INCONSTITUCIONALIDADE NA TAXA DE INCÊNDIO PARA SALVAMENTO E RESGATE EM VIA PÚBLICA NO RIO GRANDE DO NORTE
Rogério Tadeu Romano
O Governo do Estado criou uma nova taxa veicular que começa a ser cobrada em 2019.
O novo tributo trata-se da taxa de proteção contra incêndio, salvamento e resgate em via pública.
O Corpo de Bombeiros e o Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Norte (DETRAN/RN) assinaram convênio para operacionalizar a cobrança dessa taxa, que varia de R$ 15,00 (motocicletas) a R$ 80,00 (transporte de carga perigosa).
No ensinamento de Aliomar Baleeiro(Direito Tributário Brasileiro, 9ª edição), taxa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público especial e divisível, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefício, ou ato seu, despesa especial dos cofres públicos.
Assim quem paga taxa recebeu serviço ou vantagem: goza da segurança decorrente de ter o serviço à sua disposição, ou, enfim, provocou uma despesa do poder público.
Assim é característico na taxa a especialidade do serviço.
Conclui ainda Aliomar Baleeiro que a taxa é sempre uma técnica fiscal de repartição de despesa com um serviço público especial e mensurável pelo grupo restrito de pessoas que se aproveitam de tal serviço, ou o provocaram ou o tem a seu dispor.
Vem a pergunta: É possível a cobrança de taxa(espécie de tributo) com relação a serviços potencialmente oferecidos?
Para Hector Villegas “esta atividade deve ser efetivamente prestada e não pode ser meramente potencial...”
Ora, a ilação que se teria é o que o pressuposto da taxa é relacionado com serviços inerentes à soberania estatal, em regime de exclusividade, não havendo possibilidade, consequentemente, de o sujeito passivo da obrigação tributária vincular-se com o serviço público senão usando-o.
Nessa linha de pensar, tem-se a lição de Dino Jarach, analisando o Modelo de Código Tributário para a América Latina, quando considerou inaceitável que a taxa se possa justificar por um serviço individualizado, porém, meramente potencial, acrescentando, ainda, que municípios da Argentina se apoiam neste argumento para justificar taxas arrecadadas por serviços não prestados.
Lembre-se que o Código Tributário Nacional exige expressamente que as taxas somente serão devidas quando o serviço público, de utilização compulsória, estiver potencialmente à disposição do contribuinte mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.
Aurélio Pitanga Seixas Filho(Taxa, doutrina, prática e jurisprudência, 1990, pág. 26) entendeu que “como é imprescindível, para a validade da taxa, que o serviço público compulsoriamente “prestado” ao contribuinte seja específico e mensurável, não me parece que a frequência com o serviço público compulsório fique, validamente, à disposição do usuário sem ser utilizado seja tão significa assim para merecer esta excepcionalidade, participar da definição da taxa, que seria o seguinte: “o tributo cujo fato gerador é uma prestação de serviço público, específico e divisível, usado compulsoriamente ou com exclusividade pelo contribuinte”.
Na matéria de taxa, ainda Aurélio Pitanga Seixas Filho(obra citada) conclui: a taxa se caracteriza por ser o seu fato gerador uma prestação de serviço público, especifico e divisível, usado compulsória e exclusivamente pelo contribuinte; quando o serviço prestado pelo Estado for utilizado voluntariamente, o seu regime jurídico não precisará ser o tributário, pois se trataria de preço público; o serviço público específico e divisível usado compulsória ou exclusivamente pelo contribuinte de uma taxa não é compatível com prestação potencial de serviço público, específico e divisível, colocado à disposição do usuário; para não se confundir com um imposto, a base de cálculo da taxa só pode levar em consideração o serviço prestado; a alíquota da taxa pode variar de acordo com a qualidade do serviço que é exigida pela atividade do contribuinte; a capacidade econômica do usuário do serviço público pode ser considerada para dimensionar a alíquota da taxa.
Fala-se ainda na taxa cobrada pelo exercício do poder de polícia.
A esse respeito, Aliomar Baleeiro(obra citada, pág. 316) dizia que as taxas fundadas no “exercício regular do poder de polícia” devem ser entendidas em primeiro lugar, aquelas com finalidade extrafiscal, como a de impedir ou restringir atividades que ameacem o interesse da comunidade. Em segundo lugar, as taxas para custear serviços com essa finalidade.
De toda sorte, calcadas ou não no poder de polícia, taxas se devem revestir sempre do caráter de contraprestação inerente a essa espécie de tributos.
Vem a pergunta: É constitucional a chamada taxa de incêndio?
No passado, o Supremo Tribunal Federal entendeu que é `”legítima a de vigilância e prevenção de incêndios de Judiai – SP”(RMS 16.997, Hermes Lima, RTJ 43/137).
Recentemente, no julgamento do AI – AgR 677891 – MG, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe 071, divulgado em 16 de abril de 2009, ficou decidido que `”é legítima a cobrança da Taxa cobrada em razão da prevenção de incêndios, porquanto instituída como contraprestação a serviço essencial, específico e divisível.
Nessa linha de entendimento, o Superior Tribunal de Justiça entendeu que a taxa de incêndio de Minas Gerais, instituída pela Lei Estadual nº 14.938/03, no RMS 21.280/MG é constitucional.
Por outro lado, há o entendimento de que o serviço prestado pelo corpo de bombeiros é um serviço de segurança pública(UTI universi) não podendo ser remunerado por meio de taxas.
Entende-se que o serviço do Corpo de Bombeiros faz parte do grupo segurança pública, que é um direito de todos, devendo ser custeado por imposto, tratando-se de serviço uti universi.
Nesse entendimento há uma Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4411, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra a Lei 14938, de Estado de Minas Gerais, que instituiu a implantação e cobrança da taxa de uso potencial do serviço de extinção de incêndio estadual. Nesse entendimento, o serviço de extinção de incêndio deve ser custeado pelo Estado por meio de impostos previstos no Orçamento e não de taxa.
Há decisões na Primeira Turma do Supremo Tribunal decidindo pela constitucionalidade da taxa enquanto que a Segunda Turma e o Pleno vêm admitindo a sua inconstitucionalidade.
Tem-se então decisões favoráveis a sua constitucionalidade:
AGRAVO REGIMENTAL. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO. TAXA DE COMBATE A SINISTRO. ALEGADA OFENSA AO INCISO II E AO § 2º DO ART. 145 DO MAGNO TEXTO. Ao julgar o RE 206.777, o Plenário do Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade da cobrança da taxa em referência, uma vez que destinada a cobrir despesas com a manutenção dos serviços de prevenção e extinção de incêndios, atividade estatal que se traduz em prestação de utilidade específica e divisível, cujos beneficiários são suscetíveis de referência. Precedentes: RE 369.627 e os AIs 473.184, 470.127 e 467.963. Agravo desprovido. (AI 551629 AgR, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 25/04/2006, DJ 08-09-2006 PP-00037 EMENT VOL-02246-05 PP-01015)
Por outro lado, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 1942/PA e 2424/CE o entendimento foi outro, envolvendo no caso atividades ligadas aos órgãos de segurança pública.
A matéria está sujeita ao regime de repercussão geral, a teor da RE 561158 – MG, admitido em 10 de novembro de 2007.
Ali tem-se a seguinte decisão:
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, fixou a seguinte tese de repercussão geral: "A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação, e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim". Ausentes, justificadamente, os Ministros Dias Toffoli e Celso de Mello. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 1º.8.2017.
Em caso com repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal fixou a tese que proíbe os municípios de cobrar taxas de incêndio. Por 6 votos a 3, os ministros concordaram com a tese proposta pelo relator, ministro Marco Aurélio, segundo a qual é de competência dos estados a arrecadação de imposto para a boa prestação do serviço de prevenção e combate ao fogo.
Observe-se que no julgamento da Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 2424 – 8 - CE, entendeu=se que tal atividade somente pode ser sustentada por meio de impostos.
Parece-me, data vênia, ser esse o melhor entendimento.
Assim tem-se que no julgamento da ADIN 1.942, Relator Ministro Moreira Alves, onde se deixou assente que tal atividade só pode ser sustentada pelos impostos, e não por taxa, se for solicitada por particular para sua segurança ou para a de terceiros a título preventivo, ainda que essa atividade decorra de evento aberto ao público(ADI(MC) 1942, DJ de 22 de outubro de 1999.
Tal orientação era ainda expressa no julgamento da Rp 992 – AL, relatada por Thompson Flores(DJ de 1 de julho de 1980).
Sendo assim não se pode conceber a instituição de taxa que tenha por fundamento o poder de polícia exercido por órgãos da Administração compreendidos na noção de segurança pública, pois ´o dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercido objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio(artigo 144 da Constituição).
Há no Supremo Tribunal Federal, Embargos de Divergência no Ag. Reg. no RE 473611, onde se questiona a taxa de segurança pública instituída pela Lei Mineira 6763/75, com a redação que lhe foi dada pela Lei 14938/03, devida pela utilização potencial do serviço de extinção do incêndio.
Na matéria citada como nas demais deve-se ter em conta da impossibilidade de ente estatal exigir cobrança de taxa para custear atividade relacionada à segurança pública, gênero no qual se inclui a espécie “extinção de incêndios”. Há, sem dúvida, ausência dos requisitos da especificidade e da divisibilidade, haja vista beneficiar toda a coletividade de maneira indistinta.
A cobrança do tributo não poderia ser pelo formato de “taxa”, pois na hipótese não existe uma atividade estatal específica, como pressuposto de incidência do tributo. A lei deveria instituir a obrigação titulada como “imposto”, pois seria um tributo não vinculado a uma atividade estatal.
Em sessão extraordinária 1º, o plenário do STF aprovou a tese de julgamento do RE 643.247, com repercussão geral. O plenário aprovou a proposta feita pelo relator do caso, ministro Marco Aurélio.
"A segurança pública, presentes a prevenção e o combate a incêndios, faz-se, no campo da atividade precípua, pela unidade da Federação e, porque serviço essencial, tem como a viabilizá-la a arrecadação de impostos, não cabendo ao Município a criação de taxa para tal fim."
Mas, observe-se: a decisão envolveu os Municípios e para o caso o sujeito ativo na cobrança do tributo é o Estado do Rio Grande do Norte. Portanto, a decisão citada naquele RE 643.247 não se aplica ao caso em discussão.
Sustenta-se que os dispositivos da lei são inconstitucionais por evidente afronta aos artigos 144 (caput, inciso V e parágrafo 6º) e 145 (inciso II e parágrafo 2º) da Constituição de 1988.
Mas, ainda que se entenda como inconstitucional, cabe ao interessado o pagamento da taxa, sob pena de responder pelos acréscimos legais, até que se tenha uma decisão final favorável, ou que seja deferida alguma medida liminar impedindo a cobrança pelo Estado.
