O estudo do fenômeno burocrático de um ponto de vista teórico foi desenvolvido sistematicamente pelo sociologia weberiana, tomando como ponto de partida a análise do modelo hegeliano de Rechtstaat construido no século XIX junto com a modernização dos Estados germânicos. Na perspectiva administrativa, a burocratização foi estudada nos Estados Unidos a partir de outros paradigmas, principalmente voltados à implementação burocrática de uma concepção de interesse público (WILSON, 1887) e à ideia de um comportamento organizacional particularmente preocupado com a busca por certezas (SIMON, 1947). O estudo comparado dos aspectos históricos da burocracia, não estranho ao interesse daqueles autores, demonstrou também uma contribuição essencial para a análise crítica sobre as organizações burocráticas modernas e passou a integrar os estudos administrativos a partir das ultimas décadas do século XX (PIERRE, 1995). O estudo comparativo para uma história da Administração tem uma função esclarecedora de construção de uma gênesis administrativa para modelos de administração fechados, independentes da representação popular ou política, baseados em rigidez hierárquica e centralização de comando, de evidente presença no cotidiano moderno, mas sob uma origem histórica específica e por vezes ignorada.
Escritores, pensadores e filósofos que destinam suas obras aos governantes, à política, ou ao Estado por eles idealizados marcam a história humana, demarcando a relação entre o pensamento filosófico, heurístico, científico, e a organização política, as relações de poder vigentes e os próprios meios materiais envolvidos e administrados em um certo contexto. Mas esta relação às vezes vaga, outras vezes direta, entre autores como Aristóteles ou Maquiavel e a prática do governo e sua administração, não constituiria um sistema teórico próprio desta administração, separadamente da teoria política ou do Direito até a sistematização voltada para a prática dos negócios do governo trazida pela Cameralística germânica do século XVIII (HEADY , 1979), nem desenvolver-se-ia como uma disciplina – chamada “Administração Pública” – com poderes e direitos diferenciados antes do século XIX (MANNORI, SORDI, 2004). É preciso, portanto, ressaltar que cada conceito utilizado no âmbito da Administração Pública possui uma historicidade que é chave para a sua compreensão e seu uso crítico quanto à reformulação das teorias vigentes. Sendo a Administração Pública um conceito que só existe modernamente e está necessariamente associado ao conceito de Estado, Estado é também uma palavra-chave para qualquer estudo nesta área. Este Estado, por sua vez, tem suas características enraizadas historicamente, e mesmo a concepção moderna de Estado Soberano traz consigo um longo histórico que atravessa o medievo sob as ressignificações dos conceitos de suserania e soberania, de lei natural e lei fundamental.
Historicamente, na Europa continental, pelo menos até a década de 1970, os acadêmicos da área de Administração pública estiveram sempre embasados em uma formação jurídica que valorizava a prática jurídica da Administração e tinha como referencial primário as disposições do Direito administrativo. O próprio Max Weber, que desenharia os fundamentos de uma teoria administrativa burocrática, mantinha uma formação jurídica que precedia os seus estudos em sociologia e economia (ZILLER, 2003). Mas para além da formação dos profissionais ligados à área da Administração, os próprios conceitos – de Estado de Direito, de legalidade – e seus sentidos de comum uso nas mais diversas organizações públicas tem origem em uma história bastante vinculada com o desenvolvimento das burocracias da Prússia durante o iluminismo do século XVIII e da França durante e após a era napoleônica. Estes foram modelos de administração burocrática que historicamente influenciaram a prática de grande parte dos países europeus no século XIX e XX – sem deixar de orientar também, de modo indireto, o desenvolvimento das burocracias americanas – mas mais do que isso, consolidaram um conjunto conceitual que estabeleceria a base para um pensamento administrativo moderno próprio da área pública, distanciado da administração privada não pela sua forma burocrática, mas pelo seu conteúdo semântico próprio.
Uma organização pública, como se entende do ponto de vista sociológico, pode ser entendida em seu aspecto jurídico através do conceito de instituição. Toda instituição é uma organização social (ROMANO, 2008, p. 87), no entanto, sob esta definição não se pode limitar esta mesma organização às relações estabelecidas entre os indivíduos em forma de associação, ou sociedade, no sentido de Tönnies (****), mas sim como uma existência objetiva e concreta de uma individualidade externa e visível como “corpo social” (ROMANO, 2008, p. 84). Como entidade social, uma instituição pode ser definida como unidade fechada em si para que se trate de uma identidade, por outro lado, “são frequentes as instituições que podem ser ditas complexas, ou seja, instituições de instituições” (ROMANO, 2008, p. 86). Uma instituição, portanto, pode compor e ser composta por outras instituições, porém mantém sua unidade e permanência, sem perder a sua identidade, mesmo diante da alteração dos “indivíduos que são seus elementos” (ROMANO, 2008, p. 87), como seus funcionários, seu patrimônio ou mesmo seus objetivos. Diferenciando-se de outras abordagens das ciências sociais Romano permite visão alternativa através do conceito de instituição, pois: “disto advém a possibilidade de considerá-la como um corpo isolado sem identificála com o que pode vir a ser necessário para lhe dar vida, mas que, dando-lhe vida, se amálgama nela” (ROMANO, 2008, p. 87). Assim as finalidades – das teorias associativas – não formam a unidade que explica a entidade em questão, nem a entrada e saída de energia – como em Katz e Kahn – configura toda a sua dinâmica. As relações intersubjetivas que os indivíduos estabelecem em sua vivência formam, por seus diversos motivos e orientações, uma determinada organização; uma organização é uma pluralidade de relações. “A instituição, ao contrário, é direito objetivo justamente por ser uma entidade, um corpo social que possui, no mundo jurídico, uma existência efetiva, concreta, objetiva. Ela implica em relações, mas não se esgota nelas, ou consiste na organização ou estrutura que é necessária para que as relações – se e quando se realizam na sua órbita –, possam ser qualificadas como jurídicas” (ROMANO, 2008, p. 103).
O estudo das organizações burocráticas é uma área específica das ciências sociais e a ela deve o uso de alguns destes conceitos fundamentais. A base teórica a ser explorada para o entendimento das organizações burocráticas é a distinção clássica em sociologia entre comunidade e sociedade, seguindo a interpretação do sociólogo alemão Ferdinand Tönnies. Em tempos modernos é comum o entendimento que coloca as organizações como local da convivialidade humana por excelência; convivialidade esta que se exprime neste lócus como interação e como união entre indivíduos. A interação é, no sentido aqui apresentado, a condição biopsicológica dos indivíduos e existe como espontaneidade do ser e manifestação natural de suas vontades no mundo. A interação entre as vontades naturais dos seres, para Tönnies, pode se dar de forma destrutiva, sob o conflito de instintos, o homo homini lupus hobbesiano, pode se orientar pela conservação, sob a motivação da auto-preservação, ou ainda pode produzir uma união sustentada pelo encontro construtivo de vontades que ultrapassem as instituições orgânicas e se orientem através de símbolos comuns. É esta última forma de união que mais interessa aqui, pois é a forma pela qual os indivíduos se constituem em organizações por ordem da vontade. Este conjunto de interações orientadas positivamente por um sentido constitui uma união de vontades. A vontade, por sua vez, pode ser derivada de uma manifestação inconsciente ou consciente. A primeira forma uma união de vontades naturais, oriundas da crença, das tradições e do afeto em geral, enquanto a segunda constrói uma união de vontades arbitrárias, voltadas para um objetivo qualquer através de um meio racional. A vontade natural é o elemento constitutivo das comunidades, a comunhão entre indivíduos para o compartilhamento de crenças, costumes e emoções, e a vontade de arbítrio é a fonte da formação das sociedades, a associação entre indivíduos para a busca por um objetivo artificial comum. As organizações modernas encontram nesta classificação a sua definição essencial: uma organização é uma forma de associação entre indivíduos orientados por uma finalidade comum, a organização possui uma finalidade definida e é funcional à medida que são racionalizados os seus meios para a obtenção dos resultados esperados.
É a partir da sociologia pura que Tönnies consegue, com o rigor necessário, simplificar as formas de relação humana a tipos ideais, definindo a “essência” das organizações modernas pela sua finalidade racional. A vontade dos indivíduos, para o autor, é o único objeto de estudo da sociologia pura e, portanto, deve ser o elemento chave para caracterizar as formas sociais. Assim, os indivíduos que buscam, por manifestação racional de vontade, o ganho econômico, se associam em forma de empresa, para estabelecer uma organização com a finalidade racional do lucro. Aqueles, por outro lado, que mantém em suas vontades a busca pela espiritualidade ou a crença comum, compartilham essas vontades em uma comunidade de valores instituída em forma de igreja ou culto. Mas é certo que, como já destacara Weber, a realidade é infinitamente diversa e complexa e, apesar da comunidade ser temporalmente predecessora da sociedade, ambas encontram-se se permeando e compartilhando os mesmos espaços, mesmo nas organizações mais racionais. As sociedades modernas, aponta Tönnies, primaram por desenvolver as formas sociais de associação mais racionalizadas, que tentam constantemente separar-se das formas antiquadas (pela perspectiva moderna) das comunidades. As organizações racionais se tornam mais puras à medida que eliminam as relações tradicionais e pessoais e priorizam a formalização do objetivo como referencial único para a conduta de seus membros. É esta formalização que se destaca pela racionalização dos meios para a obtenção dos fins que caracteriza também a burocracia melhor analisada por Weber. Da classificação sociológica de Tönnies pode-se destacar que: 1. uma comunidade é uma conduta espontânea entre indivíduos que se unem em virtude de seus valores crenças e afetos; 2. uma sociedade é uma organização artificial criada por indivíduos mediante uma vontade de atingir racionalmente um objetivo; 3. uma organização racional deve ser vista essencialmente pela sua finalidade, objetivo dado pela associação dos indivíduos através de seus arbítrios e vontades, e tanto mais formalmente focada em seu objetivo, mais funcional, racional e satisfatória será a organização; e 4. no ambiente das organizações coexistem comunidades e sociedades, à medida que as condutas individuais no interior das organizações são orientadas conjuntamente pelas emoções, crenças e tradições, em concorrência com as finalidades racionais formalizadas como objetivos da organização. Tendo em vista estes conceitos pode-se entender a funcionalidade da abordagem teleológica para explicar as características principais das organizações, já que essas buscam propositalmente, para a satisfação de suas finalidades, focalizar unicamente seus objetivos e racionalizar os meios para a maximização dos seus resultados. A organização que se formaliza no sentido de eliminar os espaços comunitários de manifestação subjetiva e ampliar ao máximo a abrangência da sociedade como o referencial dos objetivos racionais vai ao encontro do modelo funcional burocrático típico, já que a priorização do espaço social sobre o comunitário é a característica própria da burocratização.
Quando se tem em mente analisar o poder estatal e a sua configuração na relação com a sociedade, através da teoria política a partir do séc. XIX, é comum se preocupar com a concentração e a distribuição dos poderes políticos e da intervenção do Estado na sociedade, pois os limites do poder do Estado são normalmente pensados em termos de participação política e divisão de poderes. No entanto, essa perspectiva teórica é muito útil somente a partir da revolução francesa e, principalmente, para analisar as constituições liberais; referindo-se a tempos anteriores, ao Antigo Regime, deve-se sim identificar uma estrutura mais diversa e própria de significados que engendra aquele Estado e suas características mais primordiais. A noção ideal de Estado e os limites do seu poder são configurados, para o pensamento político do Antigo Regime, muito mais através da concepção da natureza do poder e da sociedade do que a partir da organização jurídica das funções ou das participações de cortes ou concelhos (sic). À medida que o “Reino” se desenvolve social e economicamente, com o renascimento comercial e urbano, e junto ao declínio do pacto feudal e dos poderes locais, as “Cidades” exigem um maior poder regulador e um Direito capaz de atender a tal transformação social. O comércio, a indústria, a urbanização, diversos fenômenos estranhos à sociedade rural do medievo trazem a necessidade de normas jurídicas relativas ao meio urbano, ligadas à segurança, à utilidade, à produção, ao ascendente “espaço público”, normas estas que constituirão um conjunto de poderes legais e administrativos. Nestes Reinos tardomedievais é possível distinguir no seu vocabulário jurídico normas de diferentes ramos e funções. Os fundamentos do Reino, sua forma de governo e de sucessão e a ordem da sua administração pública formam as leis constitucionais, ou a lex fundamentalis da res publica. Aquelas normas destinadas à conservação dos direitos em torno da propriedade e do indivíduo compendiam-se no Direito Civil comum. Posteriormente, as leis criadas especificamente para regular o espaço urbano, o comércio, a segurança e intervir mais diretamente nas atividades do Reino se desenvolvem e passam a ser conhecidas como as leis da Polícia. As primeiras leis, as fundamentais, existiam como um elemento de coesão do poder político do Reino, distribuído entre o Soberano /suserano e seus vassalos; sob a ótica medieval representavam a própria ordem social necessária para a harmonia e o bem geral. O segundo ramo, o do Direito Civil comum, consistia na conservação desta mesma ordem cosmicamente estabelecida no que se refere aos indivíduos e às propriedades, sem excluir nem mesmo o patrimônio da coroa e a pessoa do Rei (HESPANHA, 2006, SEELAENDER, 2008). Todo este conjunto de normas escritas ou não constituíam grande parte do ordenamento jurídico medieval, produzido durante séculos de muita tradição, muita jurisprudência e muito pouca legislação positiva emanada por um Rei ou parlamento. A característica mais marcante deste ordenamento é o seu papel supremo de conservação da ordem estabelecida pela tradição e pelos costumes, ordem que adquire por vezes caráter sagrado para os juristas e teólogos medievais. Qualquer um, por mais soberano que fosse seu título, que ousasse modificar tal ordenamento encontraria todo o tipo de oposição e resistência a ponto de ser considerado um interdito fundamental a proibição da interferência de um Rei sobre normas fundamentais do Direito de sucessão ou do Direito Civil. Diferentemente deste ordenamento disposto à conservação do sagrado status quo, diante das transformações econômicas e sociais, surgem com cada vez mais importância as leis e os decretos reais que se relacionam com esta nova ordem econômica e social. A Arte da Polícia e sua legislação especial mais do que conservar a segurança ou a ordem, buscam – para promover a segurança e a ordem – intervir na sociedade tradicional, na sua organização, e transformá-la para desenvolver e fortalecer mais e mais o Reino. Anuncia-se aí uma ruptura histórica sobre o papel do Rei medieval: aquele que antes seria a cabeça de um corpo estático a cumprir o dever de guardião da ordem divinamente estabelecida, agora passa a projetar uma nova ordem a ser desenvolvida para o bem do Reino, mas também para o sucesso deste diante de outros reinos em uma esfera econômica e mesmo bélica internacional. Será a partir da subsunção deste novo papel pelo Rei e pela Coroa – de interventor e desenvolvimentista, próprio do período mercantilista – que um maior conjunto de normas regulatórias será emanadas pela autoridade real. Os regulamentos sobre a atividade dos artesãos e comerciantes, sobre os pesos e as medidas, sobre a circulação de mercadorias e víveres, sobre as construções e sobre o saneamento das cidades, todos passam a constituir a “Ciência da Polícia”, legislação que dispõe sobre a boa organização da “polis”, como indica o nome. Estas normas, de caráter essencialmente urbano, não poderiam ser encontradas no tradicional direito comum (ius commune), regulador das sociedades medievais que era através dos costumes consolidados por uma jurisprudência comprometida com a ordem feudal ambientada em um universo muito mais rural e localista do que se propunha a nova sociedade mercantilista. Pelo contrário, o direito tradicional em geral dificultava o desenvolvimento econômico da indústria e do comércio, pelos vínculos da propriedade à terra, do trabalhador ao feudo, da jurisdição ao nobre local e pelo comprometimento deste direito com a distribuição de privilégios em um emaranhado de poderes difusos na antiga sociedade. É a essa altura que vai se tornar crucial o sentido do poder destinado ao Rei e à sua função nesta emergente sociedade; a ele é dada a tarefa de promover o desenvolvimento do Reino ao mesmo tempo em que fortalece a autonomia e a presença da Coroa sobre toda a sociedade. No contexto do mercantilismo português tem-se um retrato característico do apelo que passa a ser feito ao monarca em função do desenvolvimento do Reino e do país deixado por D. Luís da Cunha:
Digo que S. Majestade deverá concorrer com o seu patrocínio, mostrando o seu desagrado aos que vêm ao paço vestidos de manufaturas estrangeiras e vestindo-se ele mesmo da nacionais. (...) Digo também que o dito senhor deveria concorrer com o seu dinheiro, como fez o czar de Moscóvia e el-rei da Prússia, que à custa mandaram buscar a França, Itália, Inglaterra e Holanda os melhores artezans, para industriarem os naturais, em toda a sorte de manufacturas, e assim vemos que hoje se sustentam e florescem nos seus estados com grande utilidade e aumentação dos seus vassalos, porque o que despendem em se vestirem fica no País e crescem os obreiros tendo em que trabalhar. Ouço que em Portugal se tem sumamente apurado a arte de trabalhar no mármore, e a razão não é outra senão que S. A. viu com bons olhos os seus progressos e mostrou que lhe agradava a sua boa execução; de que se seguirá que muita gente se aplicará a cultivá-la por arte e proveito.
Em função deste novo cenário social e econômico a Coroa se torna crescentemente um elemento de concentração de poder político, e ao passo que se estabelece um campo de atuação maior para o domínio da regulação através das leis é cada vez mais exigido do soberano um “corpo administrativo” estruturado em seu nome para intervir na ordem social. Assim, a construção de uma estrutura administrativa, ainda que embrionária, é consequência necessária da atividade de regular através da polícia, pois: Logo que qualquer regulamento for acompanhado de huma pena, he preciso que haja hum Corpo, destinado a vigiar sobre a sua execução em cada lugar; e que esse Corpo tenha toda a autoridade precisa para se fazer obedecer, para infligir as penas proporcionadas contra os transgressores: por mais inferior que seja este Tribunal, este representa nestes negócios o Soberano. Novamente pode-se usar da análise histórica weberiana para explicar a relação entre os conceitos de Estado emergente na modernidade, Soberania, Rei-legislador e Administração Pública moderna. Para afirmar e fortalecer a soberania do rei e a coesão do Estado diante de um cenário de capitalismo mercantilista no qual a organização econômica da sociedade é baixa e ineficiente, é reservado ao Rei a tarefa de legislar em prol do desenvolvimento do Estado e dos seus súditos, guiando a mão-invisível e dando forma à Administração Pública como instrumento de poder político, naquilo que Weber chamou de “capitalismo politicamente orientado”, um antecessor teórico do capitalismo modero que é característico dos Estados periféricos.
Referencias
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SEELAENDER, A. L. C. L. O contexto do texto: notas introdutórias sobre a história do Direito público. In: Revista Seqüência nº 53, Florianópolis: Boiteux, 2007.
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