VEDAÇÃO DE REEDIÇÃO DE MP NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA
Rogério Tadeu Romano
A Constituição prevê uma regra (por muitos chamada de “princípio”) da irrepetibilidade, que visa preservar o parlamento de ter que novamente rever posicionamentos já tomados em votações durante o processo legislativo. A irrepetibilidade pode ser encontrada nos seguintes artigos:
Artigo 60, parágrafo 5º: A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Artigo 62, parágrafo 10: É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional 32, de 2001)
Artigo 67: A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
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Como se observou daquele último julgamento, a norma inscrita no artigo 67 da CF, que consagra o princípio da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na mesma sessão legislativa, não impede o presidente da República de submeter à apreciação do Congresso Nacional, reunido em convocação extraordinária(CF, artigo 57, § 6º, II), a medida provisória versando, total, ou parcialmente, a mesma matéria que constitui objeto da medida provisória rejeitada pelo Parlamento, em sessão legislativa realizada no ano anterior.
Mas, entenda-se que razões de Estado não podem ser invocadas para legitimar o desrespeito à supremacia da Constituição da República.
Aliás, Pontes de Miranda(Comentários à Constituição de 1967, Emenda Constitucional n. 1/69, tomo III, 177, 2ª edição) já ensinava que;
" Os projetos rejeitados no órgão que o iniciou, ou no órgão revisor,e os que, vetados, não forem aprovados por outros órgãos, ou os que os elabora sozinho, não podem, de regra, na mesma sessão legislativa, ser renovados. Podem ser renovados em sessão convocada?Cremos que sim, Nâo se trata da mesma sessão legislativa. As convocações supõem indicação da matéria que há de ser objeto dos trabalhos legislativos; e o fato de se ter convocado, o que só o presidente da República pode resolver, ou resultar da iniciativa do terço de uma das câmaras, de si só justifica que se volte a discutir a matéria do projeto rejeitado. A maioria absoluta só é de exigir-se para renovar o projeto, na mesma sessão legislativa".
Mas, o artigo 67 da Constituição somente se refere à rejeição de projeto de lei e não de rejeição prévia de medida provisória, como se lê de Marco Aurélio Greco(Medidas Provisórias, pág. 53, item III, 1991).
Observo aqui a lição de Clèmerson Merlin Clève(Medidas Provisórias, 2ª edição, pág. 85) quando disse que:
"Com efeito, o presidente da República está impedido de veicular, por meio de instrumento normativo contingencial, matéria já apreciada, em sede de juízo abstrato incidente sobre medida de idêntica natureza, com censura de inconstitucionalidade, pelo Supremo Tribunal Federal. A reiteração da medida reprovada substanciaria afronta ao Poder Judiciário e violação ao princípio da separação e harmonia entre os poderes da República.
Do mesmo semelhante, a medida provisória não pode incursionar, na mesma sessão legislativa, sobre matéria objeto de medida anterior expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional. A vedação, decorrência também do princípio da separação de poderes, está implícita no artigo 67 da Lei Fundamental: " a matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das casas do Congresso Nacional". É verdade que a medida provisória não se confunde com o projeto de lei. Nâo é menos verdade, entretanto, que a medida provisória deve ser convertida em lei formal no prazo de trinta dias. Consequência da providência cautelar é a deflagração do projeto de lei de conversão. Rejeitada medida anterior, despido do poder de iniciativa, estará o presidente da República impossibilitado de apresentar ao Congresso Nacional nova medida com análogo conteúdo."
Observe-se, outrossim, a linha plenária no Supremo Tribunal Federal definida no julgamento da ADI nº 293/DF, Relator ministro Celso de Mello(RTJ 146/707 - 708), onde se lia que " a medida provisória não pode incursionar, na mesma sessão legislativa, sobre matéria objeto de medida anterior expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional. A vedação decorreria também do princípio da separação de poderes, está implícita no artigo 67 da Lei Fundamental".
Observe-se que o texto constitucional trata a sessão legislativa - correspondente às reuniões semestrais do Congresso Nacional, que se verificam de 15 de fevereiro a 30 de junho, de 1º de agosto a 15 de dezembro, conforme dispõe o artigo 57 da CF como período legislativo, denominado sessão legislativa, dentro de uma legislatura, que corresponde ao período completo do mandato parlamentar.
A sessão legislativa engloba sessões ordinárias e extraordinárias, as primeiras ocorrentes na sessão legislaitva e as demais fora dela.
Para o ministro Sepúlveda Pertence, não há dúvida "de que seria inválida a reedição da medida provisória revogada, na mesma sessão legislativa, tanto quanto o seria a reedição da medida provisória reeditada ou caduca". No sistema vigente, o presidente da República há de optar: Se a pendência de medida provisória anterior obsta a votação de alguma proposição subsequente. Ou mantém a pauta bloqueada e, assim, inviabiliza a aprovação rápida da proposta subsequente. Ou revoga a medida provisória, desobstrui(STF, ADInMC 2.984/DF, relatora ministra Ellen decisão de 4 de setembro de 2003).
Como se vê, de acordo com a Constituição, a matéria já decidida não pode ser reapreciada na mesma sessão legislativa. A delimitação temporal de “sessão legislativa” pode ser buscada no caput do artigo 57, que compreende mais ou menos o período de um ano. Portanto, uma matéria rejeitada apenas poderia ser reanalisada, aproximadamente, no ano seguinte. Isso preserva a autoridade da decisão parlamentar e o amadurecimento da alteração legislativa pretendida mas frustrada, pois o tempo é o senhor da razão.
Pois bem: Por unanimidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) declarou no dia 27 de março do corrente ano, a inconstitucionalidade das normas decorrentes de reedição de Medida Provisória (MP). Ao analisar a MP 782/2017, editada pelo ex-presidente Michel Temer sobre a organização dos órgãos da Presidência da República e dos ministérios, e convertida na Lei 15.302/2017, os ministros da Corte consideraram que o ato ofendeu a Constituição Federal, por repetir em grande parte o conteúdo de uma MP publicada na mesma sessão legislativa. A decisão foi proferida em julgamento conjunto, atendendo aos pedidos feitos na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.717, proposta pela Procuradoria-Geral da República (PGR); e nas ADIs 5.709, da Rede Sustentabilidade; ADI 5.727, do Partido dos Trabalhadores; e ADI 5.716, do Partido Socialismo e Liberdade.
Na condição de chefe do Poder Executivo, em 2 de fevereiro de 2017, Michel Temer editou a MP 768, criando a Secretaria-Geral da Presidência da República e o Ministério dos Direitos Humanos. No entanto, no dia 31 de maio, antes mesmo de a matéria ter sido apreciada pelo Congresso Nacional no prazo legal de 120 dias, houve reedição do conteúdo da norma por meio da MP 782/2017. Embora esta última tenha sido mais abrangente, ficou caracterizada a repetição substancial do disposto na primeira.
Em razão da ilegalidade, a PGR propôs a ADI, argumentando existência de afronta à sistemática de processamento de medidas provisórias e, em especial, ao artigo 62, parágrafo 10, da Constituição, “que veda reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo”.
Ora, dir-se-á que uma medida provisória pode ser reeditada. Mas a Constituição Federal proíbe a reedição de uma medida provisória, na mesma sessão legislativa, expressamente rejeitada pelo Congresso Nacional, ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo, podendo ser adotada novamente na sessão legislativa seguinte. Não pode o Poder Executivo, de forma unilateral, fora dos seus limites de competência, alterar legislação existente. Só lei em sentido material, editada pelo Congresso Nacional, pode alterar lei anterior.
Em seu voto, a relatora, ministra Rosa Weber, salientou que o objetivo da norma constitucional que veda a reedição de MP na mesma sessão legislativa em que tenha ocorrido sua rejeição ou perda de eficácia é evitar que o presidente da República promova reedições abusivas de medidas provisórias, o que configuraria afronta ao princípio da divisão dos Poderes. Segundo a ministra, nada impede que o presidente da República, após editar MP, a revogue. Entretanto, não é permitido que, na mesma sessão legislativa, apresente nova medida com o mesmo objeto.
Em relação ao questionamento sobre os critérios de urgência e relevância para a edição da MP, a ministra salientou a jurisprudência do STF é clara no sentido de que cabe ao Congresso Nacional efetuar esse controle. Sobre a alegação de desvio de finalidade na transformação da Secretaria-Geral em ministério, ela observou que a criação ou extinção de ministérios ou órgãos do Poder Executivo está no campo de decisão do presidente da República, assim como a escolha de ministros de Estado.
Ao final do julgamento ficou assentada a seguinte tese: “É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente da conversão de medida provisória, cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal”.
O voto da relatora no sentido da procedências das ADIs foi seguido por unanimidade.
Especificamente tem-se:
ADI 3964 – MC/DF
MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. CARLOS BRITTO
Julgamento: 12/12/2007 Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Publicação
DJe-065 DIVULG 10-04-2008 PUBLIC 11-04-2008
EMENT VOL-02314-03 PP-00469
RTJ VOL-00204-03 PP-01129
LEXSTF v. 30, n. 352, 2008, p. 60-99
Parte(s)
REQTE.(S): PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA - PSDB E
OUTRO(A/S)
ADV.(A/S): AFONSO ASSIS RIBEIRO E OUTRO(A/S)
REQDO.(A/S): PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S): ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Ementa
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA LIMINAR. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 394/07, QUE "DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 3º DO ART. 5º DA LEI Nº 10.826, DE 22 DE DEZEMBRO DE 2003". LEI QUE "DISPÕE SOBRE REGISTRO, POSSE E COMERCIALIZAÇÃO DE ARMAS DE FOGO E MUNIÇÃO, SOBRE O SISTEMA NACIONAL DEARMAS - SINARM". 1. Num exame prefacial, tem consistência a alegação de que a MP nº 394/07 é mera reedição de parte da MP nº 379/07. Isto porque a mais recente incorpora temas da mais antiga, sem o aporte de modificações substanciais. São os temas: a) da prorrogação do prazo para renovação de registros de propriedade de armas de fogo, expedidos pelos órgãos estaduais; b) da fixação dos valores das taxas a recolher em caso de registro de armas, renovação do certificado de registro, expedição de porte da arma, etc. 2. Impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória revogada. Tese contrária importaria violação do princípio da Separação de Poderes, na medida em que o Presidente da República passaria, com tais expedientes revocatório-reedicionais de medidas provisórias, a organizar e operacionalizar a pauta dos trabalhos legislativos. Pauta que se inscreve no âmbito do funcionamento da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e, por isso mesmo, matéria de competência privativa dessas duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso XIII do art. 52, ambos da CF/88). 3. Deoutra parte, o ato de revogação pura e simples de u'a medida provisória outra coisa não é senão uma auto-rejeição; ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberação legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que sua obra normativa já não tem serventia. Logo, reeditá-la significaria artificializar os requisitos constitucionais de urgência e relevância, já categoricamente desmentidos pela revogação em si. 4. Medida liminar deferida para suspender a eficácia da MP nº 397/07 até o julgamento de mérito desta ação direta de inconstitucionalidade.
Decisão
O Tribunal, por maioria, nos termos do voto do Relator, deferiu a medida cautelar para suspender a eficácia da Medida Provisória nº 394, de 20 de setembro de 2007, vencidos os Senhores Ministros Ricardo Lewandowski e Eros Grau, que a indeferiam. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Menezes Direito. Falaram, pelo requerente, o Dr. Carlos Bastide Horbach e, pela Advocacia-Geral da União, o Ministro José Antônio Dias Toffoli. Plenário, 12.12.2007.
Uma vez revogada a medida provisória, é evidente que ela não poderá ser reeditada no curso da mesma sessão legislativa. Não há como fazê-lo. O Presidente da República decaiu do seu poder de dispor sobre a matéria mediante medida provisória. É uma consequência natural.
No julgamento da ADI 2.984-MC, da relatoria da Min. Ellen Gracie —— ocorrido após a EC nº 32/01 ——, o Plenário admitiu a revogação de medida provisória por outra. Contudo, rechaçou a possibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória já revogada. Confira-se: “MEDIDA PROVISÓRIA. REVOGAÇÃO. POSSIBILIDADE. EFEITOS. SUSPENSÃO DA TRAMITAÇÃO PERANTE A CASA LEGISLATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE RETIRADA DE MP DA APRECIAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 32. IMPOSSIBILIDADE DE REEDIÇÃO DE MP REVOGADA. (...). O sistema instituído pela EC nº 32 leva à impossibilidade - sob pena de fraude à Constituição - de reedição da MP revogada, cuja matéria somente poderá voltar a ser tratada por meio de projeto de lei.. Medida cautelar indeferida”. Nesse julgamento, assim votou o Min. Sepúlveda Pertence: “(...) hoje, da Tribuna, surge como argumento central a viabilidade de que, permitida a revogação da medida provisória em curso de apreciação, se viabilizariam sucessivas edições, e revogações seguidas de novas edições, de medidas provisórias do mesmo teor. Com efeito, o argumento, uma vez mais, tem por si uma interpretação literal do § 10 do artigo 62: ‘É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.’ A letra desse parágrafo, efetivamente, não abrangeria a hipótese de ser a medida provisória revogada no curso de sua apreciação, donde, concluem os requerentes, estaria aberto o espaço para o Governo do jogo ‘de gato e rato’: revoga-se a medida provisória, aprovava-se aquilo que a sua pendência estaria a obstruir e, logo em seguida editava-se nova medida provisória, com o mesmo conteúdo da revogada. Creio, Sr. Presidente, que isso seria possível, mas tenho fé que não o será enquanto existir o Supremo Tribunal Federal – parafraseando Holmes -, porque o que a Constituição proíbe obter diretamente, não se pode obter por meios transversos, que configuraria hipótese clássica de fraude à Constituição. Assim, não tenho dúvida – como a eminente Relatora da ação direta também o expressou -, de que seria inválida a reedição substancial da medida provisória revogada na mesma sessão legislativa, tanto quanto o seria a reedição da medida provisória rejeitada ou caduca. No sistema vigente, Sr. Presidente, o Presidente da República há de optar: se a pendência da medida provisória anterior obsta a votação de alguma proposição subsequente, ou o Chefe do Executivo mantém a pauta bloqueada – e, assim, se submete à inviabilidade da aprovação rápida da proposta subsequente, seja ela uma outra medida provisória, seja um projeto de lei, seja uma proposta de emenda constitucional -, ou revoga a medida provisória anterior, desobstruindo com isso a pauta. Mas, nesta hipótese, fica-lhe vedada, na mesma sessão legislativa, a edição de medida provisória de conteúdo similar à revogada, e, portanto, a matéria só poderá ser objeto, em curto prazo, mediante projeto de lei. (...)”.
