Como explicou Celso Antônio Bandeira de Mello(Curso de direito administrativo, 17ª edição, pág. 249), subsídio é a denominação atribuída a forma remuneratória de certos cargos, por força da qual a retribuição que lhes concerne se efetua por meio de pagamentos mensais de parcelas únicas, ou seja, indivisas ou insuscetíveis de adiantamentos ou acréscimos de qualquer espécie. Seu conceito se depreende do artigo 39, § 4º, da Constituição Federal em que se lê:
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide ADIN nº 2.135-4)
§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Mas não se incluem nas vedações as chamadas verbas indenizatórias, como as ajudas de custo, para acobertar mudanças de servidor, etc.
Na clássica lição de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 39ª ed., 2013, pág. 559) gratificações “são vantagens pecuniárias atribuídas precariamente aos servidores que estão prestando serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade (gratificações de serviço), ou concedidas como ajuda aos servidores que reúnam as condições pessoais que a lei especifica (gratificações especiais)".
O que a Constituição veda, com clareza e peremptoriamente, é o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra vantagem remuneratória, e, ao fixar essa proibição, o Constituinte desconsiderou a natureza da atribuição do cargo.
Após a edição da EC 19/1998, o subsídio teria passado a reunir, sob um único título genuinamente remuneratório, todos e quaisquer valores pagos aos servidores como contraprestação pelo trabalho executado no desempenho normal de suas funções. O objetivo seria muito claro: criar um padrão confiável de correspondência entre o que fosse efetivamente atribuído e o que fosse efetivamente pago pelo exercício do cargo público. Com isso, teria sido visada a eliminação de prática corriqueira na Administração Pública, em que aumentos salariais seriam concedidos de maneira artificiosa, na forma de benefícios adicionais, instituídos mediante alíquotas de incidências caprichosas, confusas e sucessivas, cuja aplicação frequentemente conduziria a excessos ilegítimos. Outrossim, o conceito de subsídio a que se refere a EC 19/1998 não se aplicaria apenas a agentes políticos, como ocorria anteriormente, comportando extensão a todas as categorias de servidores organizadas em carreira, nos termos do art. 39, § 8º, da CF. Uma leitura isolada do art. 39, § 4º, da CF poderia sugerir que o pagamento do subsídio haveria de ser feito de maneira absolutamente monolítica, ou seja, sem o acréscimo de qualquer outra parcela.
Observo, para tanto, o julgamento do RE 650.898.
O ministro Teori Zavascki observou que o conceito de subsidio não se aplica apenas a agentes políticos, podendo ser utilizado para todas categorias da administração pública. Salientou que a norma constitucional assegura aos servidores, sem distinção, a fruição de grande parte dos direitos sociais, admite o pagamento de verbas cumuladas, como 13º salário, adicional de férias, sem vedação absoluta ao pagamento cumulado ao subsídio. AInda as indenizações, como auxílio-moradia, desde que devidas de forma excecpcional, observado caso a caso, são devidas.
Segundo o ministro, o que o novo modelo busca evitar é que as atividades exercidas pelo servidor público inerentes ao cargo que ocupa, e que já são cobertas pelo subsídio, sejam remuneradas com acréscimo de outras parcelas de caráter adicional. O ministro observou que também ficam imunes da norma constitucional que veda o acúmulo (artigo 39, parágrafo 4º) valores pagos por execução de encargos especiais, não incluídas nas atribuições normais do cargo.
O ministro explicou que não há obstáculo para que agentes públicos remunerados por subsídios possam exercer funções ou cargos de confiança e receberem remuneração de caráter excepcional. Segundo ele, vedar este recebimento representaria um desestímulo à profissionalização das carreiras.
O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual.
O que se deseja excluir com a criação do regime de subsídios eram os penduricalhos, não as verbas que podem ser exibidas à luz do dia e comparáveis às que qualquer trabalhador percebe, como o adicional de férias e o décimo terceiro salário.
Assim com o subsídio tem-se, em síntese, bem colocada pelo SIndicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário da Bahia(Remuneração por meio de subsídio):
a) aumento da rigidez na política remuneratória, com maior dificuldade para instituir diferenciações entre carreiras por meio de gratificações, ou entre membros da mesma carreira por meio de vantagens relativas a natureza ou local de trabalho;
b) impedimento de que possam ser atribuídas gratificações ou adicionais, mesmo que variáveis e não permanentes, em função do cumprimento de metas e alcance de resultados de desempenho institucional ou individual;
c) impedimento de pagamento de parcelas a título de adicional por tempo de serviço e extinção e absorção pelo subsídio e parcela suplementar de vantagens decorrentes de cargos em comissão e funções de confiança (quintos e décimos);
d) menor vinculação a parâmetros de desempenho institucional, coletivo e individual;
e) atrelamento a sistema de promoções com limitações mais rígidas para acesso às classes superiores e subsídios mais elevados;
f) eliminação da memória remuneratória, mediante a extinção ou absorção de vantagens decorrentes de decisões judiciais;
g) risco de congelamento da remuneração no médio prazo, especialmente para servidores que estejam recebendo valor superior ao do subsídio fixado e que passariam a receber parcela suplementar de subsídio.
Com a adoção do subsídio há:
a) aumento da rigidez na política remuneratória, com maior dificuldade para instituir diferenciações entre carreiras por meio de gratificações, ou entre membros da mesma carreira por meio de vantagens relativas a natureza ou local de trabalho;
b) impedimento de que possam ser atribuídas gratificações ou adicionais, mesmo que variáveis e não permanentes, em função do cumprimento de metas e alcance de resultados de desempenho institucional ou individual;
c) impedimento de pagamento de parcelas a título de adicional por tempo de serviço e extinção e absorção pelo subsídio e parcela suplementar de vantagens decorrentes de cargos em comissão e funções de confiança (quintos e décimos);
d) menor vinculação a parâmetros de desempenho institucional, coletivo e individual;
e) atrelamento a sistema de promoções com limitações mais rígidas para acesso às classes superiores e subsídios mais elevados;
f) eliminação da memória remuneratória, mediante a extinção ou absorção de vantagens decorrentes de decisões judiciais;
g) vedação de retribuição pela prestação de serviços extraordinários e jornada noturna ou outras.
h) risco de congelamento da remuneração no médio prazo, especialmente para servidores que estejam recebendo valor superior ao do subsídio fixado e que passariam a receber parcela suplementar de subsídio;
A Emenda 41, que deu redação ao artigo 37, XI, deve ser seguida:
"Art. 37. .........................................
.........................................
XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;
