1. Introdução
A questão agrária no Brasil, estando diretamente ligada à colonização portuguesa, remonta séculos de grande desigualdade no processo de ocupação de terras. A Constituição Federal de 1988 traz, em seu artigo 6º, a previsão de alguns direitos sociais, sendo o direito à moradia um deles.
Em face da defesa dos direitos dos pequenos agricultores e assentados da reforma agrária, cria-se em 1996, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
O PRONAF, além de fornecer diversas linhas de crédito que permitem o desenvolvimento das famílias no meio rural, possibilita, também, a elevação da capacidade produtiva, a geração de emprego e renda, a redução das desigualdades sociais e uma melhor utilização da mão-de-obra familiar.
O referido programa propicia elevar os incentivos concedidos aos pequenos produtores, tanto para diversificarem sua produção quanto para aperfeiçoarem suas técnicas de produção agrícola. Esses aspectos se estendem à população brasileira integralmente, possibilitando melhoria dos alimentos consumidos pela população e expansão da agricultura familiar.
Oferecem-se financiamentos com taxas de juros pequenas, buscando promover maior igualdade entre os habitantes dos meios urbano e rural, atuando de forma significativa no bem-estar das famílias que usufruem de tal política e no desenvolvimento da agricultura de maneira mais íntima e sustentável. Deste modo, aumenta-se a capacidade produtiva do país e, consequentemente, gera-se um impacto econômico de nível nacional.
2. Referencial Teórico
A criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) visa promover o desenvolvimento da agricultura familiar a partir do oferecimento de crédito rural, diferenciando-se dos disponíveis para as demais classes de produtores rurais. O PRONAF possui como embasamento preliminar o direito constitucional essencial do trabalho, conforme dispõe o art. 6º da CF/88, vejamos:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015).
A escolha do PRONAF como objeto de estudos foi motivada pela necessidade de se analisar os impactos que essas linhas de crédito têm na vida dos pequenos agricultores e na economia do país.
O PRONAF tem como escopo o financiamento de projetos individuais ou coletivos, capazes de gerar renda aos agricultores familiares e aos assentados da reforma agrária. O crédito concedido pelo programa pode ser aplicado no custeio da safra ou atividade agroindustrial, no investimento em máquinas, equipamentos ou infraestrutura de produção e serviços agropecuários ou não agropecuários, levando-se em conta a necessidade do beneficiário.
Dentre os diversos objetivos do PRONAF, destacam-se: atender de forma diferenciada os mini e pequenos produtores rurais; possibilitar a elevação de sua capacidade produtiva; gerar emprego e renda; contribuir para a redução das desigualdades sociais; e, utilizar de forma mais eficiente a mão-de-obra familiar.
Segundo expõe a Ceplac[1], as vantagens do programa para os produtores seriam: “I. Obtenção de financiamento de custeio e investimento com encargos e condições adequadas a realidade da agricultura familiar, de forma ágil e sem custos adicionais; II. O aumento de renda mediante melhoria de produtividade, do uso racional da terra e da propriedade; III. Melhoria das condições de vida do produtor e de sua família; IV. Agilidade no atendimento; V. Para os produtores que honrarem seus compromissos, garantia de recursos para a safra seguinte, com a renovação do crédito até 5 anos, no caso de custeio das atividades”. Já para o país, apresentaria as seguintes vantagens: “I. Maior oferta de alimentos, principalmente dos que compõem a cesta básica: arroz, feijão, mandioca milho, trigo e leite; II. Estimula a permanência do agricultor no campo com mais dignidade e qualidade de vida”.
Em “O Estado, a administração e os serviços públicos no mundo democrático”, Cavalcanti percebe a Administração Pública como instrumento da Democracia e como forma de executar os serviços públicos. Ele elucida, ainda, que o serviço público tem o objetivo de atender as necessidades da coletividade, colocado à disponibilidade de todos e atendendo aos direitos indispensáveis à vida, como é o caso dos arrolados no art. 6º da CF/88. Nesse sentido, cabe destacar a seguinte passagem:
O essencial é que a forma política resguarde a liberdade, em todas as suas manifestações, suprima a violência, o arbítrio, a opressão sob todos os seus aspectos, a dominação do mais pobre pelo mais rico, do mais fraco pelo mais forte, do homem de cor pelo homem branco. Assegure a todos: teto, saúde, trabalho, amparo físico, material e espiritual. (CAVALCANTI, 1943,p. 310).
Thoenig, em “Recuperando a ênfase na dimensão pública dos estudos organizacionais”, nos traz a noção de burocracia como forma de acesso ao serviço público, noção essa ratificada por Cavalcanti. Acerca do PRONAF é possível destacar alguns princípios da ação burocrática aplicáveis ao caso concreto, vide:
- Adaptável à realidade social;
- Regras, delimitação de tarefas, autoridade e meios de coerção;
- Hierarquia vertical (responsabilidade e autoridade);
- Conduzida por meio de documentos escritos.
O PRONAF possui uma adaptabilidade à realidade social, na medida em que oferece linhas de crédito para agricultores familiares e assentados da reforma agrária com renda bruta anual de até R$ 360 mil, bem como apresenta uma opção do Grupo B do Microcrédito Rural, a qual é voltada para produção e geração de renda das famílias agricultoras de mais baixa renda do meio rural, sendo atendidas famílias agricultoras, pescadoras, extrativistas, ribeirinhas, quilombolas e indígenas que desenvolvam atividades produtivas no meio rural, que possuam renda bruta anual familiar de até R$ 20 mil[2]. Portanto, quanto à classificação das organizações públicas apresentadas por Thoenig, é possível enquadrar o PRONAF no tipo sensível ao ambiente.
Ademais, a operacionalização do crédito rural no âmbito do PRONAF, e suas diversas linhas de crédito se encontram delimitadas no Manual de Crédito Rural, o qual apresenta inúmeras regras de atuação.
O programa é de competência da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e Desenvolvimento Agrário, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ambos pertencentes à Administração Direta. Contudo, é operacionalizado pelos agentes financeiros que compõem o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) e são agrupados em básicos (Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia) e vinculados (BNDES, Bancoob, Bansicredi e associados à Febraban), pertencentes à Administração Indireta.
Cabe ressaltar o procedimento adotado para a concessão do microcrédito rural, qual seja:
Após a decisão do que financiar, a família deve procurar o sindicato rural ou a empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater), como a Emater, para obtenção da Declaração de Aptidão ao Pronaf (DAP), que será emitida segundo a renda anual e as atividades exploradas, direcionando o agricultor para as linhas específicas de crédito a que tem direito. Para os beneficiários da reforma agrária e do crédito fundiário, o agricultor deve procurar o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) ou a Unidade Técnica Estadual (UTE).[3]
Desta forma, é visível o enquadramento da burocracia na atuação e operacionalização do PRONAF.
Lotta e Vaz trazem ênfase à descentralização e à maior concessão de atribuições e responsabilidades aos municípios com o advento da CF/88. Os autores apontam a necessidade de abandonar as prescrições no momento de gestão pela busca por um modelo mais inovador de arranjos institucionais complexos, os quais potencializam o envolvimento dos entes locais na implementação de políticas públicas. Nesse sentido, colacionam que
As políticas públicas implementadas a partir da década de 2000 têm impulsionado um processo de inovações que pode ser organizado em três grandes eixos de mudanças:
- relações federativas, melhorando a forma de coordenação entre os entes federativos nas políticas públicas;
- intersetorialidade, na busca de políticas públicas que integrem diferentes setores, voltando-se para tratamento de problemas ou focos específicos;
- inclusão de novos atores, seja da sociedade civil, sejam organizações não governamentais, na tomada de decisão e na execução das políticas públicas. (LOTTA; VAZ; 2014; p. 178).
Apesar de o PRONAF ter sido criado em 1995, é possível verificar a presença desses eixos de mudança na medida em que o programa evoluiu desde a sua implementação.
No que tangem as relações federativas, o PRONAF conta com a participação de todo o arranjo federativo, mobilizando, portanto, todos os entes federativos, desde a União até os municípios.
Quanto à intersetorialidade, cabe destacar alguns desdobramentos do PRONAF[4], os quais buscam abranger focos específicos em diversos setores, como é o caso do PRONAF Mais Alimentos – Investimento (destinado ao financiamento da implantação, ampliação ou modernização da infraestrutura de produção e serviços, agropecuários ou não agropecuários, no estabelecimento rural ou em áreas comunitárias rurais próximas); do PRONAF Eco (linha para o financiamento de investimentos em técnicas que minimizam o impacto da atividade rural ao meio ambiente, bem como permitam ao agricultor melhor convívio com o bioma em que sua propriedade está inserida); do PRONAF Mulher (linha para o financiamento de investimentos de propostas de crédito da mulher agricultora); e do PRONAF Jovem (financiamento de investimentos de propostas de crédito de jovens agricultores e agricultoras), por exemplo. Assim, abarca áreas de desenvolvimento econômico, alimentação, inclusão da mulher e do jovem no mercado de trabalho, etc.
Por fim, acerca da inclusão de novos atores, por se tratar de uma política de incentivo ao desenvolvimento da agricultura familiar por meio de concessão de crédito, encontram-se inclusos junto aos atores estatais, além dos bancos governamentais, bancos particulares, bem como cooperativas de crédito formadas pelos próprios agricultores de determinadas localidades. Ressalta-se que a cooperativa de crédito é uma instituição financeira de natureza civil, formada por uma associação de pessoas unidas voluntariamente, sem fins lucrativos e que prestam serviços a seus associados, podendo ser formadas por pessoas de determinada profissão ou atividade, como é o caso dos agricultores.
No ensaio realizado pelo autor alemão Fisher realiza uma crítica às metodologias neopositivistas dominantes na ciência das políticas públicas, onde diz:
Não somente a ciência neopositivista falhou em seus esforços para desenvolver um corpo utilizável de generalizações preditivas, como tem sido incapaz de fornecer soluções eficazes para os problemas sociais. Uma parte importante desta falha é atribuída a pressupostos epistemológicos ultrapassados. (FISHER, 1998, p.1)
Um dos enfoques deste estudo é descrever de que forma estão sendo aplicados os recursos do PRONAF pelos agricultores familiares. Com base no trecho citado acima e com os estudos empíricos realizados acerca do programa, verifica-se que em alguns casos, devido à falta de fiscalização e/ou informação, este não está sendo eficaz para a manutenção do agricultor em sua atividade. A mudança da condição fundiária da maioria dos beneficiários pode proporcionar maior estímulo para a realização de investimentos em tecnologia, aumentando a produtividade das atividades agropecuárias e, consequentemente, a renda dos produtores.
Outro aspecto que podemos destacar ao longo do estudo da política do PRONAF é a carência de um governo eletrônico trabalhando juntamente com a administração pública propriamente dita para que haja de fato uma redução da desigualdade. Um fator determinante para a consolidação desse tipo de governo foi o processo de globalização iniciado na I Revolução Industrial, que permitiu uma capitalização das produções, além de possibilitar a comunicação entre os indivíduos de forma mais rápida.
O governo eletrônico é capaz de incluir a participação dos cidadãos comuns nas diversas decisões a serem tomadas no país. Partindo dessa proposta, somos capazes de perceber uma das principais falhas desse sistema, que consiste na falta de acessibilidade dessas votações. Quando analisamos o cenário das famílias beneficiadas com o Pronaf, constatamos que são pessoas humildes, residentes em áreas rurais, muitas vezes sem energia elétrica e saneamento básico. Tais condições impedem a participação e reivindicação destas na construção de melhorias em sua qualidade de vida.
3. Metodologia
Para o desenvolvimento do trabalho, optou-se pela metodologia qualitativa, aplicando-se o procedimento de pesquisa bibliográfica.
Conforme dispõe Arilda Schmidt Godoy,
A pesquisa qualitativa tem o ambiente natural como fonte direta de dados e o pesquisador como instrumento fundamental Os estudos denominados qualitativos têm como preocupação fundamental o estudo e a análise do mundo empírico em seu ambiente natural” (GODOY, 1995, p. 62).
Ainda, a pesquisa é descritiva e interpretativa, considerando o ambiente como um todo.
Logo, o tipo de pesquisa utilizado é o documental e, por “documentos” deve-se entender de maneira ampla, incluindo os materiais escritos como jornais, revistas, obras literárias e científicas, entre outros (GODOY, 1995, p. 21-22). Analisaram-se artigos científicos e os documentos governamentais de acesso público acerca do PRONAF, bem como acerca da contribuição do programa para a redução dos níveis de desigualdade social dos pequenos agricultores.
4. Considerações Finais
A agricultura familiar é de fundamental importância no desenvolvimento social e no crescimento equilibrado do país. Os milhões de pequenos produtores que integram a agricultura familiar contribuem para sua expansão no país, sendo um setor de vital importância. A agricultura familiar é uma esfera que movimenta bilhões de reais todo ano no país, produzindo grande parte dos alimentos que são consumidos nas mesas brasileiras, contribuindo, ainda, para a geração de empregos e, consequentemente, geração e distribuição de renda e diminuição do êxodo rural.
O PRONAF concede um acesso democrático aos recursos produtivos, diminuindo as desigualdades e melhorarando o bem-estar das famílias inseridas na área rural.
Anteriormente, os instrumentos de apoio destinados aos pequenos agricultores estavam diluídos em diversas políticas setoriais (política agrícola, programas de colonização, política de combate à pobreza rural etc.) e em categorias operacionais.
Com o surgimento do PRONAF, o Estado passa a ter um instrumento importante de captação de capital financeiro e humano, viabilizando atingir a sustentabilidade dos agricultores e de suas famílias. Ainda, em exercício aos princípios de participação, parceria, descentralização e gestão social, cabe ressaltar o exercício da democracia pelos agricultores familiares e representantes sociais dos municípios no âmbito dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS), discutindo problemas, interesses e resolução de conflitos (LIMA NETO, 1999).
O PRONAF emerge de um contexto de elevado custo e escassez de crédito rural tradicional, tendo se estendido de forma considerável por todo o território nacional, ampliado a quantia financiada, desenvolvido programas especiais para atender diversas categorias, melhorado a infraestrutura dos agricultores, o que auxiliou no crescimento dos municípios nos quais os agricultores beneficiados se encontram inseridos.
5. Referências Bibliográficas
FISCHER, Frank. “Beyond Empiricism: Policy Inquiry In Postpositivist Perspective” in Policy Studies Journal, Vol. 26, 1998, pág 146.
LOTTA, Gabriela Spanghero e VAZ, José Carlos. Arranjos institucionais de políticas públicas: aprendizados a partir de casos de arranjos institucionais complexos no Brasil. In: RSP Brasília 66(2) 171-194, 2015.
LAMARCHE, H. 1998. Agricultura familiar: do mito à realidade. Campinas, Unicamp, 348 p.
LIMA NETO, P. C. Extensão rural e agricultura familiar. 1999. Disponível em: . Acesso em: 24/06/2017.
MATTEI, L. 2005. Impactos do Pronaf: análise de indicadores. Brasília, MDA/NEAD, 136 p. (Nead Estudos, 11).
MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO (MDA). Disponível em: www.mda.gov.br/saf. Acesso em: 26/06/2017.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista Administração Pública, vol. 43, no.2, Rio de Janeiro. Março/Abril, 2009.
SILVA, E.R.A. da. 1999. Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar: uma avaliação das ações realizadas no período 1995/1998. Brasília, IPEA, p. 48.
THOENING, Jean Claude. Recuperando a ênfase na dimensão pública dos estudos organizacionais. In, RAP. Revista de Administração Pública. ISSN 0034-7612. Edição especial (1967-2007), p. 9-37.
TONHATI, Tania.Governo Eletrônico, Globalização e perspectivas da gestão pública para a democracia digital.Revista Democracia Digital e Governo Eletrônico (ISSN 2175-9391), n° 5, p. 1-13, 2011.
[1]“PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR – PRONAF”. Disponível em: <http://www.ceplac.gov.br/radar/Artigos/artigo26.htm>. Acesso em: 25/04/2017.
[2]“Como funciona o Pronaf?”. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/saf-creditorural/como-funciona-o-pronaf>. Acesso em: 25/04/2017.
[3]“Sobre o programa”. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/saf-creditorural/sobre-o-programa>. Acesso em: 25/04/2017.
[4]“Linhas de crédito”. Disponível em: <http://www.mda.gov.br/sitemda/secretaria/saf-creditorural/linhas-de-cr%C3%A9dito>. Acesso em: 25/04/2017
