APLICAÇÃO RETROATIVA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL: verificação analítica
RETROACTIVE APPLICATION OF THE NEW FOREST CODE: analytical verification
RESUMO: O presente trabalho científico objetiva analisar a aplicação retroativa do novo Código Florestal pela jurisprudência brasileira, com foco na instituição da área de reserva legal dos imóveis rurais, identificando os problemas trazidos por essa lei e os decorrentes de sua aplicação retroativa, apontando, ao final, a melhor alternativa para saná-los.
ABSTRACT: The present scientific work objectively analyze the retroactive application of the new Forest Code by Brazilian jurisprudence, focusing on the institution of legal reserve area of rural properties, identifying the problems brought by this law and those arising from its retroactive application, pointing out, at the end, the best alternative to solve them.
PALAVRAS-CHAVE: novo Código Florestal; Retroatividade; Reserva legal; Irretroatividade legal; Proibição do retrocesso ambiental.
KEYWORDS: new Forest Code; Retroaction; Legal reserve; Non-retroactivity legal; Tax losses and negative tax basis; Prohibition of environmental retroaction.
SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 A área de reserva; 3 Análise jurisprudencial; 3.1 Inteleção da matéria segundo o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – TJMG; 3.2 Intelecção da matéria segundo o Superior Tribunal de Justiça – STJ; 4 Problemas decorrentes da aplicação retroativa do novo Código Florestal; 5 Deslinde da problemática; 6 Conclusão; Referências.
1 Introdução
Após a entrada em vigor do novo Código Florestal, Lei nº 12.651/12, muito se tem discutido a respeito de sua aplicação em relação aos fatos ocorridos anteriormente a sua vigência, tais como a instituição das áreas de Reserva Legal ou de Preservação Permanente, dentre outros. Há uma desarmonia na jurisprudência em relação a aplicação retroativa dessa lei.
Não obstante, com o objetivo de fazer uma análise mais apurada dos fatos, o presente trabalho científico se aterá ao exame da aplicação retroativa da mencionada lei aos casos em que ocorre a necessidade de averbação (expressão usada pelo Código Florestal revogado) ou registro (termo utilizado pelo novo código) da área de reserva legal dos imóveis rurais.
O termo Reserva Legal, definido no artigo 3º, inciso III, do novo Código Florestal, pode ser caracterizado, segundo João Evangelista de Melo Neto, como “uma área mínima que deve ser mantida recoberta por cobertura vegetal, no interior de cada propriedade ou posse rural, dentro dos percentuais que restaram estabelecidos no art. 12 da Lei 12.651/2012” (2013, p. 76).
Com o escopo de analisar a aplicação retroativa do novo código no que tange a instituição da área de reserva legal, serão apontadas algumas divergências jurisprudenciais acerca do tema no Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – TJMG e no Superior Tribunal de Justiça – STJ.
Tal desarmonia jurisprudencial nos mencionados tribunais tem motivado discussões a respeito dos riscos às garantias socioambientais que estão em tela nos casos a serem apurados.
Feita essa análise, identificaremos alguns problemas decorrentes da aplicação retroativa do novo Código Florestal aos eventos que ocorreram sob o amparo da Lei nº 4.771/65 (Código Florestal revogado).
Por fim, com o escopo de solucionar o problema da aplicação retroativa do novo Código Florestal aos casos pretéritos à sua vigência, este trabalho abordará o tema sob a égide dos princípios da Irretroatividade Legal e da Vedação ao Retrocesso Ambiental.
O Princípio da Irretroatividade Legal, insculpido no artigo 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (BRASIL, 1942), bem como no artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), determina que a lei não deve prejudicar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.
Já o Princípio da Vedação ao Retrocesso Ambiental estabelece que “poderá ser defendida a manutenção da regra anterior, se essa apresentar proteção maior a um direito fundamental que possa vir a ser afetado” (MILARÉ, 2014, p. 278).
Assim, com a aplicação dos aludidos princípios aos casos analisados, o presente trabalho científico objetiva demonstrar porquê o Judiciário brasileiro não deve aplicar retroativamente o novo Código Florestal no que for contrário à preservação do meio ambiente.
Quanto ao modo de abordagem do presente trabalho científico, a pesquisa será qualitativa, pois o que se procura atingir é a identificação do alcance do tema a ser investigado (MEZZAROBA; MONTEIRO, 2009). O método a ser utilizado no desenvolvimento será o dedutivo, o qual, de acordo com Mezzaroba e Monteiro (2009), parte de fundamentação genérica para chegar à dedução particular. E a técnica de pesquisa equivale ao uso de material bibliográfico e documental, sendo, portanto bibliográfica.
2 A área de reserva legal
Desde 1934, com a criação do Código Florestal, a lei brasileira passou a prever que “nenhum proprietário de terras cobertas de matas poderá abater mais de três quartas partes da vegetação existente [...]” (BRASIL, 1934).
Por meio dessa previsão legal limitadora, o Código Florestal instituiu um dever, enquanto obrigação de não-fazer, voltada aos proprietários de imóveis rurais, com o intuito de preservar os recursos ambientais da flora e da fauna nacionais.
Em 1965, entrou em vigência novo Código Florestal, dessa vez regulamentando essa área de vegetação a ser preservada, agora nomeada Reserva Legal.
Definida logo no artigo 1º, inciso III, da Lei 4.771/65, a reserva legal passou a ser compreendida como uma área, distinta da constituída como sendo de preservação permanente, que esteja localizada no interior de propriedade ou posse rural “necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas” (BRASIL, 1965).
Com a vigência do Código Florestal de 2012, foi mantida no ordenamento jurídico nacional as reservas vegetais legais, agora assim definidas em seu artigo 3º, inciso III:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
[...]
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa; (BRASIL, 2012)
Nesses termos, considera-se que a reserva legal pode ser caracterizada por uma área mínima, com percentual definido pelo artigo 12 da Lei 12.651/2012, a ser mantida com a cobertura de vegetação nativa, no interior das propriedades ou posses rurais.
A distinção dessa definição em relação àquela do Código Florestal de 1965 é que agora ocorre a possibilidade de exploração econômica dessa área, desde que tal exploração ocorra de modo sustentável.
O artigo 12 dessa lei determina que a área de reserva legal a ser instituída, se situada na Amazônia Legal, deve corresponder ao percentual de: 80% (oitenta por cento), no imóvel situado em área de florestas; 35% (trinta e cinco por cento), no imóvel situado em área de cerrado; e 20% (vinte por cento), no imóvel situado em área de campos gerais. Em relação aos imóveis localizados nas demais regiões do país, a área de reserva legal a ser constituída deve corresponder ao percentual de 20%.
Para Romeu Thomé, a área de reserva legal “pode ser caracterizada como limitação ao direito de propriedade, calcada na função socioambiental prevista constitucionalmente” (2013, p. 319).
Ora, certo é que a Constituição da República de 1988 foi influenciada pelo Código Florestal de 1965, recepcionando a instituição das áreas de reserva legal como forma de garantia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ao dispor acerca do meio ambiente, em seu artigo 225, a Carta Magna erigiu à categoria de dever fundamental o estabelecimento de espaços territoriais especialmente protegidos, bem como fez constar do conceito de função social da propriedade rural a proteção do meio ambiente (art. 186, II), confluindo, portanto, com os interesses do Código Florestal de 1965 quando da instituição da área de reserva legal. Veja-se:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País [...];
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
[...]
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
[...]
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; (BRASIL, 1988)
Pois bem. Cabe ainda destacar que o novo Código Florestal também mudou a forma de instituição da área de reserva legal.
Enquanto o revogado código previa que essa área deveria ser averbada na matrícula do imóvel rural, o novo código determinou que a reserva legal deve ser registrada no Cadastro Ambiental Rural – CAR, nova espécie de registro público.
De acordo com o artigo 29 da Lei 12.651/12, a implementação do CAR teve o intuito de criar um
[...] registro público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais, compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e econômico e combate ao desmatamento (BRASIL, 2012).
Feitas tais considerações, passemos agora a investigar como a jurisprudência brasileira tem se posicionado acerca da aplicação retroativa do novo código florestal no que tange a reserva legal.
3 Análise jurisprudencial
3.1 Intelecção da matéria segundo o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais - TJMG
Vejamos alguns julgados do TJMG acerca da aplicação retroativa do novo Código Florestal em relação a averbação/registro da área de reseva legal dos imóveis rurais em Minas Gerais:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - EXECUÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA - AVERBAÇÃO DA RESERVA LEGAL - SUPERVENIÊNCIA DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL - OBRIGATORIEDADE DE SUA INSTITUIÇÃO - DISPENSA DA AVERBAÇÃO CONDICIONADA AO REGISTRO DA RESERVA LEGAL NO CADASTRO AMBIENTAL RURAL-CAR - ARBITRAMENTO DE MULTA - POSSIBILIDADE.
- Com o advento da Lei n. 12.651/2012, que regulamentou o novo Código Florestal Brasileiro, revogando a Lei n. 4.771/65, restou mais uma vez consagrada a obrigatoriedade da instituição da reserva legal para o proprietário rural, independentemente da existência de florestas ou outras formas de vegetação nativa no imóvel, tendo sido modificada apenas a questão relativa à averbação dessa área junto à matrícula do respectivo registro imobiliário.
- Considerando o disposto no artigo 18, §4º, da Lei n. 12.651/2012, com a redação dada pela Lei n. 12.727/2012, o proprietário rural encontra-se dispensado de promover a averbação da reserva legal junto à matrícula do imóvel registrado no Cartório de Registro de Imóveis correspondente apenas quando realizado o respectivo registro no Cadastro Ambiental Rural - CAR.
- Em se tratando de ação civil pública de execução de fazer fundada em um Termo de Ajustamento de Conduta, mostra-se possível a aplicação da multa diária, com o objetivo de constranger a parte ao cumprimento das obrigações assumidas no título, sob pena de ineficácia do pleito executivo.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Averbação de reserva legal. Agravo de instrumento n. 1.0525.11.001930-0/001. Relator: Paulo Balbino.
O acórdão colacionado acima expõe o entendimento da 8ª Câmara Cível do TJMG, que é a favor da aplicação retroativa do novo código, na medida em que adota o entendimento exarado no § 4º do artigo 18 da Lei nº 12.651/12, dispensando a averbação da reserva legal à margem da inscrição de matrícula do imóvel, conforme estabelecia o artigo 16, § 8º, do código revogado.
Nos termos do novo Código Florestal, o registro da área de reserva legal do imóvel rural no Cadastro Ambiental Rural – CAR, formalmente instituído com o advento da nova lei, desobriga o proprietário de efetuar a averbação no Cartorio de Registro de Imóveis.
Corroborando com o entendimento acima explanado, assim se posicionou a 4ª Câmara Cível do mesmo Tribunal:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO AMBIENTAL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - AVERBAÇÃO DE RESERVA LEGAL - APLICAÇÃO DO NOVO CÓDIGO FLORESTAL - OBRIGAÇÃO ALTERNATIVA - REGISTRO DA RESERVA LEGAL NO CAR OU AVERBAÇÃO NO CRI -OUTORGA DE USO DE ÁGUA - AUSENCIA DE PROVAS DA UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS - GEORREFERECIAMENTO DE IMÓVEL RURAL - AUSENCIA DE OBRIGATORIEDADE.
-Segundo o §4° do artigo 18 do Novo Código Florestal, o registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis.
- Uma vez que não há redução no patamar de proteção ao meio ambiente, o §4° do artigo 18 do Novo Código Florestal é aplicável a processos em curso, anteriores a promulgação do referido código.
- A exigência de outorga de uso de água está restrita às hipóteses previstas no art. 12 da Lei nº 9.433/97, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos
- Inexiste legislação vigente exigindo a realização de georreferenciamento da propriedade para fins de determinação da reserva legal.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Averbação de reserva legal. Apelação cível n. 1.0701.11.035513-1/002. Relator: Dárcio Lopardi Mendes.
Ressalte-se o juízo proferido pela 4ª Câmara Cível quando da aplicação do §4° do artigo 18 do novo Código Florestal aos fatos anteriores a promulgação dessa lei, por considerar que “não há redução no patamar de proteção ao meio ambiente” (MINAS GERAIS, 2015).
Mister destacar aqui, porém, que o problema da aplicação retroativa da nova lei não reside na mera formalidade do registro (ou averbação) da área de reserva legal, mas em outros cenários que geram gravosos prejuízos ao meio ambiente, conforme se verá mais adiante.
O atual tópico limita-se somente em verificar a desarmonia jurisprudencial em relação a aplicação retroativa da Lei nº 12.651/12.
Dito isto, veja-se a inteligência da 2ª Câmara Cível:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO - AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER - ABERBAÇÃO DE RESERVA LEGAL - SUSPENSÃO DO FEITO ATÉ IMPLEMENTAÇÃO DO CAR - INVIABILIDADE - FATO OCORRIDO NA VIGÊNCIA DA LEI 4.771/75 - NOVO CÓDIGO FLORESTAL (LEI 12.651/12) - ART. 462- INAPLICABILIDADE - PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE - DECISÃO REFORMADA. 1. Por força do princípio da irretroatividade legal, o Novo Código Florestal (Lei nº 12.651/12) não se aplica ao fato ocorrido sob o diploma revogado (Lei 4.771/75) e, por se tratar de direito superveniente, incabível invocar os ditames do artigo 462 do CPC para este fim. 2. A averbação de reserva legal de propriedade rural cuja aquisição é anterior à entrada em vigor do Novo Código Florestal deve observar os ditames da lei em vigor ao tempo do fato.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Averbação de reserva legal. Agravo de instrumento n. 1.0261.13.012201-1/001. Relator: Afrânio Vilela.
Esse último posicionamento se opõe aos entendimentos anteriormente analisados. O agravo de instrumento acima pleiteava a suspensão de ação de obrigação de fazer que requeria a averbação da área de reserva legal sob o argumento de que o CAR ainda não havia sido implementado e que deveria a ação ser suspensa até a criação daquele registro no âmbito do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente – SINIMA.
A 2ª Câmara Cível do TJMG entendeu por bem deixar de aplicar retroativamente o novo Código Florestal com amparo no Princípio da Irretroatividade Legal, salientando que “a averbação de reserva legal de propriedade rural cuja aquisição é anterior à entrada em vigor do Novo Código Florestal deve observar os ditames da lei em vigor ao tempo do fato” (MINAS GERAIS, 2015), qual seja, a Lei nº 4.771/65.
3.2 Intelecção da matéria segundo o Superior Trubunal de Justiça - STJ
Averiguaremos, agora, como o STJ tem se posicionado a respeito do mesmo tema.
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROPRIEDADE RURAL. RESERVA LEGAL. DEVER DE OBEDIÊNCIA. OBRIGAÇÃO DO PROPRIETÁRIO OU POSSUIDOR. IMPOSSIBILIDADE DE COMPENSAÇÃO. LOCAL DISTINTO DA PROPRIEDADE. LEI ESTADUAL. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA. AVERBAÇÃO DE ÁREA DE RESERVA LEGAL. TEMPUS REGIT ACTUM. ART. 16 DA LEI 4.771/1965 (CÓDIGO FLORESTAL). EXIGÊNCIA LEGAL MESMO PARA ÁREAS EM QUE NÃO HOUVER FLORESTAS. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ.
1. O Tribunal a quo decidiu a controvérsia de forma clara e fundamentada, realizando prestação jurisdicional na medida da pretensão deduzida. Não há qualquer ofensa ao art. 535 do CPC.
2. O entendimento da Corte originária está em conformidade com a orientação do STJ, de que a delimitação e a averbação da Reserva Legal configuram dever do proprietário ou adquirente do imóvel rural, independentemente da existência de florestas ou outras formas de vegetação nativa na gleba. Precedentes: AgRg no REsp 1.367.968/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, Dje 12/03/2014; REsp 1.058.222/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 04/05/2011; REsp 973.225/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 03/09/2009; RMS 22.391/MG, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 03/12/2008; REsp 821.083/MG, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 09/04/2008.
3. Em matéria ambiental, a adoção do princípio tempus regit actum impõe obediência à lei em vigor quando da ocorrência do fato ilícito. A propósito: AgRg no AREsp 231.561/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 03/02/2015; AgRg no REsp 1.367.968/SP, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 12/3/2014; REsp 1.090.968/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 3/8/2010.
4. Registre-se que não é possível nesta instância se imiscuir sobre a possibilidade de se compensar a reserva legal por outra área quando as instâncias ordinárias, soberanas na análise das provas dos autos, afastaram esta possibilidade por não restarem preenchidos os requisitos legais para tanto, conclusão esta que não pode ser alterada sem que esta Corte adentre no contexto fático-probatório dos autos, vedado pela Súmula 7/STJ.
Agravo Regimental improvido.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Averbação de reserva legal. Agravo regimental no recuso especial n. 1375265. Relator: Humberto Martins.
O acórdão acima, prolatado pela Segunda Turma do STJ, alinha-se ao entendimento auferido pela 2ª Câmara Cível do TJMG ao aplicar o Código Florestal revogado em detrimento do novo.
Na controvérsia em análise, objetivava-se lançar mão de dispositivo da nova lei que permite ao proprietário ou possuidor de imóvel rural compensar a averbação da área de reserva legal em outro imóvel rural.
O mencionado dispositivo será objeto de estudo do próximo tópico. Importa aqui enfatizar que ao obstruir a aplicação da nova lei ao caso, a Segunda Turma do STJ posiciona-se pela irretroatividade da aplicação do novo Código Florestal, entendimento este que diverge do declarado pela Terceira Turma do mesmo Tribunal, a seguir:
EMENTA: RECURSO ESPECIAL. CIVIL E AMBIENTAL. USUCAPIÃO. IMÓVEL RURAL SEM MATRÍCULA. REGISTRO DA SENTENÇA. NECESSIDADE DE DELIMITAÇÃO DA RESERVA LEGAL AMBIENTAL. REGISTRO NO CADASTRO AMBIENTAL RURAL - CAR. NOVO CÓDIGO FLORESTAL.
1. Controvérsia acerca da possibilidade de se condicionar o registro da sentença de usucapião de imóvel sem matrícula à averbação da reserva legal ambiental.
2. "É possível extrair do art. 16, §8º, do Código Florestal que a averbação da reserva florestal é condição para a prática de qualquer ato que implique transmissão, desmembramento ou retificação de área de imóvel sujeito à disciplina da Lei 4.771/65" (REsp 831.212/MG, DJe 22/09/2009).
3. Extensão desse entendimento para a hipótese de aquisição originária por usucapião, aplicando-se o princípio hermenêutico "in dubio pro natura".
4. Substituição da averbação no Cartório de Registro de Imóveis pelo registro no Cadastro Ambiental Rural - CAR, por força do novo Código Florestal.
5. Adaptação do entendimento desta Corte Superior à nova realidade normativa, mantida a eficácia da norma protetiva ambiental.
6. Necessidade de prévio registro da reserva legal no CAR, como condição para o registro da sentença de usucapião no Cartório de Registro de Imóveis.
7. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Averbação de reserva legal. Recuso especial n. 1356207. Relator: Paulo de Tarso Sanseverino.
Nesse último caso, houve controvérsia sobre a possibilidade de se condicionar o registro da sentença de usucapião de um imóvel rural que não possuía registro em cartório à averbação/registro da área de reserva legal.
Entendeu-se devido a prévia instituição da reserva legal do imóvel “como condição para o registro da sentença de usucapião no Cartório de Registro de Imóveis” (MINAS GERAIS, 2015), sendo possível a substituição da averbação em cartório pelo registro no CAR.
Esse julgado evidencia o juízo da Terceira Turma, a favor da aplicação retroativa do novo diploma legal, demonstrando, mais uma vez, a desarmonia jurisprudencial em relação ao tema.
4 Problemas decorrentes da aplicação retroativa do novo Código Florestal
Conforme já visto, a instituição da área de reserva legal representa uma obrigação de fazer aos proprietários ou possuidores de imóvel rural, consubstanciada na instituição de uma área do imóvel que deve ser mantida recoberta por vegetação nativa, incluídas as obrigações de demarcar, de cercar, de recompor e de permitir a regeneração natural da vegetação.
Nos termos do Código Florestal revogado, tal obrigação deve ser constituída por meio de averbação na matrícula do imóvel rural, enquanto que a definição do Código Florestal de 2012 estabelece que a reserva legal deve ser instituída por meio de registro no CAR.
Contudo, na defesa do meio ambiente, a forma de instituição da área de reserva legal é, dos problemas, o de menor relevância. O verdadeiro desafio consiste na efetivação do reflorestamento das áreas degradadas.
A organização não governamental (ONG) SOS Mata Atlântica, em parceria com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE – elaborou o “Atlas dos Remanescentes Florestais da Mata Atlântica”, divulgado em 27 de maio de 2014, onde consta que, após dois anos de aprovação do novo Código Florestal, a taxa de desmatamento continuou a subir.
O estudo mostra que foram desmatados “23.948 hectares (ha), ou 239 Km², de remanescentes florestais nos 17 Estados da Mata Atlântica no período de 2012 a 2013, um aumento de 9% em relação ao período anterior (2011-2012)” (INPE, 2014). Essa área equivale a 24 mil campos de futebol.
Em muitos casos, a lesão ao meio ambiente decorre da ausência da instituição de fato da área de reserva legal a ser protegida.
Em inquérito civil do Ministério Público do Estado de Minas Gerais - MPMG, o Procurador de Justiça Antônio Sérgio Rocha de Paula consignou que
a lesão ao meio ambiente decorrente da falta de reserva legal na propriedade é de natureza perene, porquanto a falta de reserva legal priva a sociedade dos seguintes benefícios dela advindos: a) regulação hidrológica – aumento do armazenamento, transferência e recarga de aquíferos; b) regulação atmosférica – mais sequestro de carbono e redução de gases causadores do efeito estufa; c) controle da erosão e das pragas agrícolas; d) polinização (MPMG, 2015).
De acordo com o artigo 3º, inciso III, do novo Código Florestal, a reserva legal constitui a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural necessária ao uso econômico, de modo sustentável, dos recursos naturais, à conservação e à reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e da flora nativas (BRASIL, 2015).
Não foi sem razão que o legislador utilizou o vocábulo “nativas”, visto que a reserva legal objetiva conservar os elementos da fauna e da flora georreferenciados na região na qual a propriedade rural se encontra.
O Código Florestal de 1965 admitia, em caráter de exceção, em seu artigo 44, inciso III, a compensação da área de reserva legal em outra equivalente em importância ecológica e extensão, desde que pertencesse ao mesmo ecossistema e estivesse localizada na mesma microbacia. E, na impossibilidade dessa compensação, o § 4º do mesmo artigo assim definia:
Art. 44
[...]
§ 4o Na impossibilidade de compensação da reserva legal dentro da mesma micro-bacia hidrográfica, deve o órgão ambiental estadual competente aplicar o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para compensação, desde que na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, atendido, quando houver, o respectivo Plano de Bacia Hidrográfica, e respeitadas as demais condicionantes estabelecidas no inciso III. (BRASIL, 1965)
A respeito das microbacias e bacias hidrográficas acima mencionadas, ensinam Walter de Paula Lima e Maria José Brito Zakia (1989):
A bacia hidrográfica é um sistema geomorfológico aberto, que recebe energia através de agentes climáticos e perde através do deflúvio. A bacia hidrográfica como sistema aberto pode ser descrita em termos de variáveis interdependentes, que oscilam em torno de um padrão e desta forma, uma bacia mesmo quando não perturbada por ações antrópicas, encontra-se em equilíbrio dinâmico
Do ponto de vista hidrológico as bacias hidrográficas são classificadas em grandes e pequenas não com base em sua superfície total, mas nos efeitos de certos fatores dominantes na geração do deflúvio. Define-se "microbacia" como sendo aquela cuja área é tão pequena que a sensibilidade a chuvas de alta intensidade e às diferenças de uso do solo não seja suprimida pelas características da rede de drenagem.
Com o advento do novo Código Florestal, o que antes era tido como exceção tornou-se regra. O tema foi tratado com desmedida benevolência pelo artigo 66, § 5º, inciso IV, porquanto permitiu-se a compensação da reserva legal em outra área equivalente, com vegetação nativa estabelecida, em regeneração ou recomposição, desde que localizada no mesmo bioma.
O § 6º, inciso III, do aludido artigo ainda permite que essa compensação seja realizada fora do Estado, desde que a área destinada esteja situada em local identificado como prioritário pela União ou pelos Estados.
Isso significa que o desmatamento do cerrado em Minas Gerais, por exemplo, poderá ser compensado nos Estados de Goiás, Tocantins, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Bahia, Maranhão, Piauí, Rondônia, Paraná, e São Paulo, os quais, segundo o Ministério do Meio Ambiente, também são compostos pelo bioma cerrado. Ou seja, a devastação de um Estado poderá ser compensada em outro.
Prevalecendo essa disposição do novo Código Florestal, o instituto de reserva legal perde a sua finalidade de proteção da flora e da fauna, de conservação da biodiversidade, de reabilitação dos processos ecológicos, enfim, de viabilização do uso sustentável dos recursos naturais.
Embora situadas no mesmo bioma, a ausência de equivalência ecológica entre as áreas – identidade entre clima, vegetação e ecossistema – impossibilita que a compensação seja eficaz na preservação de espécies da região desmatada. Dessa forma, a ideia intrínseca à reserva legal – preservação de uma parte do bioma natural em cada propriedade rural para manter o equilíbrio ecológico das espécies – não atinge seu alvo.
O Procurador-Geral da República ajuizou a ação direta de inconstitucionalidade nº 4.901, para impugnar o mencionado dispositivo, anexando estudo da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência - SBPC e da Academia Brasileira de Ciências – ABC, que aponta a impropriedade técnica dessa compensação no mesmo bioma em razão dos significativos prejuízos ambientais. Vale transcrever o seguinte excerto do referido documento:
Nos biomas com índices maiores de antropização, como o Cerrado, a Caatinga e algumas áreas altamente fragmentadas como a Mata Atlântica e partes da Amazônia, os remanescentes de vegetação nativa, mesmo que pequenos, têm importante papel na conservação da biodiversidade e na diminuição do isolamento dos poucos fragmentos da paisagem. Tais remanescentes funcionam como trampolins ecológicos no deslocamento e na dispersão das espécies pela paisagem. Essas características exigem que eventuais compensações sejam feitas na própria microbacia ou na bacia hidrográfica. As características fitoecológicas da área a ser compensada - e não o bioma como um todo, devido à alta heterogeneidade de formações vegetais dentro de cada bioma - devem ser a referência para a compensação. (SBPC; ABC, 2011, p. 13)
Não pairam dúvidas de que a aquisição de uma área sem equivalência ecológica, embora situada no mesmo bioma, é insuficiente como mecanismo de compensação, porquanto o citado dispositivo é inconstitucional em decorrência da violação aos artigos 186, inciso II e 225, § 1º, incisos, I, II, III e VII da Constituição da República, já analisados nesse trabalho.
Além dos mencionados dispositivos, há também ofensa a um dos objetivos fundamentais insculpidos no artigo 3º, inciso III, da Carta Magna, qual seja, “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” (BRASIL, 1988), haja vista que a norma ambiental em comento agrava as desigualdades regionais ao estimular a monocultura nas áreas mais férteis. Esclareço.
A exemplo do Estado de Minas Gerais, de acordo com o MPMG, as grandes propriedades do triângulo mineiro e das demais regiões das bacias dos rios Paranaíba e Grande acorreram ao Instituto Estadual de Florestas - IEF para compensar área de reserva legal em regiões mais carentes do Estado, como no Norte de Minas, bacias dos rios Jequitinhonha e Pardo de Minas. Não porque tais proprietários pretendessem conservar o meio ambiente do Norte mineiro, mas sim porque existe enorme diferença entre os valores dos imóveis de uma e de outra região, sendo muito mais barato o valor do hectare na região norte.
Em âmbito estadual, tal procedimento tem consequências desastrosas. As regiões ricas ficarão desprovidas de florestas enquanto as regiões pobres – para onde inevitavelmente são destinadas as compensações – permanecerão com milhares de hectares insuscetíveis de exploração.
Dessa forma, a compensação em comento estimula as desigualdades regionais, pois condena as regiões menos férteis a não se desenvolverem, como bem alertou o Desembargador Wander Marotta no substancioso voto proferido quando do julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº 1.0000.07.456706-6/000, abaixo reproduzido:
A partir do momento em que o Estado permite que a reserva legal seja averbada em outra região que não a devastada, o instituto perde a finalidade. Além de a Lei Estadual incentivar a que o meio ambiente de uma região seja completamente destruído, a autorização para que a reserva legal seja instituída em outra região pode vir a impedir o desenvolvimento econômico de região com terras menos férteis. Por exemplo: no triângulo mineiro, as terras são valiosas e produtivas. Os empresários podem adquirir as terras na região, já desenvolvida, e instituir, segundo a lei estadual, áreas de reserva no Norte de Minas, região menos desenvolvida economicamente e que terá o seu próprio desenvolvimento econômico prejudicado caso todos os proprietários de terras no Triângulo resolvam averbar, ali, área de reserva legal. É um terrível e perverso reflexo da lei questionada. Mais uma vez, contrariando tudo o que se sabe de economicidade, as regiões mais pobres do Estado serão prejudicadas.
MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Política florestal e de proteção à biodiversidade no Estado. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.0000.07.456706-6/000. Relator: Roney Oliveira.
É correto afirmar, portanto, que a norma do novo Código Florestal defende, antes do interesse ambiental, o interesse de grandes proprietários e monocultores, permitindo que explorem integralmente suas propriedades em detrimento da conservação do meio ambiente em suas regiões, transferindo áreas que não podem ser exploradas para regiões mais carentes dos Estados da Federação, com hectares a preço muito menor.
Por derradeiro, registre-se o disposto no artigo 67 da Lei 12.651/12, abaixo transcrito:
Art. 67. Nos imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até 4 (quatro) módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no art. 12, a Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo. (BRASIL, 2015)
O dispositivo acima foi objeto de recente análise pelo Órgão Especial do TJMG, que declarou sua inconstitucionalidade incidental por unanimidade no julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade n° 1.0144.11.003.964-7/002.
De acordo com memorial apresentado pela Procuradoria de Direitos Difusos e Coletivos, órgão do MPMG, a norma prevê a consolidação dos desmatamentos ilícitos ao permitir que a reserva legal seja registrada em percentual inferior a 20% da área do imóvel nas propriedades rurais que em 22 de julho de 2008 detinham até quatro módulos fiscais.
O módulo fiscal é uma unidade de medida agrária que representa a área mínima necessária para as propriedades rurais poderem ser consideradas economicamente viáveis. No Brasil, o tamanho do módulo fiscal varia entre cinco a cento e dez hectares, a depender do município.
De acordo com a Procuradoria de Direitos Difusos e Coletivos, o artigo 67 do novo Código Florestal, ora em comento,
[...] prevê a constituição da reserva legal com o percentual de vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008. A norma permite o registro de reservas legais em percentual inferior a 20% da área do imóvel. Por exemplo: se a propriedade tinha 0,01% de vegetação nativa em 22.07.2008, essa será a área da reserva legal. O que significa dizer que os desmates ilícitos foram consolidados. (MPMG, 2014)
O impacto da aplicação desse dispositivo no Brasil é devastador, haja vista que 90% dos imóveis rurais têm área de até quatro módulos fiscais. “A desoneração do dever de restaurar essas áres premia injustificadamente aqueles que realizaram desmatamentos ilegais” (MPMG, 2014).
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA realizou estudo por meio do qual atestou que cerca de 29,6 milhões de hectares deixarão de ser recuperados:
Com base na área total dos imóveis rurais e aplicando os percentuais de reserva legal previstos no atual Código Florestal para cada tipo de vegetação, o Brasil deveria possuir uma área total de 258,2 milhões de hectares de reserva legal. Aplicando o índice de passivo obtido para cada município, foi estimado um passivo total de reserva legal de 159,3 milhões de ha (61,7% da área total de reserva legal prevista na lei atual).
4.1. Cenário 1: Área de reserva legal que será isenta de ser recuperada
Neste primeiro cenário, considerou-se a hipótese de anistia dos passivos atuais existentes nas áreas de RL referentes aos imóveis rurais de até quatro módulos fiscais. Neste contexto, o passivo total estimado isento de ser recuperado é de 29,6 milhões de hectares (tabela 3), sendo que a maior parte deste passivo ocorreu na Amazônia e é de 18 milhões de ha (61%) (Figura 2). Se for considerada a isenção em quatro módulos para todas as propriedades, a área isenta chega a quase 48 milhões de hectares.
(IPEA, 2011, p. 9)
Evidenciam-se aqui, portanto, apenas alguns dos muitos problemas que vêm sendo enfrentados no país em decorrência da aplicação retroativa do novo Código Florestal. A seguir, proporemos solução que abarca os problemas aqui apresentados.
5 Deslinde da problemática
Os problemas apresentados no tópico anterior são apenas alguns dos muitos trazidos pela aplicação retroativa do novo Código Florestal. A solução aqui proposta, porém, é ampla e abarca as mais variadas adversidades decorrentes do tema.
Com o escopo de sanar os problemas apresentados, entendemos por bem aplicar dois princípios que se prestarão a dirimir a matéria, quais sejam, o Princípio da Irretroatividade Legal e o Princípio da Vedação do Retrocesso Ambiental.
O artigo 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro dispõe que “a lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada” (BRASIL, 1942). Tal disposição foi recepcionada pela Constituição da República de 1988, ao estabelecer, em seu artigo 5º, inciso XXXVI, que “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (BRASIL, 1988).
Os dispositivos supramencionados são corolários do Princípio da Irretroatividade Legal.
Pois bem, temos que a expressão “efeito imediato da lei em vigor” (BRASIL, 1942), contida na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, não torna a Lei nº 12.651/2012 suscetível de efeito retroativo. O efeito imediato da lei nova deve ser entendido como algo absolutamente diverso do efeito retroativo.
É retroativa toda norma que valorativamente invade o período temporal anterior ao início de sua vigência. Ou seja, retroatividade significa aplicar os efeitos da lei nova em situações passadas.
Diversamente, a aplicação imediata da lei significa que a norma entrará em vigor no momento em que foi promulgada, alcançando os fatos presentes e futuros, não se confundindo com a aplicação de efeitos em fatos pretéritos.
Desse modo, ao se aplicar retroativamente a Lei nº 12.651/2012 àqueles fatos ocorridos sob a égide da Lei nº 4.771 – a exemplo do registro da reserva legal em área diversa do imóvel rural que originou a obrigação – ocorre a violação do ato jurídico perfeito, dos direitos ambientais adquiridos e da coisa julgada.
Como cediço, o princípio constitucional da proibição do retrocesso estabelece que, “por conta de sua extensão, não é possível uma nova norma jurídica retroagir a proteção dos direitos e garantias fundamentias e sociais” (FARIAS; ROSENVALD, 2014, p.134), afirmação esta que torna oportuno passarmos a tratar do próximo princípio, o da Vedação do Retrocesso Ambiental.
Édis Milaré, ao discorrer sobre o Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental, assim consolidou:
[...] poderá ser defendida a manutenção da regra anterior, se essa apresentar proteção maior a um direito fundamental que possa vir a ser afetado. A retroatividade, que aqui é proibida, na verdade, é aquela que deixa de proteger um direito fundamental já consolidado, que vem sendo conquistado e consolidado ao longo do tempo. Daí falar-se em não retroceder, no sentido de não recuar, não se desfazer de um direito já sabidamente fundamental, para dar lugar ao outro, cujo valor (especialmente ao interesse difuso) é controverso. (2014, p. 278)
Para Romeu Thomé, esse princípio “deve atuar, em termos gerais, como uma garantia constitucional do cidadão contra a ação do Poder Legislativo e do Poder Executivo, no intuito de proteger os seus direitos fundamentais consagrados pelo ordenamento jurídico” (THOMÉ, 2013, p. 89).
Dito isto, ainda que o Princípio da Irretroatividade Legal não bastasse suficientemente à solução da problemática, quando unido ao Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental – consolidado princípio em matéria ambiental – tornam-se ambos um instrumento eficaz para justificar a não aplicação retroativa do novo Código Florestal pelos julgadores brasileiros, isto é, aos casos em que essa aplicação for contrária à maior preservação do meio ambiente.
Ora, foi apresentado no tópico anterior uma série de problemas que decorrem da aplicação retroativa do novo código, sendo que muitas instituições de renome, senão todas, que trabalham em defesa do meio ambiente, tais como as aqui apresentadas – Fundação SOS Mata Atlântica, Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE), Ministério Público de Minas Gerais (MPMG) e sua Procuradoria de Direitos Difusos e Coletivos, Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), Academia Brasileira de Ciências (ABC), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) – se posicionam contra essa aplicação.
A lei em tela estabelece, em todos os dispositivos aqui analisados, um modelo de proteção ambiental evidentemente inferior ao anteriormente existente, violando, portanto, o princípio que veda o retrocesso socioambiental, assim formulado por Canotilho:
A liberdade de conformação política do legislador no âmbito das políticas ambientais tem menos folga no que respeita à reversibilidade político-jurídica da protecção ambiental, sendo vedado adoptar novas políticas que se traduzam em retrocesso retroactivo de posições jurídico-ambientais fortemente enraizadas na cultura dos povos e na consciência jurídica geral.
(CANOTILHO, aput GOMES p. 5, aput voto proferido pelo Des. Wander Marotta. MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais. Política florestal e de proteção à biodiversidade no Estado. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 1.0000.07.456706-6/000. Relator: Roney Oliveira.
Dessa forma, não restam dúvidas quanto ao dever de não aplicação retroativa do novo Código Florestal pela jurisprudência brasileira em relação àquelas normas que diminuem as proteções já consagradas ao meio ambiente.
Seja, portanto, em decorrência do Princípio da Irretroatividade Legal, ou ainda em decorrência do Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental, o novo Código Florestal deve ser aplicado com reservas, não podendo retroagir de forma a reduzir o patamar de preservação da fauna e da flora, sem as necessárias compensações ambientais. Sempre devendo prevalecer a norma mais benéfica à proteção dos ecossistemas frágeis e das espécies em ameaça.
6 Conclusão
O presente trabalho científico se propôs, inicialmente, a situar melhor o leitor acerca da área de reserva legal dos imóveis rurais, trazendo conceitos legais e doutrinários sobre o tema, com o escopo de melhor instruir nas discussões trazidas no decorrer do trabalho.
Em sequência, foi apurada a desarmonia que há na jurisprudência sobre a aplicação retroativa do novo Código Florestal a respeito da instituição da área de reserva legal nos imóveis rurais, sendo que muitos julgadores são favoráveis a tal aplicação, sem muitas reservas.
Partindo do exame dessa divergência jurisprudencial, mostramos e analisamos os problemas decorrentes da aplicação retroativa do novo diploma legal, sendo que os mais sérios advêm das normas relativas a instituição da área de reserva legal, que sofreram profunda e desmedida alteração em benefício dos proprietários de terras rurais, deixando em segundo plano a preservação ambiental e colocando em risco a flora e a fauna de todos os biomas dos Estados da Federação.
Constatou-se, pois, que a nova lei possui diversos dispositivos que, comparados à lei revogada, diminuem significativamente o patamar de proteção ambiental, consequentemente causando sérios prejuízos ao meio ambiente, principalmente quando aplicada retroativamente, visto que garantias ecológicas mais protetivas vêm se perdendo.
Com o escopo de sanar as controvérsias aqui expostas, foram aplicados os princípios da Irretroatividade Legal e da Proibição do Retrocesso Ambiental, que, podemos concluir, juntos formam sustentáculo suficiente ao fundamento de que a nova lei não deve retroagir se representar redução ao patamar de preservação dos ecossistemas, culminando, consequentemente, na manutenção dos direitos ambientais adquiridos no decorrer de uma longa evolução socioambiental.
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