Introdução
Recentemente, ganhou as principais manchetes a tragédia que impactou a região de Brumadinho em decorrência da atuação da mineradora Vale na exploração da Mina Vale do Feijão. Não se trata do primeiro acidente envolvendo o mesmo tipo de barragem ligada a atividades minerárias, lembrando-se aqui que, apenas três anos atrás, em novembro de 2015, a região de Mariana, também no Estado de Minas Gerais, padeceu um rompimento que ceifou a vida de 18 pessoas, com consequências da mais extrema gravidade para o ecossistema ligado ao Rio Doce.
Brumadinho, localizado a apenas 163 quilômetros de Mariana, tem sua economia sustentada pela mineração, em especial, do minério de ferro, respondendo a mineradora Vale S.A. pela maior parte da exploração nos limites do município que se situa na região metropolitana de Belo Horizonte.
Conforme informações do Tribunal de Justiça mineiro, a primeira ação relacionada ao caso de Brumadinho foi a Tutela Antecipada em Caráter Antecedente, (autos eletrônicos nº 5010709-36.2019.8.13.0024), ajuizada pelo próprio Governo do Estado, através da Advocacia-Geral do Estado, perante a comarca de Belo Horizonte, pleiteando a decretação de indisponibilidade de ativos financeiros de valor equivalente a R$ 1 bilhão da empresa Vale e de suas filiais.
Logo após o acidente na Mina Vale do Feijão, ocorrido em 25 de janeiro, do mesmo modo, o Ministério Público do Estado de Minas Gerais (MPMG){C}[1], ingressou com outras duas ações relacionadas ao caso.
A partir da equipe do Núcleo de Combate aos Crimes Ambientais (Nucrim) do MPMG, foi ajuizada ação de Tutela Cautelar em Caráter Antecedente{C}[2] na comarca local de Brumadinho, tendo como escopo cuidar de medidas emergenciais relacionadas, exclusivamente, aos danos ambientais verificados com a tragédia, para o que foi veiculado pedido no sentido de se proceder ao bloqueio de valor não inferior a R$ 5 bilhões da empresa e suas filiais. Do mesmo modo, buscou-se impor a obrigação de apresentar relatórios sobre as medidas que vem tomando diante do acidente, bem como sobre outras barragens que apresentam situação de risco.
No que tange ao ressarcimento e adoção de providências protetivas quanto às vítimas, a terceira das ações em questão, ajuizada pelo MPMG (Tutela Cautelar Antecedente)[3], objetivava o bloqueio de mais de R$ 5 bilhões da empresa mineradora, com vista a se proceder ao acolhimento das famílias removidas e ressarcimento de danos de caráter moral e material.
Além das ações mencionadas, noticia-se o ajuizamento de Ação Civil Pública pelo MPMG perante a comarca de Belo Horizonte (autos eletrônicos n° 5013909-51.2019.8.13.0024), pleiteando, de maneira mais genérica, auditoria técnica independente, planos de ação, acompanhamento e fiscalização de medidas, no que tange à segurança de barragens de rejeitos minerários em Minas Gerais.
Com uma atuação enérgica que representou uma forte coordenação de esforços, a justiça mineira apresentou decisões céleres e contundentes, buscando sempre aflorar sensibilidade e o equilíbrio necessário para conduzir medidas judiciais que entregassem à sociedade prestações jurisdicionais adequadas e em tempo oportuno.
Diante do quadro de grande urgência de medidas judiciais, verifica-se que as três primeiras ações supramencionadas, que poderiam ser chamadas de “oficiais”, optaram pelo mecanismo da tutela cautelar antecedente, tendo como pano de fundo os inegáveis requisitos de que se nutre essa técnica processual, que, no CPC/73, era representada pela figura da ação cautelar preparatória[4].
À guisa de introdução, apresentado o quadro de ações envolvendo a tragédia em tela e feita essas considerações, o presente artigo visa explorar como se dá a responsabilidade civil por dano ambiental em desastres como o de Brumadinho, apresentando-se os instrumentos jurídicos ao dispor do operador do direito desde o ponto de vista do ordenamento jurídico constitucional-ambiental, bem como também se valendo da posição, em especial, da doutrina correlata. Antecipa-se, por ora, que o trabalho adiante é fruto de pesquisa junto aos recentes processos que tramitam no âmbito do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, nos quais figuram como autores o MPMG e o próprio Estado de Minas Gerais, e como ré a sociedade empresária Vale S/A.
1 Gerenciamento dos riscos ambientais
Até o ano de 2050, o mundo precisará oferecer energia para mais 3,7 bilhões de pessoas[5]. Não se pode furtar na seara ambiental do fato de que o acesso à energia é fundamental para o desenvolvimento social, uma vez que oportuniza água tratada, luz, calor, alimentação, força mecânica, transporte, assistência médica, educação e serviços de comunicação.
É patente em nossa realidade que o risco ambiental apresenta-se de maneira integrada à chamada sociedade globalizada. Buscar meios para que este risco seja mantido em padrões toleráveis, e que não ponham em cheque de maneira total a vida, é um desafio que a ordem jurídica brasileira deu dignidade constitucional, ao estabelecer, no art. 225, que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
A prescrição em questão, formando parte de um conjunto maior de dispositivos da CRFB/88 que dão a feição ambiental desta, revela o reconhecimento da necessidade de um equilíbrio entre a ação antrópica e o estado natural do meio ambiente, impondo deveres nesse quadro, os quais se consubstanciam na defesa e preservação, sempre no interesse das “presentes e futuras gerações”, de modo que um modelo de desenvolvimento econômico sustentável seja aprofundado.
Ao falar em tal equilíbrio e imposição de deveres, a Constituição acaba por fundar, amparada por outros diplomas, o que seria um sistema de gerenciamento de riscos ambientais, pautado na promoção da tutela de prevenção e de repressão à poluição, bem como aos efeitos combinados e duradouros da degradação.
Duas dimensões de problemas ecológicos são evidenciadas a partir desse sistema segundo Délton Winter de Carvalho[6]. A primeira pode ser considerada como sendo ligada à prevenção e controle da poluição, das suas causas e dos seus efeitos; ao passo, que a segunda, apresenta em si a consciência dos efeitos combinados dos vários fatores de poluição e das suas implicações globais e duradouras.
Desse modo, falar em um sistema de gestão de risco ambiental sobre essas bases implica considerar o dano ambiental desde suas causas até o que seriam seus efeitos prolongados e duradouros sobre o meio ambiente e a sociedade.
O sistema constitucional de gerenciamento dos riscos ambientais pode ser percebido, desde as estruturas competentes para a tarefa tanto de reparar e controlar danos quanto a de gerenciar os riscos ambientais que comprometam os interesses das futuras gerações, como sendo composto da esfera administrativa, propriamente dita, e de outra já associada ao Poder Judiciário.
Situando estruturalmente o sistema considerado, cumpre observar que o gerenciamento administrativo dos riscos ambientais é feito pelos órgãos integrantes do Sisnama - Sistema Nacional do Meio Ambiente, constituído pela Lei n° 6.938/81. Lei essa que, dispondo sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismo de formulação e aplicação, listou dentre os objetivos da Política, no art. 2º, V, o “controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras”.
Considerados os órgãos executores, seccionais e locais, o Sisnama é formado pelo órgão superior (Conselho de Governo), órgão consultivo e deliberativo (Conama) e pelo órgão central, que é o Ministério do Meio Ambiente (MMA). Atualmente tal estrutura, a partir do Departamento de Coordenação situado no MMA, busca incentivar a descentralização da gestão ambiental, nos quadros da repartição de competências entre as esferas do Governo[7].
O Sisnama, refletindo o gerenciamento administrativo dos riscos ambientais, atua nesta seara a partir de múltiplos instrumentos que visam realizar previsões de danos futuros, colocando da maneira mais aclarada possível quais seriam os impactos, de fato, de determinado empreendimento, na atualidade e no futuro, no que tange à poluição e seus efeitos.
Como bem apresenta Délton Winter{C}[8], o gerenciamento administrativo dos riscos ambientais ocorre mediante mecanismos e instrumentos tais como “[...] as regulações administrativas, o licenciamento ambiental, as autorizações administrativas, o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, o Relatório de Impacto ao Meio Ambiente – Rima, exercício do poder de política administrativa, responsabilidade administrativa, celebração de Termos de Compromisso Ambiental – TCA e Termos de Ajustamento de Condutas – TAC etc.”
Todas esses mecanismos visam, de uma forma ou de outra, salientar o gerenciamento da dos riscos ambientais presente, de forma implícita, na dicção do art. 9°, III, da Lei n° 6.938/81, que preceitua serem instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, ao lado do licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (IV) e a criação de espaços territoriais especialmente protegidos (VI), a “avaliação de impactos ambientais”.
Como parte do conteúdo mínimo do Estuto de Impacto Ambiental (EIA) e, por conseguinte, do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), temos o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais.
Segundo Édis Milaré{C}[9], nessa seara são apresentados os programas de acompanhamento da evolução dos impactos ambientais decorrentes do empreendimento em todas as suas fases, a envolver planejamento, implantação e operação. De especial relevância para o presente trabalho, o EIA deve trazer programas adequados no que tange à ocorrência de acidentes
O gerenciamento jurisdicional dos riscos ambientais, por sua vez, tem gênese, a partir da CRFB/99, nos arts. 5°, XXXV, e 225, § 3°, os quais, respectivamente, tratam do princípio da inafastabilidade da jurisdição nos casos de ameaça ou lesão a direito, e da responsabilização de infratores por condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente.
Na perspectiva jurisdicional do gerenciamento, pode-se exemplificar, na provocação da Judiciário, o manejo do mandado de injunção e da ação popular ambiental. Tais ações, respectivamente, segundo Celso Antônio Pacheco Fiorillo, tem cabimento, pelo fato do primeiro ser instrumento constitucional apto à defesa de direito difusos, “o que nos leva a reafirmar nossa posição no que diz respeito à proteção dos bens ambientais”; enquanto que, a segunda é instrumento a mão de qualquer brasileiro ou estrangeiro residente no país, tendo em vista a proteção do direito à vida em todas suas formas ao qual se liga a natureza atribuída ao meio ambiente como sendo bem de uso comum do povo[10].
De maneira mais detida, podem ser elencados como instrumentos à serviço do gerenciamento jurisdicional: i) o controle e a revisão judicial dos atos administrativos; ii) as responsabilidades ambientais; iii) as medidas liminares de urgência (art. 294, parágrafo único, do CPC), medidas preventivas (obrigações de fazer e não fazer tratadas no art. 3° da Lei 7.347/85), o cumprimento de obrigação de fazer e não fazer (art. 497 do CPC) e o poder geral de cautela (arts. 297 e 301do CPC).{C}[11]
2 A incidência dos princípios da prevenção e do poluidor-pagador
Dentre o rol de princípios positivados na seara ambiental, de especial relevo para a presente matéria destacam-se o da prevenção e o do poluidor-pagador como princípios fundamentais à nortear o gerenciamento de riscos ambientais
Quanto ao princípio da prevenção, este é fundamental em Direito Ambiental prescrevendo que deve ser dada prioridade às medidas que visem evitar a ocorrência de atentados ao meio ambiente, atuando, da mesma forma, na redução ou eliminação das causas das ações suscetíveis de alterar sua qualidade.
Segundo Édis Milaré, ressaltando a ótica preventiva que se incorporou ao ordenamento jurídico ambiental, assevera que: “[...] a ‘Conferência de Terra’ – ou ECO 92 – adotou em seu ideário o conhecido princípio da precaução, segundo o qual a ausência de certeza científica absoluta não deve servir de pretexto para procrastinar a adoção de medidas efetivas visando a evitar a degradação do meio ambiente”{C}[12]
Entretanto, tanto o princípio da prevenção quanto o da precaução não são figuras coincidentes, uma vez que a doutrina ressalta que o primeiro traduz-se no adotar de uma condutada determinada ante um quadro de certezas no âmbito científico, ao passo que o princípio da precaução, em sentido já diverso, aplica-se ao campo da incerteza dos saberes científicos, de modo a permitir a elaboração de decisões racionais nessa seara.[13]
Como segundo a ser destacado, o princípio do poluidor-pagador (polluter pays principle), também denominado de princípio da responsabilidade, encontra-se associado ao tema central do presente trabalho, uma vez representa a atribuição dos custos sociais externos que acompanham o processo produtivos aos agentes econômicos.
Trata-se, desde a ótica fundante do art. 225 da CRFB/88 de se operacionalizar o dever de repressão, haja vista que o princípio em tela fundamenta a formação da responsabilidade daquele que é considerado causador do dano ambiental em atividades, em regra, consideradas de relevante risco ambiental, como é o caso da minerária levada a cabo na região de Brumadinho.
Ainda no que tange ao princípio ora explorado, a CRFB/88, no mesmo art. 225, § 3º, assevera que: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”. Prescrição essa que foi na esteira do já estabelecido, em 1981, no âmbito da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), que estabelecia para seus fins, nos termos do art. 4°, VII, “a imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”.[14]{C}
Na posição de Délton Winter de Carvalho, o Direito Ambiental Contemporâneo é guiado por uma trilogia estrutural caracterizada pela interação entre os princípios da equidade intergeracional, da prevenção e da precaução. Em tal quadro, a prescrição constitucional é no sentido de que os riscos ambientais sejam geridos com a finalidade de que sejam, de fato, prevenidos os danos ambientais futuros, caracterizados pelo mesmo autor como sendo “[...] aqueles riscos que, por sua probabilidade e magnitude de ocasionarem lesão futura ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, venham a ser declarados ilícitos por atingir os interesses das futuras gerações”[15].
3 Responsabilidade civil em Direito Ambiental
Em matéria ambiental, a responsabilidade civil tem passado, por um longo período de maturação, o qual tem gênese em especial a partir das décadas de 70 e 80 do século passado. Essa maturação implicou, necessariamente, o alargamento do instituto em questão para, em questões de danos ambientais, poder alcançar cenários em que a relação homem-natureza estivesse abalada por desastres a envolver mais vítimas do que sua formatação tradicional serviria para albergar.
Como já parcialmente abordado, na seara da responsabilidade ambiental incidem, em especial, os princípios da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador e da reparação integral. Todos esses princípios que sublinham a necessidade de um destaque especial para a responsabilidade civil naquela seara.
Apresentando uma visão nova com relação ao que seria o modelo jus-privatista clássico, Antônio Herman V. Benjamin, assevera que o Direito Ambiental visa reformar o instituto da responsabilidade civil em matéria de dano ambiental, outorgando-lhe maior eficácia, através de mecanismos como: “[...] ampliação do rol dos sujeitos responsáveis, adotando-se a solidariedade entre eles e abrindo-se a possibilidade de desconsideração da pessoa jurídica; flexibilização do universo de eventuais vítimas, reconhecendo-se o interesse de sujeitos intermediários; permissivo para o afastamento integral da exigência de culpa; facilitação da prova da causalidade (inclusive com a inversão do ônus probandi); redefinição do conceito de dano e instituição de formas inovadoras para a sua liquidação; enxugamento das hipóteses de exclusão; modelagem peculiar para os remédios reparatórios, enfatizando-se a reconstituição do bem lesado; um regime próprio; um regime próprio para a prescrição e decadência; seguro obrigatório ou mecanismo similar em algumas atividades perigosas; facilitação do acesso à justiça para os prejudicados por danos ambientais; instituição de fundos compensatórios de futuras vítimas; e multa civil, para nomear apenas alguns”. [16]
Diante de tais tópicos, a responsabilidade civil em matéria de danos ambientais pode ser pensada como sendo espécie de “reserva legal”, situada na retaguarda, e que estaria, em caráter subsidiário, pronta para atuar quando se verificasse que as instâncias meramente administrativas (responsáveis pelo gerenciamento de riscos acima exposto) tenham sido insuficientes ou mesmo falhas ao impor as obrigações de sua competência
A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), na figura de seu art. 4º, VII, prescreve ser dever do poluidor ou predador indenizar os danos que eventualmente tenha causado. Ainda no mesmo diploma, o art. 14, § 1º, preceitua que, a indenização em questão se dará “independentemente de culpa”, de modo a contemplar a reparação de danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por suas atividades.
Desse modo, os dispositivos acima mencionados, tratando de cumprir com o mandamento consubstanciado no art. 225, § 3°, da CRFB/88, estabelecem um regime de responsabilização por danos segundo o modelo objetivo, prescindindo, assim, da aferição do elemento culpa. No modelo objetivo, diferentemente do esquema tradicional da responsabilidade subjetiva, a qual exige: i) conduta voluntária – dolo ou culpa; b) ocorrência de dano; e c) nexo causal entre conduta e dano; o elemento volitivo não necessita ser averiguado, pois decorrente da chamada “teoria do risco integral”.
A teoria em questão preceitua que “[...] toda atividade que cria para outrem um risco torna seu autor responsável pelo dano que pode causar, ainda que não haja culpa de sua parte. A criação, pelo comportamento do agente, de um risco é o fato necessário e suficiente para torna-lo responsável pelo dano que venha a causar”.{C}[17]
Na formulação de Carlos Roberto Gonçalves, citado por Antonio Herman V. Benjamin, ainda, a teoria do risco integral funda-se “na ideia de que a pessoa que cira o risco deve reparar os danos advindos de seu empreendimento. Basta, portanto, a prova da ação ou omissão do réu, do dano e da relação de causalidade”.[18]
Noticia-se que, na matéria de responsabilidade objetiva, o primeiro diploma a contemplar este instituto foi o Decreto n° 79.347/77, o qual promulgou a Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil e danos causados por poluição por óleo, sendo positivada, logo em seguida, a Lei da Responsabilidade por Dano Nuclear (Lei n° 6.453/77).
Tal como apresentado pela Lei nº 6.938/81, para Elton Venturi, os pressupostos para que se possa exigir o devido ressarcimento restringem-se “[...] ao evento danoso e ao nexo de causalidade, sendo que este, ainda, pode restar evidenciado ‘de presunções simples da subsistência dos fatos que, embora não produzam diretamente as consequências danosas, contribuíram para determinar um estado de coisas suficiente para causa a produção de efeitos prejudiciais sem os quais o dano não se teria verificado”. {C}[19]
Somada a lei em questão à Lei n° 9.605/98 (Crimes contra o Meio Ambiente), o quadro de responsabilização civil por danos ambientais encontra-se delineado a partir de um modelo que chega até mesmo a estar de certa forma mais avançado quando comparado com ordenamentos que nos inspiraram, como é o caso dos Estados Unidos, onde a NEPA (National Environmental Policy Act) [20], de 1970, foi uma das primeiras leis a estabelecerem um quadro nacional de proteção do meio ambiente nesse país.
De modo mais sintético, apresentando o quadro de responsabilidade ora considerado, a doutrina assenta que aquele segue as seguintes linhas básicas: “a responsabilidade civil pelo dano ambiental (pessoal – patrimonial ou moral – e/ou ecológico), com base na Lei n° 6.938/81 (regime objetivo), acrescida da inovadora possibilidade do juiz cível, em complementação ao quantum debeatur indenizatório, impor ao réu multa civil, esta com base na Lei n° 9.605/98, desde que presente infração a qualquer dos dispositivos do novo estatuto”[21]. Lembrando, da mesma forma o autor, que, no próprio campo criminal, pode-se proceder à responsabilização civil de modo incidental.
Considerado como bem difuso ou interesse transindividual, o bem ambiental está localizado acima da dicotomia bem público/bem privado, apesar de que, para fins de classificação legal, esteja inserido no âmbito do patrimônio público.
O Código de Defesa do Consumidor (Lei n° 8.078/90), no âmbito do art. 81, II, define interesses ou direitos difusos como sendo “[...] os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”.
A partir do texto legal, extrai-se que a titularidade de tais direitos ou interesses não está restrita a grupo, categoria ou classe de pessoas, abrangendo de modo indiscriminado pessoas que estejam ligadas por uma circunstância de fato, tendo em comum, entretanto, com os de natureza coletiva, o fato de possuírem, ambos, caráter transindividual e terem o direito que tutelam marcado pela indivisibilidade.
A preservação do meio ambiente, segundo magistério de Luís Roberto Barroso, faz parte do rol de interesses ou direitos difusos caracterizados por “[...] pertencerem a uma série indeterminada de sujeitos e pela indivisibilidade de seu objeto, de forma tal que a satisfação de um dos seus titulares implica na satisfação de todos, do mesmo passo que a lesão de um só constitui, ispso facto, lesão da inteira coletividade.”[22]
Cabe pontuar que os danos ambientais, segundo a configuração jurídica de nosso ordenamento, podem afetar as esferas difusa, coletiva e individual, dando, assim, azo para o ajuizamento de ações com base na natureza de cada um dos direitos violados, tendo, no caso do dano individualmente considerado, espeque nas regras civilistas que regem o direito de vizinhança.
A aplicação das normas consumeristas às hipóteses de responsabilização civil por dano ambiental, muito além da caracterização da natureza dos interesses ou direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, acima apresentadas, encontra fundamento, também na definição de poluição que acaba por impactar o interesse direto do consumidor. Isso porque, nos termos do art. 3º, III, “a” e “b”, da Lei nº 6.938/81, fica estabelecido que poluição consiste na “degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas (...)”.
Analisando as premissas sobre tragédias evitáveis pelo Direito Ambiental e do Consumidor, Bruno Miragem assevera que: “As normas de proteção do consumidor relacionam-se imediatamente com a proteção do meio ambiente quando consagram, dentre outros: a) o direito básico à vida, saúde e segurança contra riscos de produtos perigosos e nocivos (artigo 6º, I, do CDC); b) a efetiva prevenção de danos (artigo 6º, VI, do CDC)”.{C}[23]
Assevera o mesmo autor que esta prevenção de danos trata-se “tanto de providências materiais para evita-los quanto do reconhecimento que as respostas que o Direito dá aos danos já existentes devem servir também para prevenir que se repitam”.
Desse modo, considerada a natureza dos interesses envolvidos quando da ocorrência de danos ambientais à repercutir nas esferas difusa, coletiva e individual, a aplicação do regramento consumerista também se mostra viável, como forma de se ressaltar o dever e modo de reparação e assegurar a densidade normativa da Constituição.
4 O quadro regulatório da segurança de barragens minerárias
Tendo em conta as instâncias administrativas e o correlato papel dessas no que tange à regulação da atividade econômica nos setores nos quais, em especial, não há monopólio estatal, cabe apresentar o quadro normativo produzido por órgãos públicos imbricados na tutela do meio ambiente e recursos naturais, com especial foco na atividade minerária.
Com a Lei n° 13.575/17 restou criada a Agência Nacional de Mineração (AMN), agência reguladora cuja natureza é de autarquia de regime especial e vinculada ao Ministério de Minas e Energia. Nos termos do art. 2° da citada lei, a AMN tem como finalidade “promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País”. Em específico, o inciso XI do artigo em tela atribui à agência a competência de “fiscalizar a atividade de mineração, podendo realizar vistorias, notificar, autuar infratores, adotar medidas acautelatórias como de interdição e paralisação, impor as sanções cabíveis, firmar termo de ajustamento de conduta”, dentre outras matérias.
A Lei da Política Nacional de Segurança de Barragens (Lei nº 12.334/2010), em seu art. 5°, III, prescreve de maneira expressa que a fiscalização da segurança de barragens, sem prejuízo das ações fiscalizatórias dos órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) caberá “à entidade outorgante de direitos minerários para fins de disposição final ou temporária de rejeitos”.
Tal entidade outorgante, originalmente, tratava-se do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), autarquia federal criada pela Lei n° 8.876/94 e vinculado ao Ministério de Minas e Energia, a qual fora extinta com a criação da Agência em 2017.
A regulamentação prolatada pelo extinto DNPM, entretanto, continua em pleno vigor, no que couber, segundo o art. 79 do Decreto n° 9.406/18, sendo aplicáveis até que sejam substituídos por Resoluções da AMN.
O art. 4°, III, da Lei nº 12.334/2010 prescreve ser o empreendedor o responsável legal em primeira instância pela segurança da barragem, estando incumbido de levar a cabo ações para garantir tal segurança, sendo tal dever, ao lado da consideração de que “a segurança de uma barragem influi diretamente na sua sustentabilidade e no alcance de seus potenciais efeitos sociais e ambientais”, fundamento da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB).
A partir de tal lei, segundo tais fundamentos, foi estabelecido o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB), o qual, nos termos do caput do art. 13, é informatizado e visa registrar as condições de segurança de barragens em todo o território nacional, atuando segundo os princípio apresentados no art. 14, os quais são de “I - descentralização da obtenção e produção de dados e informações”; “II – coordenação unificada do sistema”; “III – acesso a dados e informações garantidos a toda a sociedade”.
Nesse sentido, o art. 7° da Portaria n° 70.389/17 do DNPM, ao versar sobre o sistema de monitoramento, estabelece que o empreendedor é obrigado a implementar sistema de monitoramento de segurança de barragem até 24 meses da data de início da vigência da portaria.
Como instrumento da Política, o Plano de Segurança da Barragem (PSB), que deverá estar disponível sempre para a utilização da Equipe de Segurança de Barragem e para consulta dos órgãos fiscalizadores e Defesa Civil, é de implementação obrigatória pelo empreender, tem como escopo auxiliar este na gestão da segurança da barragem, nos termos do art. 8° da Portaria.
A mesma portaria, da mesma forma, traz dois conceitos chaves para compreensão da regulação da segurança de barragens. O art. 2º, XII, traz tais conceitos como sendo a classificação da categoria de risco e o dano potencial associado (DPA).
A categoria de risco, que pode ser alta, média ou baixa, tem como elementos de avaliação as características técnicas (CR), o estado de conservação (EV) e o plano de segurança de barragens. Ao passo que, o dano potencial associado (DPA), que também ocorre segundo os níveis anteriores, leva em consideração para sua definição o volume total do reservatório, a existência de poluição a jusante, impacto ambiental e o impacto socioeconômico.
Tais classificações são importantes, uma vez que o DPA, por exemplo, determina a extensão e o detalhamento de cada volume do Plano de Segurança de Barragem, bem como, nos termos do art. 15, a periodicidade máxima da Revisão Periódica de Segurança de Barragem, a qual, como exemplo, nos casos de DPA alto, ocorrerá a cada três anos.
Os incisos XXIX e XXXIX do art. 2° da mencionada portaria definem, respectivamente, situações de emergência como sendo “situações decorrentes de eventos adversos que afetem a segurança da barragem e possam causar danos à sua integridade estrutural e operacional, à preservação da vida”; e nível de emergência como sendo uma “convenção utilizada nesta Portaria para graduar as situações de emergência em potencial para a barragem que possam comprometer a segurança da barragem”.
Considerados tais conceitos a regulação avança no sentido de propor um Plano Ação de Emergência para Barragens de Mineração (PAEBM), obrigatório para todas as barragens com DPA alto ou médio, devendo ser disponibilizadas informações, de ordem técnica, para à` Defesa Civil, às prefeituras e demais instituições indicadas pelo governo municipal quando solicitado formalmente.
Tal dever de informação, que é uma tônica do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (SNISB) é especialmente densificada na medida que o art. 34, IX, prescreve que a defesa civil estadual, municipal e nacional, as prefeituras envolvidas, os órgãos ambientais competentes, e o DNPM (atual ANM), devem ser notificadas em situação de emergência.
No âmbito das situações de emergência, o administrador também determinou que o empreendedor, ao ter conhecimento de tal situação, deverá avalia-la e classifica-la de acordo com os seguintes níveis: Nível 1 – anomalia; Nível 2 – anomalia não controlada; e Nível 3 – a ruptura é iminente ou está ocorrendo.
Diante do procedimento de classificação da situação de emergência, ficou determinado que devem ser executadas as ações descritas no PAEBM, as quais compreendem, no caso de emergência de nível 3, a alerta da população potencialmente afetada nas zonas próximas, “de forma rápida e eficaz”.
Considerada toda a regulamentação acima descrita, a mineradora Vale S.A., em que pese ter procedido de maneira posterior segundo o que orienta o procedimento pós-acidente, teria, segundo a imprensa, conhecimento dos riscos de rompimento da barragem 1 da Mina do Córrego do Feijão em Brumadinho, tendo em vista relatórios de 2017 e 2018. Entretanto, a mineradora afirmou que “a barragem possuía todos os certificados de estabilidade e segurança nacionais e internacionais”, estado “dentro do limite de risco”{C}[24]{C}.
5 Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB
Ademais, cabe fazer algumas considerações no que tange ao Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB, criada a partir da Lei nº 12.334/2010.
A informação mostra-se fundamental na seara ambiental, haja vista que a transparência do direito público, princípio que anima o trato do Estado com o cidadão, está a incidir na espécie com toda a força. Sendo assim, no que tange à segurança de barragens, a regulação apresentou soluções verdadeiramente positivas para se endereçar ao problema da tensão das comunidades que estão na zona de risco próximas e podem ser afetadas por eventual desastre.
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), instância superior do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, instituído pela Lei n° 9.443/97, apresenta como uma de suas competências, nos termos do art. 35, XI, dessa lei, “zelar pela implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB)”
Como instrumento da Política, o Sistema em questão foi objeto de regulação no âmbito da CNRH, por meio da Resolução n° 144/12, que visou estabelecer diretrizes para implementação e atuação de tal sistema.
Nos termos do do art. 16, ficou definido como objetivo do Sistema, dentre outras, “o de disponibilizar para a sociedade as informações relacionadas à segurança de barragens em todo o território nacional”, sendo responsáveis diretos por suas informações a Agência Nacional de Águas (ANA), órgãos fiscalizadores, conforme definido no art. 5°, da Lei n° 12.334/10, e, por fim, os empreendedores.
Como dever dos empreendedores, da mesma forma, a resolução fixa que aqueles devem sempre manter atualizadas as informações cadastrais relativas às suas barragens junto ao respectivo órgão fiscalizador. Dever esse que também alcança os órgãos fiscalizados no que tange à manutenção de cadastro atualizado das barragens sob sua jurisdição, segundo o art. 19, I, da Resolução.
Impõe-se observar que o Sistema deverá sempre primar pela integração e a troca de informações entre todos os sistemas relacionados com segurança de barragens, como forma de aumentar a efetividade e otimizar os esforços administrativos na consecução da Política. Desse modo, há verdadeira integração entre a Agência Nacional de Águas e a recém-criada Agência Nacional de Mineração, que, vinculados aos respectivos Ministérios, dão a conformação administrativa da temática de segurança de barragens no Brasil.
Conclusão
Do até aqui exposto, extrai-se que há ampla fundamentação na legislação federal ou mesmo na esfera administrativa à tratar da temática da segurança de barragens, ressaltando-se aqui o Sistema de informações anteriormente tratado.
Demonstra-se que o Estado brasileiro não tem se furtado do seu dever de ser atuante, por meio da regulação de suas agências, no que tange à promoção de um desenvolvimento verdadeiramente sustentável, onde o meio ambiente tenha papel importante.
Assim, o dever de aprofundamento dos cadastros e da avaliação de riscos correlatos, somado à obrigação do empreendedor de sempre transmitir informações íntegras sobre o que de fato está ocorrendo em suas instalações, trabalha lado a lado com a responsabilização civil em decorrência de danos ambientais.
Em outras palavras, o cumprimento da legislação em vigor com elaboração do devido Plano, cadastro, e monitoramento dos níveis de segurança, tal qual estabelecido nos moldes do legítimo processo legislativo democrático, atendendo-se, evidentemente, o modelo de responsabilização objetiva por danos ambientais, serve como fator importante a ser pesado na seara da responsabilidade, tanto civil quanto penal.
Entretanto, como defende maior parte da doutrina ambientalista, não ocorre a admissão de qualquer excludente de responsabilidade, uma vez que a atividade desenvolvida pelo empreendedor é reputada condição para o evento. Isso porque, segundo Annelise Monteiro Steigleder, a degradação consiste em externalidade que não deverá ser socializada”, devendo ser buscados “mecanismos crescentes de internalização destes riscos”.[25]
O relacionamento entre atividade produtiva, meio ambiente e sociedade deve se pautar, nos moldes do modelo brasileiro, em uma consciência perene da importância de cada uma dessas esferas para o funcionamento do todo do qual fazemos partes. Se sem fontes de energia para promover as atividades básicas que conformam o padrão de vida na sociedade atual certamente caminharíamos “para trás”, do mesmo modo, sem a convicção de que temos que investir em um futuro sustentável ao que tudo indica terminaríamos por ir contra a lei natural mais basilar: a preservação da espécie humana no planeta.
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