CONSELHO DA COMUNIDADE NA EXECUÇÃO PENAL: Um novo olhar
de sua personalidade, estrutura e vinculação.
ADRIANA VIEIRA DA COSTA[1]
RISOMAR BRAGA REGIS[2]
RESUMO
O presente artigo pretende destacar que a omissão legislativa quanto a vinculação estrutural do conselho da comunidade causa um retardamento para o desenvolvimento e crescimento deste órgão, bem como sua dependência a outros órgãos da execução penal. Nos primeiros passos o trabalho busca uma contextualização teórica das atividades, incumbências do Conselho da Comunidade, apontando também ideias divergentes quanto a personalidade jurídica do órgão e seu molde no âmbito do direito administrativo. Por fim, a necessidade de se ter alteração legislativa para que o conselho possa de fato exercer um papel de efetiva contribuição na execução penal e buscar sua ramificação no sistema penitenciário do país.
Palavras-Chave: Conselho da Comunidade. Poder Judiciário. Execução Penal. Personalidade Jurídica.
ABSTRACT:
The present article intends to emphasize that the legislative omission regarding the structural association of the community council causes a delay for the development and growth of this body, as well as its dependence on other organs of the criminal execution. In the first steps the work seeks a theoretical contextualization of the activities, tasks of the Council of the Community, pointing also divergent ideas as to the juridical personality of the organ and its mold in the scope of administrative law. Finally, the need to have a legislative amendment so that the council can in fact play an effective role in the criminal execution and seek its ramification in the country's penitentiary system.
Keywords: Council of the Community. Judicial Power. Penal Execution. Legal Personality.
INTRODUÇÃO
O artigo científico apresenta como tema o Conselho da Comunidade, neste contexto foi delimitá-lo para definir o enfoque pretendido, indicando a real abrangência que se pretende estudar. Para tanto fixou o alcance no Conselho da Comunidade, órgão da Execução penal trazido na Lei 7.210 de 29184, mas com um olhar no tocante a sua estrutura, personalidade jurídica e vinculação institucional.
É importante destacar que o artigo partiu da existência de uma problemática que resume em sendo o Conselho da Comunidade, órgão na execução penal não estando vinculado em uma estrutura de poder como se daria sua subsistência administrativa?
A partir desta dúvida a pesquisa foi desenvolvida especificamente para sanar a questão impondo hipóteses pertinentes a problemática capazes de serem enfrentadas, primeiro afirmando que a lei poderá garantir a vinculação administrativa, segundo que esta administração seria municipal com a obrigação de prover e manter o funcionamento do Conselho da Comunidade, terceiro, o ente em questão teria personalidade jurídica pública e órgão colegiado de acordo com os parâmetros ditados pelo direito administrativo.
Ao sanar o objeto da pesquisa, automaticamente se revelará e demonstrará que outra será por consequência resolvida, que seria a não mais subordinação, mesmo que indireta do conselho a nenhum outro órgão de execução penal.
A finalidade do artigo é demonstrar que o Conselho da Comunidade como órgão colegiado têm sua personalidade jurídica classificada no direito administrativo, possibilitando estabelecer sua estrutura funcional com vinculação ao poder municipal.
Para isso contamos com os objetivos específicos que são instrumentais à finalidade do trabalho, e dão visão basilar para o próprio tema aqui defendido. Entre eles temos: definir conselho da comunidade conforme parâmetros atuais, bem como conceituar órgão colegiado classificado pelo direito administrativo, além de verificar a vinculação do conselho da comunidade na Lei n. 7.210 de 11 de julho de 1984 (LEP). Neste contexto alinhar o Conselho da Comunidade com demais conselhos previsto na mesma lei em uma perspectiva legal. Por fim trazer a linha de criação, manutenção para estruturação do Conselho da Comunidade em âmbito municipal.
Portanto, justificpesquisa ante a motivação provocada pela problemática desafiadora além do objetivo de demonstrar que o ente em questão merece atenção como instituto jurídico que quanto mais estudado, refletirá na melhoria dos colaboradores no exercício de suas funções, sociedade geral e aqueles que diretamente dependem daquele órgão
O artigo científico se divide em tópicos capazes de trazer um estrutura lógica e pertinente a temática. O mesmo não tem pretensão de se esgotar em apenas demonstrar que o ente têm personalidade jurídica nos moldes classificado pelo direito administrativo, mas acenar para possibilidades de sua vinculação ao poder municipal, bem como conferi-lhe empoderamentos através da criação de fundo financeiro deliberado especificamente pelo órgão.
1 ASPECTOS GERAIS DO CONSELHO DA COMUNIDADE
A partir do final da década de 70 e meados da década de oitenta no seio das articulações e debates em torno da redemocratização no Brasil, se fortalece a possibilidade da presença direta da comunidade como instituto de participação e controle social do Estado, e nesse contexto é editado e publicado a Lei 7.210 de 11 de julho de 1.984, que em seu bojo traz dentre os órgãos da execução penal o Conselho da Comunidade.
Este órgão previsto inicialmente no Capitulo III, Titulo I, inciso VII, do artigo 61, da Lei 7.210/84 (LEP – Lei de Execução Penal) é novamente anunciado no artigo 80, que estabelece a composição inicial, em que prevê a participação de alguns profissionais, como advogado, assistente social, defensor público e represente da comunidade empresarial, porém, o parágrafo único do mesmo artigo, que estabelece acerca da ausência desses representantes sugeridos na lei, define que ficará a critério do juiz da execução a escolha de outras pessoas que queiram integrar o órgão.
Seguindo na mesma Lei em seu artigo 81, estabelece as incumbências do Conselho da Comunidade que são distribuídas nos quatro incisos seguintes ao artigo, sendo colocado que ao conselho incumbe, visitar pelo menos uma vez ao mês os estabelecimentos penais existente na Comarca, entrevistar presos, apresentar relatórios mensais ao Juiz da Execução e ao Conselho Penitenciário e seguindo ainda nas incumbências, está em diligenciar pelo Conselho a obtenção de recursos materiais e humanos para melhor assistência ao preso e ao internado e tudo em harmonia com a direção do estabelecimento.
Com o fim de subsidiar a elaboração dos Planos Diretores do Sistema Penitenciário dos Estados o DEPEN – Departamento Penitenciário Nacional, órgão do Ministério da Justiça realizou levantamento nacional de Conselhos da Comunidade. As informações foram colhidas entre outubro de 2007 e abril de 2008 e estão dispostas em relatório daquele departamento, e segundo o relatório essas informações eram importantes como forma de fomentar nos planos diretores a criação de novos Conselhos da Comunidade no âmbito dos Estados.
1.1 INSTALAÇÃO DO CONSELHO DA COMUNIDADE
A própria lei 7.210 de 11 de julho de 1984, traz de forma taxativa em seu artigo 66, IX, quando apresenta as atribuições e competências do juiz da execução penal, que este, comporá e instalará o Conselho da Comunidade conforme transcrição do Art. 66. Compete ao Juiz da execução" [...], IX - compor e instalar o Conselho da Comunidade (BRASIL, 1984).
A instalação se dá através de Portaria do juízo que após algumas ações adotadas para reunir interessados na própria comunidade local, os nomeia como membros do Conselho e em ato contínuo instala o Conselho.
Nem sempre é fácil essa tarefa, reunir as instituições que são sugeridas pelo legislador, com um encargo, que é se dedicar a uma atividade voluntaria e tão impopular e temerosa, sendo a execução penitenciaria.
Em não tendo êxito em reunir representantes das instituições elencadas na lei, sendo elas: Ordem dos Advogados do Brasil, Associação Comercial, Conselho de Assistência Social e Defensoria Pública, o legislador não paralisou o juiz em um rol taxativo, tanto é que em parágrafo único do artigo 80, veio a possibilidade de que na falta do elenco posto no caput do artigo, ficará a critério do juiz a escolha dos integrantes do Conselho. O juiz então buscará efetivar essa composição com a comunidade em geral local, ampliando assim o rol de instituições que poderão apresentar representantes, como por exemplo: Igrejas, Clubes de Serviços Lions, Associação de Moradores, professores e cidadão comuns sem indicação ou com representação direta de instituições.
Após reuniões de exposições e conseguir arregimentar número suficiente de pessoas interessadas e que possam ao mínimo criar uma administração e/ou diretoria, realizando então a composição, o juiz através de Portaria instala o Conselho e nomeia os membros que agora passam a ser Conselheiros da Comunidade na Execução Penal, com incumbências trazidas na lei.
1.2 INCUMBÊNCIAS DO CONSELHO DA COMUNIDADE
O artigo 81, da Lei 7.210/84, apresenta em quatro incisos rol de incumbências ao Conselho da Comunidade, sendo estas incumbências a visita a estabelecimentos penais, entrevistar presos, apresentar relatórios mensais ao Juiz da Execução e ao Conselho Penitenciário, diligenciar obtenção de recursos materiais e humanos para o preso (BRASIL, 1984, art. 81).
Porém, essas incumbências não se esgotam com esses dispositivos, outras missões ao Conselho da Comunidade são encontradas, distribuídas no corpo da mesma lei, cumulando uma série de atividades de controle social e legal. Atividades que vão desde fiscalização de cumprimento de pena, como a própria fiscalização das condições dos serviços e estabelecimentos penais realizados pelo ente competente à execução da pena, e ainda, serviços claramente de assistência social, conforme se depreende no inciso II, do artigo 139 da Lei 7.210/84
Claramente o legislador atribuiu ao Conselho um múnus público relativamente abrangente para um órgão que depende basicamente de envolvimento comunitário voluntario para um afazer bastante complexo, abarcando um público alvo que é claramente preterido aos olhos da própria comunidade.
Art. 139. A observação cautelar e a proteção realizadas por serviço social penitenciário, Patronato ou Conselho da Comunidade terão a finalidade de:
I - fazer observar o cumprimento das condições especificadas na sentença concessiva do benefício;
II - proteger o beneficiário, orientando-o na execução de suas obrigações e auxiliando-o na obtenção de atividade laborativa.
Artigo 158 [...]
§ 3º A fiscalização do cumprimento das condições, reguladas nos Estados, Territórios e Distrito Federal por normas supletivas, será atribuída a serviço social penitenciário, Patronato, Conselho da Comunidade ou instituição beneficiada com a prestação de serviços, inspecionados pelo Conselho Penitenciário, pelo Ministério Público, ou ambos, devendo o Juiz da execução suprir, por ato, a falta das normas supletivas (BRASIL, 1984, art. 139).
Além do que a lei traz em atividades para o Conselho da Comunidade, também foi regulada tantas outras pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciaria, o CNPCP, que em especifica Resolução de nº 10 de 08 de novembro de 2004, apresentou em seu artigo 5º outras doze (12) incumbências ao Conselho da Comunidade distribuídas em mesmo número de incisos, das quais destacamos as quatro primeiras como vemos abaixo,
[...]
Art. 5º - Ao Conselho da Comunidade incumbirá:
I – visitar, pelo menos mensalmente, os estabelecimentos e os serviços penais existentes na Comarca, Circunscrição Judiciária ou Seção Judiciária, propondo à autoridade competente a adoção das medidas
adequadas, na hipótese de eventuais irregularidades;
II – entrevistar presos;
III – apresentar relatórios mensais ao Juízo da Execução e ao Conselho Penitenciário;
IV – diligenciar a obtenção de recursos materiais e humanos para melhor assistência ao preso ou internado, em harmonia com a direção do estabelecimento[...] (BRASIL, 2004, art. 5º).
Observa-se que os quatro primeiros incisos do artigo 5º da resolução estabelecendo incumbências ao Conselho são repetições literais do artigo 81, da Lei 7.210/84, com exceção do inciso primeiro que além de repetir, acrescenta detalhamentos da competência territorial do órgão e medida a adotar caso observe irregularidades em quando de suas atividades de inspeção em estabelecimentos penais.
Deste modo o artigo objetiva demonstrar que o Conselho da Comunidade é órgão colegiado e por isso têm sua personalidade jurídica classificada pelo direito administrativo, que possibilita estabelecer sua estrutura funcional com vinculação ao poder municipal buscando revelar através de um novo olhar a sua estrutura, personalidade e vinculação.
2 A PERSONALIDADE JURÍDICA DO CONSELHO DA COMUNIDADE
Os Conselhos da Comunidade, via de regra, buscam firmar sua personalidade jurídica nos moldes do Código Civil Brasileiro, geralmente como associações de direito privado. Desta forma, o tópico em questão perpassara pela incessante necessidade de atribuir ao ente sua personalidade que melhor se amolda a sua existência no mundo jurídico legal.
2.1 O CONSELHO DA COMUNIDADE COMO ENTE DE PERSONALIDADE JURÍDICA PRIVADA?
Uma das grandes discussões e dúvidas em que circunda os debates acerca dos Conselhos da Comunidade é exatamente sua personalidade jurídica verificou-se neste caso que o legislador congressista foi omisso na definição especifica deste órgão, denominado Conselho da Comunidade.
Essa omissão se dá exatamente por não haver qualquer indicação na legislação a que estrutura da administração esse conselho esta vinculado, como fez com os demais órgão de execução penal, a qual personalidade jurídica está o Conselho da Comunidade vinculado para exercer suas atividades como órgão colegiado centro de competências.
Podemos notar no bojo do Artigo 61, VII, da Lei 7.210, de 11 de julho de 1984, que este conselho, assim como os demais conselhos trazidos na mesma lei, é um órgão da execução penal e via de regra como órgão, não detém personalidade jurídica própria, visto que a personalidade jurídica é representada pelo ente a qual o órgão está vinculado, no caso de personalidade jurídica de direito público, são os entes estabelecidos no art. 40 da 10.406/2002, sendo pessoas jurídicas de direito público interno, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, autarquias e demais entidades de caráter público criados por lei.
O Conselho da Comunidade como ente com personalidade jurídica privada, enfrenta toda dificuldade para exercer suas atividades, isso porque não existe efetivamente como órgão público como foi criado.
Como órgão público, esses conselhos teriam segurança institucional e jurídica para agirem e exercer suas atividades, além de poderem executar políticas de reinserção mais eficazes e contínuas, sem receios e nem subordinação pois estariam como órgãos, centro de competência que seriam, executando a sua própria vontade coletiva, como uma instituição surgida no seio da comunidade local com as próprias peculiaridades e necessidades especificas.
Nesse sentido, Carvalho (2016, p.154), afirma que esses centros especializados de competência, designado órgãos públicos, são constituídos por pessoas físicas, as quais formam e exteriorizam a vontade da pessoa jurídica.
Continua Carvalho (2016, p. 154), os agentes quando manifestam sua vontade, é como se assim fosse a vontade do Estado, não sendo vontades distintas. A partir desse entendimento surgiu a Teoria do Órgãos (também designada teoria da imputação).
Ocorre que os Conselhos na prática, estão na maioria das vezes subordinados a um outro órgão de execução, que são as Varas de Execuções Penais nas quais estão vinculados, essa subordinação, sem previsão legislativa, está atrelada sobretudo a figura da autoridade do magistrado e a consequente necessidade de subsistência do Conselho por dependência financeira dos recursos das penas pecuniárias que são destinadas a esses órgão, e como já dito em tópico anterior, são na grande maioria dos casos a única fonte de recursos.
Assim, de acordo com mesmo autor a criação e extinção de órgãos públicos devem ser feitos por meio de lei.
Logo se percebe que órgão conforme apontamento doutrinário é criado por lei, conforme previsão apontada acima, com competência específica e temática, ou seja, no caso do conselho da comunidade atua especificamente na execução de penal e composto por pessoas físicas.
2.1.1 Órgão Público
O Estado como forma de organizar e otimizar suas competências para prestação de serviços mais eficientes ao público, distribui internamente as suas várias tarefas em unidades orgânicas, essas unidades são denominadas de órgão públicos que necessariamente são dotados de conhecimento em determinada áreas para a qual vai atuar.
Conceituando órgão público, nos socorremos ao ensinamento de Meirelles (apud MARINELA, 2013, p.106), segundo o qual “órgãos públicos são centros especializados de competências”. Ainda na toada da conceituação, na visão de Mello (2013, p. 141), “os órgãos nada mais significam que círculos de atribuições de poderes, os feixes individuais de poderes funcionais repartidos no interior da personalidade estatal”.
O legislador, também apresentou dentro dessa conotação a conceituação de órgão, definido no art. 1º, §2º, I, da Lei nº 9784/99, “órgão é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta”.
Dessa forma, a existência de órgão públicos apresenta-se como uma necessidade de descentralização de determinadas competências de atuação do Estado, ou seja, um órgão, supõe-se a vinculação estrutural de Estado para sua existência, é um membro – órgão, parte de um corpo - Estado.
Nesse sentido, o nascimento de um órgão, necessariamente em obediência ao princípio da legalidade, prescinde a existência de lei, que cria e estabelece sua estrutura de organização, atuação, competências e estabelece limites aos agentes a ele vinculados, isso dentro de uma estrutura de Estado.
Como entes com personalidade jurídica privada, que é ao que se recorre os Conselhos da Comunidade existentes hoje no país, inclusive incentivados por instituições públicas, esses Conselhos se descaracterizam e adquirem responsabilidades e obrigações suportadas por seus membros voluntários, o que com o tempo acaba-se por seu esvaziamento e consequente encerramento, já que essas responsabilidades via de regra são subjetivas, o que provoca um certo temor em participação comunitária.
Ou seja, por exemplo o cidadão vai participar voluntariamente de uma instituição, que além do seu tempo que é efetivamente o que ele quer dispor, também assumirá responsabilidades pessoais no mundo jurídica pela instituição.
Ao se constituírem como associações, os conselhos necessitam de um mínimo de estrutura física, administrativa e logística para desempenhar suas incumbências.
Em princípio essa estrutura viria de seus associados, que não existem, já que não são associação em sua essência, ao recorrer a comunidade para levantamento de fundos para sua manutenção, que seria o ideal, os conselhos têm um desafio hercúleo, já que se pode deduzir que a própria comunidade repele veemente qualquer apoio que se destina ao auxílio de pessoas cumprindo pena no sistema carcerário em sua volta, e assim conseguir recursos e valores, ao menos a curto prazo é difícil.
O que nos demonstra que essa alternativa, em se constituírem como personalidade jurídica privava, na atual conjuntura, não é a mais eficaz e nem a mais correta, pois conforme a lei o conselho é um órgão.
2.2 O CONSELHO DA COMUNIDADE COMO ORGÃO PÚBLICO (COLEGIADO)
Os Conselho da Comunidade, em que pese, se constituir como associação no mundo jurídico, sendo assim, um ente de natureza privada, atua na prática de forma híbrida, como órgão público.
Neste tópico o destaque será em apresentar os parâmetros extraídos do direito administrativo para enquadramento deste ente decorrente da sua atuação como um verdadeiro órgão público em uma classificação de órgão colegiado.
2.2.1 Órgão colegiado em conformidade aos parâmetros do direito administrativo
Buscando alinhar uma classificação de órgão público, de acordo com Carvalho (2016, p. 156), ainda não há consenso doutrinário acerca da classificação dos órgãos, havendo inclusive inúmeras divergências entre os doutrinadores.
Porém, traremos sucintamente o que este doutrinador classificou, como órgão colegiado por ser o que mais se conforma ao órgão Conselho da Comunidade.
Visando uma gestão mais democrática e participativa, várias instituições e entidades criam internamente órgão colegiados que auxiliam em debates, proposições e tomadas de decisões internas, sempre com interesse público como o ponteiro a se seguir.
Segundo o Ministérios da Integração Nacional, Órgãos colegiados sãos aqueles em que há representações diversas, e as decisões são tomadas em grupo, com aproveitamentos de experiências diferentes, sendo exemplos de órgãos colegiados os Conselhos, Comitês, Assembleias e Grupos de Trabalhos.
Também denominado de pluripessoais, são caracterizados por atuarem e decidirem mediante obrigatória manifestação conjunta de seus membros. Os atos e decisões são tomados após deliberação e aprovação pelos membros integrantes do órgão, conforme regras regimentais pertinentes a quórum de instalação, de deliberação, de aprovação (ALEXANDRINO, 2015; VICENTE, 2015, p. 115)
Em regra, órgão colegiados são organismos que por intermédio de seus membros atuam e decidem seguindo a regência legal, regimental e estatutária daquele seguimento ou ente a qual está vinculado
Essas características de atuação descritas acima, já se fazem presentes no Conselho da Comunidade, seja por previsão estatutária ou regimental em que prevê aprovação pelo colegiado de projetos a serem executados e subsidiados pelo Conselho, bem como pareceres emanados por seus membros que devem ser submetidos a aprovação do colegiado, o plano de ação anual.
Dessa forma, esse rito que a princípio fazem do Conselho da Comunidade órgão colegiado em sua essência.
3 A ESTRUTURA DO CONSELHO DA COMUNIDADE
A lei ao prevê o Conselho da Comunidade como órgão, foi omissa quanto a sua vinculação estrutural, como já falado em tópicos anteriores, de modo que, se deu atribuições, incumbências e deveres, mas não previu alguma forma de manutenção para sua subsistência.
Dentre os órgãos encarregados da execução penal postos na Lei 7.210 de 1984, no artigo 61, o Conselho da Comunidade, é o único a não dispor de um hospedeiro, ou seja, não está vinculado ao um ente personificado, a uma pessoa jurídica.
Os autores em geral defendem que o conselho da comunidade estaria vinculado ao poder judiciário, já que o juízo da execução penal é o responsável por sua composição e instalação.
Para Nunes (2012, p.147):
[...] a ausência de autonomia dos Conselhos, porém, é uma coisa que dever ser reexaminada pelos nossos legisladores, vez que para a sua criação e manutenção, na atualidades, dependerá sempre de decisão do Juiz de Execução Penal, a quem o Conselho está subordinado.
Desta forma, ao analisar por este ponto, ponderemos que ao nascer de um ato emanado por órgãos do poder judiciário, ou mesmo por depender administrativamente, estaria o Conselho da Comunidade vinculado a esse poder.
Porém em consulta derivada do Conselho da Comunidade da Comarca de Porto Velho, Rondônia, endereçada ao Conselho Nacional de Justiça em 2014 houve manifestação desse órgão em acordão de 18 de maio de 2016, em que afirma:
Autos: Consulta - 0003310-5332014.2.00.0000
Requerente: CONSELHO DA COMUNIDADE NA
EXECUÇÃO PENAL - COMARCA DE PORTO VELHO-RO
Requerido: CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA - CNJ
[...]
Nesse quadrante, apesar de articulado com o Poder Judiciário para a sua formação e com a administração do estabelecimento penal para a execução de suas atividades, o Conselho deve buscar preservar sua autonomia para que possa exercer de forma independente suas funções. Desse modo, O Conselho da Comunidade deve cumprir suas responsabilidades como instituição desvinculada da missão do Poder Judiciário ou do Executivo, de modo a assumir uma função política, de direitos humanos, de articulação e de participação nas forças locais pela construção de estratégias de reinserção do apenado e do egresso (CONSELHO NACIONAL ..., 2016).
Assim, em relação as estruturas de poder personificados pelos órgãos trazidos originários do surgimento da lei 7.210/84, restaria o Ministério Público, porém o legislador não fez qualquer menção de vinculação do conselho da comunidade com esta instituição também.
Por fim, por ser o Conselho da Comunidade eminentemente um órgão municipal, poderia o legislador ter relacionado sua vinculação com o poder executivo municipal, mas também não o fez, nem se quer optou por colocar qualquer instituição do poder municipal figurando na esfera da execução penal, o que consideramos umas das graves omissões legislativas na lei de execução penal, visto que todo, ou quase todo acesso a politicas publicas necessária a inserção do cumpridor.
De modo que o Conselho da Comunidade como órgão público, é órfão por não está vinculado a nenhuma estrutura de poder que lhe possa ao menos garantir a estrutura mínima para os exercícios de suas atividades.
Os outros Conselhos trazidos na mencionada lei de execução penal, desempenham suas atividades conforme acenou o legislador, de forma continua e logicamente por terem um mínimo de estrutura administrativa para que assim o façam.
O Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciaria, o CNPCP, que guardadas as proporções, em síntese, tem características assemelhadas com o Conselho da Comunidade e conforme previsão legal está vinculado ao Ministério da Justiça da União Federal, inclusive com salas e funcionários do próprio Ministérios a disposição, prestando o suporte necessário para as atividades do órgão.
Os Conselhos Penitenciários da Mesma forma, guardadas as proporções estão vinculados aos departamentos penitenciários locais ou secretarias de justiça, ou seja, aos poderes executivos estaduais e guarnecem de estrutura mínima para realização de suas reuniões e atividades relacionadas.
Importante pontuar que nos três conselhos elencados na citada lei, os membros atuantes do órgão exercem seus mandatos de forma totalmente voluntaria, porém, a dois Conselhos são garantidos os meios e estrutura necessária ao desempenho de suas atividades, o que não ocorre para o Conselho da Comunidade.
3.1 SUBORDINAÇÃO AOS OUTROS ÓRGÃOS DE EXECUÇÃO
Ainda causa algumas dúvidas, e, mesmo na prática ainda se vê uma certa relação de subordinação de alguns órgãos de execução penal em relação a outros, acentuando-se mais, quando se confunde o órgão com a posição político administrativa da autoridade que o dirige.
Atualmente como já abordado em tópico anterior, os órgãos de execução penal são oito, inicialmente eram sete, mas que por questão de justiça em 2010, através da Lei 12.313/2010, foi acrescentado inciso VII ao artigo 61, da lei 7.210/84 incorporando como órgão de execução penal a Defensoria Pública, ampliando-se para oito a relação de órgãos.
A lei não aponta qualquer relação de hierarquia e subordinação entre os órgãos de execução penal, isso logicamente deva ser a vontade do legislador.
Essa é a motivação destacada na exposição de motivos da própria lei 7.210/84, quando assim expõe:
Além do Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciaria como órgão de execução penal, que recebe uma explanação mais extensa quanto importância de suas atividades no planejamento e elaboração da política penitenciaria no país, também “o Juízo da Execução Penal, o Ministério Público, o Conselho Penitenciário, o Patronato e o Conselho da Comunidade, são os demais órgão de execução, segundo a distribuição feita no projeto (BRASIL, 1984).
Ainda no art. 88 da lei acima referida expõem:
As atribuições pertinentes a cada um de tais órgãos foram estabelecidas de forma a evitar conflitos, realçando-se, ao contrário, a possibilidade de atuação conjunta, destinada a superar os inconvenientes graves, resultante do antigo e generalizado conceito de que a execução das penas e medidas de segurança é assunto eminentemente administrativo (BRASIL, 1984).
Como se pode depreender, a relação dos órgãos de execução penal é trazida de forma que estes trabalhem articulados e em rede, como uma corrente de atribuições, necessidades, articulações e conhecimento com um interesse uno, que é a recepção e inserção do indivíduo cumpridor de pena na comunidade de origem.
4 A MUNICIPALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ESTRUTURAL DO CONSELHO DA COMUNIDADE E SUA VINCULAÇÃO
Na temática proposta, a municipalização administrativa do conselho da comunidade é elemento novo se observarmos que a execução penal é via de regra uma ação de política estadual. Contudo a participação do município é essencial quanto ao seu papel auxiliar na reinserção social de pessoas enlaçadas pelo sistema penitenciário.
Desta forma é possível verificar exclusivamente como se dará a vinculação do conselho da comunidade perante a administração municipal principalmente no alinhamento legal de algumas ações de execução penal junto as políticas municipais.
Esse alinhamento a priori viria com a efetiva municipalização do Conselho da Comunidade como parte estruturante do poder executivo municipal em sua estrutura administrativa necessária ao desenvolvimento de suas atividades.
É imprescindível para o exercícios de suas incumbências, essa vinculação que poderia ser junto a cada Secretaria Municipal de Assistência Social, por ser essa a estrutura que melhor abarcaria as necessidades e possibilidade de desenvolvimento de políticas, tão necessária para a implementação de projetos de inserção social que viessem a ser desenvolvidos pelo Conselho no âmbito da execução penal municipalizada.
É evidente o distanciamento da municipalização na participação de políticas de execução penal, por mais que atuem de forma quase que coercitiva, muitas vezes pressionadas por pedidos e determinações de juízos das execuções criminais ou até mesmo comprimidas pelo Ministério Públicos a se fazerem presente em mutirões carcerários ou participarem de projetos pontuais, o certo é que o fazem como se fossem uma ação isolada, sem um plano de política pública especifica e continua.
Por sua vez, os Conselhos da Comunidade não desenvolvem um diálogo mais presente com a estrutura municipal, acabam por ficar mais restrito ao poder executivo estadual através das secretarias de justiça, por ser esta instituição o ente mais próximo a execução penal e muitas vezes assumindo inclusive um papel do próprio poder na execução de obras e estruturação física de estabelecimento penais.
É fundamental a existência de um elo específico e legal para que a municipalidade participe ativamente na execução da pena e efetivamente o próprio conselho tenha um diálogo mais próximo e colabore nas políticas públicas municipais voltadas a execução penal.
A participação do Município na execução penal, que inclusive poderia a vir compor o rol dos órgão de execução penal descritas no artigo 61 da Lei 7.210/84, completando assim uma rede mais eficaz à execução das políticas públicas voltadas e esse público, se complementaria com a vinculação do Conselho da Comunidade no âmbito da administração municipal, preenchendo duas lacunas deixadas pelo legislador, sendo elas a participação efetiva do município e um ente hospedeiro ao Conselho da Comunidade.
Inclusive a própria nomenclatura do Conselho da Comunidade para Conselho Municipal da Comunidade na Execução Penal, amoldando-se assim realidade.
4.1 PROCESSO DE CRIAÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL DA COMUNIDADE NA EXECUÇÃO PENAL
O Conselho da Comunidade, já previsto na Lei de Execução Penal é composto e instalado pelo juiz da execução penal, conforme apregoa citada lei.
Pois bem, entendemos que esse vínculo de articulação deve permanecer, todavia os próximos passos é que mudariam então.
O juiz da execução penal, ao reunir as pessoas interessadas da comunidade local para a composição do conselho da comunidade, após instalação, em ato contínuo emanaria recomendação ao legislativo municipal e aos executivos para a devida organização de lei municipal em que vincularia e acolheria o Conselho à estrutura do poder executivo municipal.
Esse ordenamento logicamente já estaria em previsão na própria lei federal nº 7.210/84, o papel da autoridade judiciaria ou até mesmo do órgão do Ministério Público seria o de conciliar com os poderes legislativo e executivo locais, da necessidade de cumprimento desse ordenamento e efetiva guarida desse órgão.
Na lei a ser criada em âmbito municipal iria dispor a que estrutura municipal o Conselho estaria vinculado, que receberia a estrutura de pessoal e material necessário ao seu funcionamento, bem como sua autonomia funcional.
A mesma lei municipal criaria o Fundo Municipal de Execução Penal e Inserção Social, instituição também que já estaria prevista em lei federal, o qual falaremos em próximo tópico.
Essa estrutura referida acima, em primeiro momento, o executivo municipal iria dispor de espaços para o conselho realizar suas reuniões periódicas e desempenhar sua atividade junto à comunidade carcerária local e um mínimo de pessoal de apoio administrativo, bem como transporte para deslocamentos à unidades prisionais e outras diligências.
Para que não se considere interferência de poderes o fato do juiz emanar recomendação ao legislativo, é bom frisar que o fato de membros da comunidade se reunirem para formação do Conselho afim de participarem e colaborarem com a política de execução penal, por si justificaria o interesse social, tendo neste ponto o magistrado apenas um papel de mediador e interlocutor de uma demanda comunitária totalmente vinculada a sua atividade judicante.
Esse passo para a descentralização administrativa da execução penal necessariamente dever ser tema de modificação legislativa, haver alteração na Lei de execução penal, como já dito.
Em pesquisa ao sitio da Câmara dos Deputados, verifica-se projetos em andamento que propões medidas que buscam os passos para a municipalização da execução penal, exemplos é o projeto do Deputado federal Cesar Halum/PRB/TO, em que propõe dentre outras medidas a municipalização dos Conselhos da Comunidade (CÂMARA DOS DEPUTADOS..., 2017).
A municipalização de parte da política de execução penal, na realidade é uma necessidade urgente e perpassa necessariamente pelo fortalecimento e reconhecimento de uma órgão importante que pode e tem muito a colaborar com esse seguimento, seja por necessidade de união de forças em prol de um problema de todos, seja por ser a própria comunidade o destino de todos os egressos do sistema de execução penal, sofrendo assim o impacto direto de uma política que é pública e notória que não está funcionando bem.
4.1.1 O Fundo Municipal de Execução Penal e Inserção Social (FUMEPIS)
A criação de um fundo Municipal de Execução Penal e Inserção Social (FUMEPIS) é fundamental para o desenvolvimento das políticas de reinserção social do apenado pelo Conselho Municipal da Comunidade na Execução Penal.
Como já mencionado, a mesma lei municipal que inserir o Conselho na estrutura municipal, também criaria o Fundo, que passaria a ser parte integrante ao orçamento do Município, mas para uso específico em atividades penitenciarias locais de reinserção social do apenado e egresso e medida de segurança.
Esse Fundo teria características de Fundo Especial, permitindo assim ter objetivos pré-determinados, para que não possa ser utilizado para outra finalidade.
Seriam receitas especificas, com destinação certa e gestor definido em lei.
O FUMEPIS seria composto por todos os valores de prestação pecuniárias que não fossem destinados a reparação do dano e nem direcionado a vítima, que ao invés de ir para conta específica vinculado a Vara Criminal, seria recolhido diretamente ao Fundo.
Além dos valores das penas pecuniárias, também seriam destinados ao fundo uma porcentagem do fundo penitenciário Estadual, através de repasses “fundo a fundo”, bem como doações que viessem como destinatário o Conselho Municipal de Execução Penal, tanto de pessoas físicas como pessoa jurídicas, doações de entidades nacionais e internacionais.
Os fundos seriam movimentados exclusivamente com autorização do Conselho Municipal de Execução Penal e os recursos seriam utilizados especificamente para atender políticas de inserção social do apenado e egresso residente no município e comarca de jurisdição do Conselho.
A municipalização da estrutura do Conselho da Comunidade e a criação de um fundo municipal para subsidiar as ações do Conselho, tendo a fortalecer um órgão de importância fundamental de necessária para a efetividades das políticas sociais previstas na Lei 7.210/84, além é claro de responder de forma eficaz a sociedade por um segmento que gera sensação de insegurança e falências aos olhos do cidadão.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Conselho da Comunidade vem se consolidando como uma instituição cada vez mais necessária no contexto da execução da pena, seja em seu papel fiscalizador, seja como colaborador nas políticas de inserção social e acompanhamento do apenado e egresso.
No entanto, o desempenho mais importante do Conselho, seja o elo que este ente perfaz entre a pessoa presa e as instituições que desempenham o papel de cumpridores da lei e resguardo de direitos no decorrer da expiação e a própria comunidade que permeia dado sistema local.
Dos órgãos de execução penal listados na lei, o conselho é o mais genuinamente constitucionalmente democrático e social, por ser um órgão composto por voluntários e pessoas comuns da comunidade em sua maior parte.
Os apontamentos trazidos pelo Conselho em seus relatórios desnudam e incomodam autoridades e instituições que dados momento não realizaram seu papel, sendo este órgão também um termômetro e fontes de denúncias e omissões por trás das muralhas.
Fortalecer o Conselho da Comunidade, criando ferramentas para o melhor desempenho de suas incumbências deve ser encarado como prioridade para melhorar do sistema penitenciário brasileiro.
Esse fortalecimento necessariamente passa um acrescimento legislativo na Lei 7.210 de 1984, donde se garantiria uma vinculação estrutural do Conselho a uma estrutura de poder.
Essa vinculação Administrativa que seria junto ao poder executivo Municipal, por ser este ente o mais eficaz organismo de execução de políticas públicas na comunidade e essa vinculação nada mais seria que garantir ao conselho estrutura técnica administrativa com local, pessoal e material para os exercícios das atividades.
Desta forma, uma grande lacuna se resolveria, onde então o conselho teria sua personalidade jurídica efetivamente resolvida como órgão público como realmente é não necessitaria mais em criar associações para efetivamente existir no mundo jurídico.
REFERÊNCIAS
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NUNES, Adeildo. Da Execução Penal. 2, ed.rev.atual.e amp. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2012.
[1] Doutorando em Direito pela Centro Universitário de Brasília-Uniceub (BSB); Mestre em Direito Processual Civil e Cidadania pela Universidade Paranaense (PR); Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Social Aplicadas, Letras e Humanas de Rondônia-FARO (RO). Professora Efetiva na Universidade Federal de Rondônia-UNIR (RO). Professora do Centro Universitário São Lucas- (RO). E-mail: [email protected]
[2] Membro do Comitê Estadual de Prevenção e Combate a Tortura no Estado de Rondônia, Membro Comissão Nacional de Fomento à Participação e Controle Social na Execução Penal do Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça, Presidente e Membro do Conselho da Comunidade na Execução Penal da Comarca de Porto Velho em Rondônia, Bacharel em Direito, autor do artigo científico e discente do curso de especialização de Direito Penal e Processo Penal.
