exigem um quórum mínimo de 3/5 de votos favoráveis do total de membros da Casa, ou seja, o equivalente a 308 votos. Os Projetos de Lei Complementar (PLP) também exigem um quórum diferenciado para a sua aprovação, que é, no mínimo, a maioria absoluta de votos favoráveis, ou seja, 257 votos.
O processo legislativo garante que os debates, as decisões e os processos de construção dos acordos políticos sejam públicos e de conhecimento da população. O processo legislativo deve ser democrático e transparente, por isso, cabe aos legisladores a feitura de leis claras e a aceitação pelo conjunto dos parlamentares tem, necessariamente, que ser pública. Assim, todos podem ter informações a respeito e, inclusive, demonstrar apoio ou reprovação.
Pelo processo legislativo é que acontece a sucessão dos atos que são realizados para que as leis, de forma geral, sejam produzidas. Os conteúdos dessas leis, a sua forma e a sequência das mesmas sempre obedecem a regras próprias.
Referências
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Atlas, 2014.
MOTTA FILHO, Sylvio Clemente da. Direito Constitucional. 19. Ed. Rev. E ampl. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.
REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. São Paulo: Saraiva, 2005.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 38. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Malheiros editores, 2015.
VILAS-BÔAS, Renata Malta. Introdução ao Estudo do Direito. Brasília: Fortium. 2005.
