DESPESAS PÚBLICAS DE ORIGEM JUDICIAL: a possibilidade de compensação de débitos do contribuinte realizada com precatórios¹
Iris Ribeiro2
Mônica Barros
Igor Almeida ³
RESUMO
O presente estudo busca analisar despesa pública concernente ao pagamento de dívidas governamentais oriundas de sentenças judiciais por meio de precatórios. Nesta seara, verifica-se que existem credores do Estado que ao mesmo tempo também são devedores. Logo, será feito um confronto entre a capacidade que o Estado tem para ter seus créditos satisfeitos e a capacidade de pagar suas dívidas, em face da possibilidade de compensação de débitos do contribuinte realizada com precatórios. Especificamente, objetiva-se explanar sobre despesas públicas e regra geral dos precatórios, bem como discutir a respeito das mudanças conferidas pela Emenda Constitucional nº 94/2016 e acerca da compensação do precatório realizado pelo contribuinte. Deste modo, pretende-se lançar mão de uma análise crítica dessa possibilidade compreendendo seus impactos no âmbito do direito financeiro.
Palavras-chave: Despesas Públicas. Precatórios. Compensação de Débitos.
1. INTRODUÇÃO
As dívidas governamentais oriundas de sentenças judiciais devem ser pagas por meio de precatórios seguindo uma ordem cronológica, respeitando determinados casos a serem pagos com preferência, conforme preceito constitucional. Entretanto, essa modalidade de cumprimento de obrigações dos entes federativos tem provocado diversos problemas para as finanças públicas. O inadimplemento acumulado pela falta de pagamento dos precatórios é cada vez maior, o que acarreta grandes prejuízos àqueles credores que já tiveram seu direito julgado e reconhecido pelo judiciário devendo receber aquilo que lhe é devido.
Dentre as justificativas alegadas pelos Estados e municípios, duas são as mais frequentes: primeiro justificam que diante das despesas públicas obrigatórias, tais como saúde, educação, manutenção da máquina pública, não lhes restam verbas suficientes para honrar o pagamento dos precatórios. Ademais, refutam os cálculos de reajuste das dívidas feito pelo Judiciário, reclamando da incidência de juros altos.
Em contrapartida, existem contribuintes que possuem dívidas com a fazenda pública e que também estão na condição de credor do Estado, à espera de ser contemplado por precatório. Ora, se o Estado possui suas bases principiológicas calcadas na Constituição Federal, portanto, seus atos devem estar pautados na moralidade, legalidade, isonomia, respeito à dignidade humana, ou seja, em princípios que devem ser observados em toda sua forma de atuação.
Deste modo, não parece razoável exigir pagamento de dívida de um contribuinte, sendo que este vem anos à espera de receber um crédito devido pelo Estado. Nesse sentido, deve-se observar que o direito à compensação de débitos com precatórios tem amparo na Constituição Federal ficando a cargo dos entes federativos apenas a regulamentação de tal direito. Essa ausência de regulamentação não pode servir de pretexto para não realizar os pagamentos que lhe são devidos.
Mediante tal problemática, faz-se necessário analisar a seguinte indagação: de que forma é possível a compensação de débitos do contribuinte realizada com precatórios?
Por disposição constitucional, é adotado o regime de precatórios para que os entes federativos paguem seus débitos provenientes de sentença condenatória transitada em julgado. Estes são dispostos em ordem cronológica para pagamento, observadas as formalidades legais para sua requisição. Em contrapartida, em outra seara, na qual o ente federativo seria credor, têm-se enquanto devedor sujeitos com débitos fiscais que também se encontram na fila de precatórios.
A situação supracitada é muito corriqueira e se configura enquanto expressivo desperdício quanto à alocação de recursos material e humano, tendo em vista que, para persecução da dívida ativa pela via judicial, o ente federativo dispõe de esforços que poderiam ser faticamente poupados através da adoção do sistema de compensação. Nesse ínterim, a respectiva abordagem se mostra de salutar relevância para o âmbito acadêmico, pois se caracteriza como viés para otimizar a máquina pública, bem como para minorar volume de precatórios a ser adimplido.
Socialmente, tal discussão é relevante por versar sobre a organização e alocação de recursos no âmbito da administração pública, bem como por ser atinente a realidade muitos brasileiros, que enquanto credores de algum ente estatal, não possuem se quer estimativa de receber os valores que lhe são de direito, reconhecidos mediante sentença transitada em julgado.
Pessoalmente, tal situação jurídica merece ser explorada, por ser o regime de precatório instituto de alta importância para o direito público e em razão do sistema de compensação se encontra passível de construção jurisprudencial e legislativa mais específica em nosso ordenamento.
Ao final desta pesquisa, mediante o contexto jurídico suscitado pretende-se demonstrar através de análise legislativa, doutrinária e jurisprudencial que é possível a compensação de débitos do contribuinte com os precatórios. Entretanto, também existe a possibilidade de enfrentar, no decorrer deste estudo, problemas peculiares das despesas públicas que dificultam a realização de tal compensação, impossibilitando a sua aplicação.
Conforme classificação adotada por Deslandes (1994), o presente trabalho se classifica enquanto exploratório, tendo como principal fonte de constituição o levantamento bibliográfico, pois sua elaboração dar-se-á pelo uso de doutrinas, artigos científicos e através do texto legal. Quanto aos procedimentos técnicos, o método adotado foi é o da pesquisa bibliográfica, através do qual se analisará a viabilidade e vantagens da adoção prática do instituto da compensação.
2. DESPESAS PÚBLICAS E PRECATÓRIOS
(FAZER UMA BREVE EXPLANAÇÃO SOBRE O CONCEITO GERAL DE DESPESAS PÚBLICAS)
No que tange ao pagamento de dívidas das Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, decorrentes de sentenças judiciais serão observados os requisitos estabelecidos no art. 100 da Constituição Federal. Esses débitos serão requisitados pelo Presidente do Tribunal que proferiu a sentença através de precatório, no qual será incluído pelo ente federativo devedor, em ordem cronológica de apresentação. Nos termos do § 5º do referido dispositivo, os precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, far-se-á o pagamento atualizado até o final do exercício seguinte respeitando a ordem cronológica (HARADA, p. 67, 2016).
Tratando-se da sua classificação, Leite (2016) menciona que os precatórios podem ser comuns ou alimentares. Os débitos de natureza alimentícia estão dispostos no §1º do art. 100 da CF, compreendidos por aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado, nos quais serão pagos com preferência. Quanto aos débitos comuns ou gerais são definidos por exclusão, isto é, tudo o que não for alimentar será comum (LEITE, p. 295, 2016).
Ainda sim, nos termos do §2º do dispositivo supramencionado, os débitos de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou por sucessão hereditária, tenham 60 anos de idade, ou portadores de doença grave, ou sejam pessoas com deficiência, terão preferência de pagamento sobre todos os demais débitos. Esta redação foi atribuída pela Emenda Constitucional nº 94.
Nesse sentido, Leite (2016) observa a seguinte conclusão:
Entre os precatórios comuns e os alimentares, os alimentares são pagos com preferência, mas igualmente numa ordem de precatórios. Logo, há duas ordens de precatórios: uma dos precatórios gerais e outra dos precatórios alimentares, sendo que os alimentares têm preferência sobre os demais (LEITE, p. 295, 2016).
Logo, referente à ordem cronológica, os débitos a serem pagos pela Fazenda Pública, ficariam da seguinte forma: em primeiro lugar seriam os créditos alimentares de idosos e portadores de doenças graves; em segundo lugar os créditos alimentares de pessoas que não sejam idosas ou portadoras de doenças graves; e por último os créditos não alimentares, comuns ou gerais.
Vale ressaltar que o § 3º do art. 100 da CF, também faz uma distinção em relação ao valor que será pago por meio de meio de precatório, de modo a excluir deste as obrigações definidas em lei como de pequeno valor ou requisições de pequeno valor (RPV). O legislador deixou a cargo de cada ente político definir o que seria este pequeno valor, todavia, o art. 87 da ADCT regulamenta tal definição enquanto não constituída uma lei própria. Traçando o valor igual ou inferior a 40 salários mínimos perante a Fazenda estatal ou distrital e 30 salários mínimos perante a Fazenda municipal (LEITE, p. 298, 2016).
3. MUDANÇAS CONFERIDAS PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 94/2016
O precatório possui previsão legal na Constituição Federal e diante da dificuldade de seu cumprimento por partes dos entes políticos já sofreu diversas mudanças no decorrer do tempo. Em que pese a disciplina dos precatórios tenha passado, até o momento, por quatro emendas constitucionais (EC nº 30/2000, EC nº 37/2002, EC nº 62/2009 e EC nº 94/2016), este tópico dará ênfase à ultima, a Emenda Constitucional nº 94 de 2016 que alterou a redação do § 2º e acrescentou os §§ 17 a 20 do art. 100, bem como acrescentou os arts. 101 a 105 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
A Emenda Constitucional nº 94/2016 começou a surgir com a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.357 em que questionava a EC nº 62/2009. Foi então que se solidificou a partir da PEC 159/2015. Dentre as modificações conferidas ao sistema de precatório, de acordo com a nova emenda, os precatórios a cargo dos estados, do Distrito Federal e de municípios pendentes até 25 de março de 2015 e aqueles a vencer até 31 de dezembro de 2020 poderão ser pagos até 2020, de acordo com regime especial. Pela nova sistemática, os recursos limitam-se à 1/12 da receita corrente líquida dos entes federados. A sistemática antiga, aprovada em 2009, previa o pagamento em 15 anos (até 2024), mas o STF reduziu o prazo para cinco anos, na decisão que considerou inconstitucional a emenda. Portanto, até 2020, pelo menos 50% dos recursos destinados aos precatórios serão para o pagamento dessas dívidas em ordem cronológica de apresentação, salvo os casos que possuem ordem de preferência nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 100 da CF (PORTAL SENADO FEDERAL, 2016).
No que tange as regras de compensação, outro ponto considerado inconstitucional pelo STF foi a permissão para que a Fazenda de cada governo fizesse a compensação do precatório a pagar com débitos do credor, inclusive aqueles objeto de parcelamento. A solução dada pela PEC supracitada foi permitir ao beneficiário decidir se quer ou não compensar o valor a receber com dívidas, desde que elas estejam inscritas na dívida ativa até 25 de março de 2015 (PORTAL SENADO FEDERAL, 2016).
Dentre as modificações, tem-se a alteração do artigo 100, parágrafo 2º, que diz respeito à prioridade no pagamento de precatórios. Os titulares maiores de 60 anos, originários ou por sucessão hereditária, de débitos de natureza alimentícia, serão pagos com preferência sobre os demais. Outra mudança ocorreu no mesmo artigo incluindo os parágrafos 17 e 18. O parágrafo 17 dispõe que “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aferirão mensalmente, em base anual, o comprometimento de suas respectivas receitas correntes líquidas com o pagamento de precatórios e obrigações de pequeno valor (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL)”.
No que tange ao parágrafo 18, este estabelece o que é receita corrente líquida, e prevê normas sobre quando e por qual ente federado, na medida da sua competência, ela deve ser deduzida. Inclui também os parágrafos 19 e 20 do artigo, criando a possibilidade de, respectivamente: a) financiar as dívidas de precatórios e RPV em relação ao excedente, quando o montante total de débitos em um ano ultrapassar a média do comprometimento percentual da receita corrente líquida nos cinco anos anteriores; e b) pagar 15% da dívida no exercício financeiro seguinte e o restante parcelado nos cinco anos subsequentes, com correção monetária e juros.
A prerrogativa dada pelo parágrafo 20, contudo, exige que os precatórios sejam superiores a 15% do valor dos precatórios apresentados no orçamento ou mediante acordo perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Precatórios, com redução máxima de 40% do valor atualizado da dívida.
A inclusão mais interessante, a nosso ver, trazida pela referida emenda foi o artigo 101, que determina que todos os precatórios dos estados, DF e municípios vencidos na data base de 25 de março de 2015 deverão ser pagos até 31 de dezembro de 2020. O regime antigo previa prazo até 2024, o que foi declarado inconstitucional pelo STF (PORTAL SENADO FEDERAL, 2016).
4. COMPENSAÇÃO DO PRECATÓRIO REALIZADO PELO CONTRIBUINTE
A inclusão do art. 105 do ADCT decorrente da EC n
º 94/2016, autoriza a possibilidade de compensação de dívidas do contribuinte com precatórios.
Art. 105. Enquanto viger o regime de pagamento de precatórios previsto no art. 101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, é facultada aos credores de precatórios, próprios ou de terceiros, a compensação com débitos de natureza tributária ou de outra natureza que até 25 de março de 2015 tenham sido inscritos na dívida ativa dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, observados os requisitos definidos em lei própria do ente federado. (destaque nosso)
Importante se faz analisar tal modificação. Concernente à nova redação constitucional e seus efeitos jurídicos, Corino (2017) destaca três pontos relevantes:
(i) a auto aplicabilidade ou não das normas constitucionais, ou, ainda, o cabimento de Mandado de Injunção, remédio constitucional por meio do qual se reclama a produção de norma jurídica que deveria ter sido editada; (ii) restringe a compensação tributária, que, a princípio, somente poderá ocorrer para quitação de débitos fiscais inscritos até 25/03/2015; e (iii) a EC 94/16 inova o conceito de compensação de precatórios, ampliando a compensação para os débitos de natureza diversa (CORINO, p. 01, 2017).
Outra fundamentação legislativa da compensação em análise está no art. 156, II do Código Tributário Nacional (CTN), no qual prevê a compensação tributária como hipótese de extinção do crédito tributário. No entanto, o art. 170 do mesmo diploma submete a compensação à existência de lei tratando da matéria, conforme justifica Leite (2016):
Isso porque o CTN é lex legum, é dizer, é uma lei que define normas gerais que deverão ser observadas pelos demais entes federativos quando da produção de suas leis. Logo, o CTN não tem aplicação imediata, carecendo que os entes políticos elaborem os seus códigos e prevejam as formas de extinção do crédito tributário, por exemplo, dentro das normas-quadro traçadas pelo CTN. Assim é que o instituto da compensação de tributos carece de lei de cada ente federativo disciplinando o seu cabimento, a sua forma e os créditos que podem ser compensados (LEITE, p. 303, 2016).
Deste modo, havendo lei com previsão da compensação, resta saber se os precatórios são créditos líquidos e cerros perante a fazenda pública para compensar tributos. Ora, como o precatório é fruto de decisão judicial transitada em julgado, em que houve a competente liquidação do valor devido, em princípio eles atendem esses requisitos (LEITE, p. 303, 2016).
Como se pode ver, ao confirmar-se pelo Poder Judiciário um direito de crédito devido pela Fazenda Pública e este credor também for devedor do ente federado, realizar a compensação além de oportunizar a quitação de ambas as dívidas, é o mínimo de esforço capaz de inibir o calote público generalizado a partir de condenações judiciais, visto que o Estado tem por obrigação dar exemplo aos seus administrados, de modo a cumprir com as decisões judiciais atuando em conformidade com o Princípio da Tripartição dos Poderes e do Estado Democrático de Direito no qual se funda.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
As razões acima expostas, sem pretensão de encerrar a discussão, servem apenas para averbar um ponto de vista, ao que nos parece, plenamente sustentável no que tange a possibilidade de compensação de débitos do contribuinte realizada com precatórios. Se existem contribuintes que possuem dívidas com a fazenda pública e que também estão na condição de credor do Estado, à espera de ser contemplado por precatório, nada mais justo que compensar tais dívidas com os valores que deveria ter recebido do próprio ente estatal.
Seria incoerente um credor cobrar uma dívida na sua integralidade de uma pessoa que tem um crédito a receber deste mesmo credor. Ora, o Estado enquanto representante do povo, deve dar exemplo. Já que possui suas bases principiológicas pautadas na Constituição Federal, seus atos devem estar fincados na moralidade, legalidade, isonomia, respeito à dignidade humana entre outros. Agir de forma diferente seria violar os fundamentos de sua própria existência.
É louvável a iniciativa do legislador conferida à Emenda Constitucional nº 94/2016, na qual visa permitir ao beneficiário decidir se quer ou não compensar o valor a receber com dívidas. No entanto, sugerem-se dois pontos relevantes a serem observados: inicialmente os critérios cronológicos de pagamento para realização da compensação. Deste modo, garante o tratamento isonômico e a observância dos preceitos legais inerentes aos precatórios, uma vez que a compensação imediata não levaria em conta sua ordem de pagamento que trata determinados casos como prioritários. Por outro lado, num segundo momento, deve o Estado, antes de executar determinado contribuinte em razão de débitos com a fazenda pública, analisar sua situação em específico e verificar se este devedor também não se trata de um credor que já deveria ter recebido seu crédito, e, em virtude de justificativas político-administrativas permanece na fila dos precatórios aguardando o momento de ser contemplado. Em suma: observância da ordem de pagamento e precatório em atraso.
Posto isto em prática, respeitar-se-ia a capacidade de financeira do Estado, pois este apenas estaria vinculado à compensação, caso estivesse no prazo de pagamento do precatório. Justificar o não pagamento por falta de verba disponível pode ser aceito, mas não faz sentido negar a quitação da dívida de um contribuinte se este tem crédito a receber com o Estado. Por outro lado, para concretizar essa transação o poder estatal não precisa levantar recursos financeiros, basta um procedimento administrativo que viabilize tal negociação.
Nesse sentido, não se pode admitir tamanho descaso do poder público executivo com seus administrados. As filas dos precatórios aumentam mais a cada dia e os argumentos de defesa sempre são os mesmos não podendo ser suficientes para seu inadimplemento. No entanto, atualmente é possível a compensação de débitos do contribuinte realizada com precatórios com base nos preceitos constitucionais do ordenamento jurídico brasileiro, principalmente com as alterações trazidas pela Emenda Constitucional nº 94 de 2016. Porém, os critérios para sua aplicação necessitam ser pormenorizados, a fim de garantir sua eficiência de modo que os interesses individualizados não sobreponham os interesses coletivos dos administrados.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil (1988). Vade Mecum 24ª ed. São Paulo: Rideel, 2017.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Emenda Constitucional nº 94. Disponível: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc94.htm> Acesso em: 30 de outubro de 2017.
CORINO, Pedro. O Retorno da Compensação de Tributos com Precatórios. Publicado em: 08 de março de 2017. Disponível em: <http://www.conjur.com.br/2017-mar-08/pedro-corino-retorno-compensacao-tributos-precatorios> Acesso em: 02/09/2017.
FURTADO, J.R. Caldas. Direito Financeiro. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2016.
LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro. 5ª Ed. Salvador: JusPODIVM, 2016
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008.
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