Resumo: O presente artigo tem por objetivo a tessitura de uma análise teórica e conceitual sobre a aprovação do Projeto de Lei 36/14, que se transformou na Lei 13.053/14 e alterou a forma de cálculo do superávit primário brasileiro, com a finalidade prática de permitir ao governo federal garantir mais recursos para o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e de, através de desonerações tributárias, atingir a meta de resultado fiscal para o ano de 2014. Tendo como base metodológica de analise: o Direito das Obrigações e o Principio da boa-fé, visando, ainda, a compreensão de como tal lei veio a atingir o principio da boa-fé, no que tange ao Direito das Obrigações.
Palavras-chave: Lei 13.053/14; Direito das Obrigações; principio da boa-fé.
Introdução
Dentro de um Estado Democrático de Direito como o brasileiro, o sistema jurídico administrativo tem como base principal um regime constitucional fundado em princípios expressos como: moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade e eficiência; e princípios implícitos, tais como: proporcionalidade, razoabilidade, boa-fé, segurança das relações jurídicas, motivação. Princípios estes que, asseguram unidade ao sistema jurídico existente e ao mesmo tempo oferecem segurança ao modelo ético e político adotado pela sociedade, legitimando também as ações do Estado no âmbito administrativo.
Não obstante, a segurança das relações jurídicas adentra o campo do direito das obrigações e, ao mesmo tempo, o princípio da boa-fé implícito na constituição brasileira. Pois a segurança da obrigação depende da lealdade e da confiança mútua, com o mínimo necessário de credibilidade, pressuposto gerado pela boa-fé desenvolvida no âmbito das relações sociais presentes nos direitos e obrigações. Subordinando as condutas a regras comuns e básicas decorrentes dos deveres éticos de lealdade e de respeito às normas anteriormente estabelecidas pelo ordenamento jurídico constituído historicamente.
Nesse sentido, a transparência na administração pública faz-se uma obrigação necessária por parte de todos os administradores e gestores públicos, uma vez que atuam em nome dos cidadãos, devendo zelar pela coisa pública e estabelecer de modo racional o melhor modelo de gestão relativa a mesma, isso em consonância e em respeito as leis pré-estabelecidas.
O presente artigo propõe uma análise crítica sobre a aprovação do Projeto de Lei 36/14, transformado na Lei 13.053/14, que alterou a forma de cálculo do superávit primário brasileiro com a finalidade prática de permitir ao governo federal garantir mais recursos ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e de, através de desonerações tributárias, atingir a meta de resultado fiscal para o ano de 2014. Isso com base no Direito das Obrigações e no Principio da boa-fé, e como tal alteração veio a ferir tal principio.
1. Direito das Obrigações: uma breve análise conceitual
O direito das obrigações pode ser compreendido, a nível da Ciência Jurídica, como o campo que compreende o conjunto das normas que regem as relações jurídicas existentes entre o devedor e o credor. Tais normas jurídicas regulam a responsabilidade que o devedor tem, perante o credor, de cumprir determinada prestação de natureza econômica, garantindo seu compromisso mediante seu próprio patrimônio.
O direito das obrigações tem ainda um papel significativo dentro do suporte econômico da sociedade, pois rege a circulação de bens e riquezas. Tendo, portanto, uma dimensão que transcende a própria produção material econômica, perpassando elementos sociais, políticos e culturais. Caracterizando-se, portanto, como prática social, não obstante, (COELHO, 2007, p.5) coloca-nos que: “obrigação é o vínculo entre duas partes juridicamente qualificado no sentido de uma delas (o sujeito ou sujeitos ativos) titularizar o direito de receber da outra (o sujeito ou sujeitos passivos) uma prestação”.
O direito das obrigações cujas dimensões constituem três elementos principais: o sujeito, o objeto e o vínculo jurídico, nesse sentido podemos conceituar a obrigação como sendo uma relação jurídica ou o vínculo jurídico existente entre o credor e o devedor, cujo objeto primordial consiste em uma prestação pessoal e/ou econômica. A obrigação que tem ainda caráter transitório, uma vez que ela nasce com a finalidade de extinguir-se. Pois, satisfeito o credor, amigável ou judicialmente a obrigação deixa de existir.
2. O Princípio da Boa Fé e a Administração Pública
Os princípios jurídicos, devido ao seu caráter de normativo, desempenham um papel fundamental no controle das ações administrativas , pois tais princípios perpassam o Direito, este compreendido enquanto conjunto de regras e princípios que regulam o caso concreto, dada a sua força regulativa das ações do Poder Público. Logo, a administração publica, no que tange as suas ações e práticas terá de aferi-las dentro do quadro conceitual dos princípios, no qual centraremos no princípio da boa-fé.
Um dos princípios basilares do direito privado e cuja função prática dar-se em estabelecer um padrão ético de conduta para as partes dentro das relações obrigacionais. Porém, a boa-fé não se esgota nesse campo do Direito, pois tal principio tece suas ramificações por todo o ordenamento jurídico existente. Na administração Pública, por exemplo, tal principio faz-se presente em diversas leis que regem as atividades administrativas, como as leis relativas as licitações, concessões e permissões e dos regimes jurídicos dos servidores públicos.
O presente princípio que teve sua gênese dentro do direito privado no qual tem um papel nevrálgico enquanto princípio norteador das relações jurídicas presentes na teoria contratual moderna, onde possibilita a regulação de interesses em conflito de modo flexível e dinâmico, promovendo as condições necessárias para o desenvolvimento das relações sociais.
Não obstante, se a legislação existente exige boa-fé por parte do cidadão ao se relacionar com o Estado e sua administração pública, espera-se o cumprimento de igual comportamento por parte do Estado e do gestor público responsável pela administração do mesmo.
Sob tais aspectos, quando impõe-se obrigações, faz-se necessário que a administração tenha as suas práticas com base no principio da boa-fé, ponderando os interesses diversos presentes na relação jurídica e considere ainda a realidade a que se destina sua atuação concreta, garantindo assim, através do direito subjetivo público de qualquer cidadão um mínimo de segurança quanto à confiabilidade ético-social das ações desenvolvidas pelos gestores e administradores estatais.
3. Projeto de Lei 36/14
No dia 9 de Dezembro de 2014, o parlamento brasileiro aprovou a votação do Projeto de Lei 36/14, que altera a forma de cálculo do superávit primário1 brasileiro com a finalidade prática de permitir ao governo federal garantir mais recursos ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e de através de desonerações tributárias atingir a meta de resultado fiscal para o ano de 2014. O texto também alterou a Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2014. 2
"Art. 3o A meta de resultado a que se refere o art. 2o poderá ser reduzida até o montante das desonerações de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, cujas programações serão identificadas no projeto e na Lei Orçamentária de 2014 com o identificador de resultado primário previsto na alínea “c” do inciso II do § 4º do art. 7o desta lei. (Redação dada pela Lei nº 13.053, de 2014)” 3
O PLN 36/2014 que retira da LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) de 2014, o teto de abatimento da meta de superávit, que fora inicialmente estabelecida em R$ 116,1 bilhões. A regra original previa que o governo federal poderia abater até R$ 67 bilhões da meta, com base nos investimento do PAC e das desonerações tributárias destinadas a estimular setores considerados importantes da produção econômica do país, principalmente o ligado a industria de bens de consumo duráveis como o automobilístico e o de eletrodomésticos e eletroeletrônicos.
Ao não estabelecer um teto, o projeto abre margem para que o governo federal possa abater da meta fiscal até o total do PAC mais as desonerações, um valor que já ultrapassou os R$ 130 bilhões. Agora, o Executivo-federal pode manipular o superávit e, mesmo que feche as contas com déficit primário, não terá descumprido a meta definida pela LDO em vigor (Lei 12.919/2013).
4. O Projeto de Lei 36/14 e o Direito das Obrigações:
O artigo anterior como já citado acima, limitava a um valor específico de 67 bilhões de reais a dedução da dívida para que fosse fechado o cálculo relativo ao superávit. Com o novo artigo, já modificado e aprovado pelo parlamento em 09 de Dezembro de 2014 e sancionado pela presidência da República em 24 de Dezembro de 2014. Além de não haver mais limites para as deduções que o PAC investiu quantos aos gastos governamentais; ocorrerá também as desonerações de tributos neste mesmo cálculo. Ou seja: o Estado mudou as regras do jogo no meio da partida, vindo a ferir o principio da boa fé, e as próprias obrigações anteriormente firmadas junto a sociedade civil organizada quanto ao respeito a responsabilidade fiscal.
Sob tais aspectos, podemos incorrer também que o próprio princípio da legalidade, representação mais pura do Estado Democrático de Direito, que constitui a norma-matriz do regime jurídico-constitucional aplicado à Administração pública, acabou desrespeitado por tal medida governamental. Pois a função administrativa deve ser realizada pelo Estado nos termos da lei, isto é, respeitando de forma clara as normas do ordenamento jurídico estabelecido, isso sob a pena de nulidade.
Ventilando agora o presente contexto no que tange ao direito das obrigações, observaremos, no mínimo, conflitos conceituais gerados graças ao nosso novo código civil de 2002 . Isto porque se verificarmos tanto o direito material como o direito processual, pelo menos no que diz respeito as legitimações, competências para elaboração de uma lei, estão pacificados junto a constituição. No entanto a boa-fé objetiva, apesar de estar diretamente ligada ao direito privado, não se exime de denunciar a falta de padrão ético por parte da administração pública, culminada no artigo 3° da referida lei aqui analisada.
Não obstante, as relações políticas, sociais e econômicas que são construídas entre o Estado (ordenamento jurídico e político) e os administrados devem ser regidas pela observância ao princípio da legalidade. Porém, no contexto do Estado Democrático de Direito não se admite qualquer ilegalidade. Portanto, o Direito enquanto prática social funda-se em princípios constitucionais, que explícitos ou implícitos, obedecem a lei fundamental. Existindo uma legalidade constitucional em que os princípios fundamentais constituem, os valores positivos e materiais da legitimação e da medida da legalidade. (KELSEN, 1993)
Nesse aspecto, a Administração Pública, dado o seu caráter vinculatório tanto a Constituição Federal, quanto ao princípio da legalidade, recebe as demandas sociais de outros princípios constituintes para o Estado Democrático de Direito, entre eles merece destaque o princípio da boa-fé, que embora não tenha uma menção direta expressa no corpo da atual Constituição de 1988, implicitamente corre pelos dispositivos constitucionais inerentes a mesma.
Nesse sentido, levando-se em consideração a natureza ético-moral do principio da boa fé, temos a extensão do principio para diversos campos do Direito, desde o internacional, até o administrativo, onde caracteriza-se como um instrumento de transmissão dos conteúdos éticos no ordenamento jurídico como um todo.
Em nosso ordenamento jurídico, o princípio da boa-fé advém da própria Constituição Federal de 1988, presente nos preceitos que asseguram a dignidade da pessoa humana, solidariedade, mas também a questão da moralidade administrativa.
A boa-fé, como a legalidade, que caracteriza-se como um vetor de relevância quanto a condução das relações constituídas entre a Administração publica e o administrado, uma vez que determinados valores como a confiança, lealdade e retidão devem estar presentes em todas as relações sociais, englobando ainda a questão relativa ao direito das obrigações, uma vez que na forma de atuação é no âmbito das relações jurídico-administrativas que esse modo de atuar é esperado pela Administração Pública, em respeito ao administrado.
Logo, a Administração publica tem o dever de proceder de boa-fé em suas relações com os particulares destinatários da atuação administrativa, garantindo-lhes a segurança jurídica quanto aos propósitos das ações administrativas por ele encetadas. É indispensável, portanto, a observância do aludido princípio para que haja confiança dos administrados em relação às medidas adotadas pela Administração Pública. Confiança essa que fora ferida pelo próprio Estado na figura do parlamento e do representante máximo do Executivo Federal, ao aprovarem a PLN 36/2014, que se transformou na Lei 13.053/14 que trata da metodologia de cálculo do déficit público, e retira da LDO de 2014 o teto de abatimento da meta de superávit. Com efeito, o princípio da boa-fé visa impedir que os administrados sejam surpreendidos por modificações do direito positivo ou pela conduta do Estado, como essa que possam ferir os interesses dos administrados ou frustrar-lhes expectativas, mesmo que tais interesses e expectativas advenham de atos em dissonância com a ordem jurídica.
Sob tais aspectos, o princípio da boa-fé impõe o dever do administrador público por garantir a estabilidade decorrente de uma relação de confiança mútua (direito das obrigações), a ser regido pelas relações jurídico-administrativas, pois os postulados do Estado Democrático de Direito, somente realizam-se na prática, uma vez que seja garantido ao administrado o direito a uma Administração Pública confiável, quanto aos seus atos.
Destarte ao analisarmos a lei, acima modificada em seu artigo 3°, sob a óptica do direito das obrigações, não nos restará dúvidas de que um abismo em nosso ordenamento jurídico se alastra de forma crescente a cada decisão que tenha o ponto em comum aqui abordado. Pois o Direito não terá capacidade de resolver, sozinho, este destoar que não é somente histórico, mas também, político, sociológico, psicológico, econômico, educacional e cultural.
Ainda no que tange a presente lei analisada quanto ao direito das obrigações, no contexto de um ordenamento jurídico, inserido em um contexto de um Estado Democrático de Direito, temos a questão da obrigação, o vínculo entre duas partes juridicamente qualificado no sentido de uma delas, o sujeito ou sujeitos ativo, cidadãos, participes políticos de titularizar o direito de receber da outra, o sujeito ou sujeitos passivos, no caso a administração pública, representada pelo Estado, uma prestação, no caso a prestação de contas relativas aos gastos do Estado por parte da administração.
Nesse sentido, em um Estado Democrático de Direito, faz-se mister o pleno exercício dos direitos fundamentais, na capacidade da sociedade civil organizada, de exercer os direitos subjetivos normativamente estabelecidos, na participação dos cidadãos nos processos administrativos, na fiscalização publica, reivindicando direitos ou denunciando abusos ou ilegalidades. Não obstante como coloca-nos (KELSEN, 1993, p. 28): “a democracia tem como postulado a idéia de liberdade, concebida como autodeterminação política do cidadão, como participação do próprio cidadão na formação da vontade diretiva do Estado”.
Considerações Finais
A Administração e gestão da coisa pública por parte do Estado (ordenamento político jurídico) pode ser compreendida como inserida em determinado regime jurídico-administrativo, construído social e historicamente e dotado de poderes e de deveres; além de prerrogativas sujeitas ao principio da legalidade vigente, não obstante as relações existentes entre o Estado e seus administradores e administrados, no âmbito das relações jurídicas ligadas às obrigações mútuas, devem, necessariamente, buscar atender aos postulados de confiança recíprocas, de modo a propiciar, a construir e a manter um ambiente estável e harmônico, onde o reconhecimento de um dever de atuação ética, honesta, transparente e de cooperação é imperativo da boa-fé. Porém a aprovação da PLN 36/2014, que se transformou na Lei 13.053/14 que trata da metodologia de cálculo do déficit público, e retira da LDO de 2014 o teto de abatimento da meta de superávit, veio concretamente no âmbito das obrigações a atingir tais princípios basilares dentro das relações sociais desenvolvidas entre sociedade civil organizada, representada pelos cidadãos e o Estado representado por seus gestores e administradores públicos.
REFERÊNCIAS
COELHO, Fábio Ulhoa. Curso de direito civil. São Paulo: Saraiva, 2007.
KELSEN, Hans. A Democracia. Trad. De Ivone Castilho Benedetti, Jefferson Luiz Camargo, Marcelo Brandão Cipolla e Vera Barkow. São Paulo: Martins Fontes, 1993.
https://www.conjur.com.br/2014-dez-10/congresso-aprova-projeto-mudacalculonsuperavit-primario. Acesso em 02 de Janeiro de 2014.
https://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/112289960/lei-12919-13 Acesso em 02 de Janeiro de 2014.
Notas
1 Superávit primário é o dinheiro que o governo federal consegue economizar dentro de um determinado período. A conta considera todas as arrecadações da União e diminui os seus gastos. Essa economia é usada para pagamento dos juros da dívida pública.
2 Dados e Informações sobre o presente projeto de lei analisado retirados do site: https://www.conjur.com.br/2014-dez-10/congresso-aprova-projeto-mudacalculonsuperavit-primario. Acesso em 02 de Janeiro de 2014. .
3 Extraído de: https://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/112289960/lei-12919-13 Acesso em 02 de Janeiro de 2014.
Abstract: This article aims at the fabric of a theoretical and conceptual analysis on the approval of the Bill that became the 36/14 Law 13,053 / 14 and changed the method for calculating the Brazilian primary surplus for the practical purpose of allowing the government federal guarantee more resources to the Growth Acceleration Program (PAC) and through tax cuts to achieve fiscal result target for the year 2014. with the methodological basis of analysis: the Law of Obligations and the Principle of good faith also aimed at understanding how such a law came to achieve the principle of good faith, with respect to the law of Obligations.
Key words : Law 13,053 / 14; Law of Obligations; principle of good faith.
