O PODER DE POLÍCIA E A REMOÇÃO DO VEÍCULO
Rogério Tadeu Romano
I – O EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA
Atende-se aos casos de relevância e urgência na aplicação do modelo legislativo no que concerne ao exercício da autoexecutoriedade do ato administrativo para que se possa ter o poder de policia.
Trata-se de executoriedade dos atos administrativos unilaterais. Através dele a Administração pode modificar, por sua única vontade, situações jurídicas, sem o consentimento dos atingidos pelo ato.
É a chamada execução forçada na via administrativa, que consiste em uma via jurídica especial, própria do ato administrativo, fazendo a Administração prescindir da declaratio iuris do Poder Judiciário.
A executoriedade, pois, por sua importância, é a manifestação do poder de autotutela da Administração Pública, pelo qual esta tem a possibilidade de realizar, de forma coativa, o provimento no caso de oposição do sujeito passivo.
Pois a executoriedade dos atos administrativos tem fundamental importância no exercício do poder de polícia administrativo, na faculdade que tem a Administração Pública de disciplinar e limitar, em prol de interesse público adequado, os direitos e liberdades individuais, como já ensinou Caio Tácito (O poder de polícia seus limites. in Rev. De Dir. Adm., volume 27, páginas 1 e seguintes).
Nessa linha de pensar, as decisões administrativas de polícia são, por sua natureza, executórias. A Administração tem a faculdade de recorrer a meios coercitivos para compelir ao cumprimento de suas determinações. Mas entenda-se que essa coação administrativa, desde que exercida, de forma moderada, e dentro de quadros legais, é permite, nos limites da proporcionalidade.
A providência legislativa adotada precisa ser enquadra em parâmetros de razoabilidade e proporcionalidade.
A razoabilidade é vista na seguinte tipologia:
a)razoabilidade como equidade: exige-se a harmonização da norma geral com o caso individual;
b)razoabilidade como congruência: exige-se a harmonização das normas com suas condições externas de aplicação;
c)a razoabilidade por equivalência: exige-se uma relação de equivalência entre a medida adotada e o critério que a dimensiona.
Há ainda o que se chama de proporcionalidade em sentido estrito, onde se cuida de uma verificação da relação custo-benefício da medida, isto é, da ponderação entre os danos causados e os resultados a serem obtidos. Pesam-se as desvantagens dos meios em relação ás vantagens do fim.
Em resumo, a providência deve atender aos seguintes requisitos: a) da adequação, que exige que as medidas adotadas pelo Poder Público se mostrem aptas a atingir os objetivos pretendidos; b) da necessidade ou exigibilidade, que impõe a verificação da inexistência de meio menos gravoso para atingimento de fins visados; c) da proporcionalidade em sentido estrito, que é a ponderação entre o ônus imposto e o benefício trazido para constatar se é justificável a interferência na esfera dos direitos dos cidadãos.
O artigo 78, da lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 cita que:
"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder."
O poder de polícia em termos de trânsito representa a possibilidade dos órgãos e entidades executivos componentes do Sistema Nacional de Trânsito de executar a fiscalização do cumprimento das normas de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas por seu descumprimento, como expressamente declaram os artigos 22 e 24, do CTB.
II – O CÓDIGO DE TRÂNSITO E A RETENÇÃO E REMOÇÃO DO VEÍCULO
O CTB estatuído pela lei 9.503/97 prescreve que aquele que infringir as suas normas está sujeito à aplicação de penalidades (advertência escrita, multa, suspensão do direito de dirigir, apreensão do veículo, cassação do documento de habilitação e frequência obrigatória em curso de reciclagem), conforme art. 256.
Mas, a ocorrência de ilícito administrativo de trânsito, em determinadas situações, enseja a adoção também das cognominadas medidas administrativas.
As medidas administrativas são providências que deverão ser adotadas pela autoridade de trânsito ou seus agentes quando da prática de infrações.
O mesmo CTB enumera as seguintes medidas(Art. 26):
• retenção do veículo;
• remoção do veículo;
• recolhimento da Carteira Nacional de Habilitação;
• recolhimento da Permissão para Dirigir;
• recolhimento do Certificado de Registro;
• recolhimento do Certificado de Licenciamento Anual;
• transbordo do excesso de carga;
• realização de teste de dosagem de alcoolemia ou perícia de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica;
• recolhimento de animais que se encontrem soltos nas vias e na faixa de domínio das vias de circulação, restituindo-os aos seus proprietários, após o pagamento de multas e encargos devidos;
• realização de exames de aptidão física, mental, de legislação, de prática de primeiros socorros e de direção veicular.
A lei 9.503/97 fala que o veículo será removido quando:
• da disputa de corrida por espírito de emulação;
• da promoção ou participação, na via, de competição esportiva, eventos organizados, exibição e demonstração de perícia em manobra de veículo, sem permissão da autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via;
• utilizado para, em via pública, demonstrar ou exibir manobra perigosa, arrancada brusca, derrapagem ou frenagem com deslizamento ou arrastamento de pneus;
• o condutor fizer ou deixar que se faça reparo no mesmo, em pista de rolamento de rodovias e vias de trânsito rápido, salvo nos casos de impedimento absoluto de sua remoção e em que o veículo esteja devidamente sinalizado;
• ocorrer a sua imobilização na via por falta de combustível;
• estacionado:
- nas esquinas e a menos de cinco metros do bordo do alinhamento da via transversal;
- afastado da guia da calçada (meio-fio) de cinquenta centímetros a um metro;
- afastado da guia da calçada (meio-fio) a mais de um metro;
- em desacordo com as posições estabelecidas neste Código;
- na pista de rolamento das estradas, das rodovias, das vias de trânsito rápido e das vias dotadas de acostamento;
- junto ou sobre hidrantes de incêndio, registro de água ou tampas de poços de visita de galerias subterrâneas, desde que devidamente identificados, conforme especificação do Contran;
- nos acostamentos, salvo motivo de força maior;
- no passeio ou sobre faixa destinada a pedestre, sobre ciclovia ou ciclofaixa, bem como nas ilhas, refúgios, ao lado ou sobre canteiros centrais, divisores de pista de rolamento, marcas de canalização, gramados ou jardim público;
- onde houver guia de calçada (meio-fio) rebaixada destinada à entrada ou saída de veículos;
- impedindo a movimentação de outro veículo;
- ao lado de outro veículo em fila dupla;
- na área de cruzamento de vias, prejudicando a circulação de veículos e pedestres;
- onde houver sinalização horizontal delimitadora de ponto de embarque ou desembarque de passageiros de transporte coletivo ou, na inexistência desta sinalização, no intervalo compreendido entre dez metros antes e depois do marco do ponto;
- nos viadutos, pontes e túneis;
- em aclive ou declive, não estando devidamente freado e sem calço de segurança, quando se tratar de veículo com peso bruto total superior a três mil e quinhentos quilogramas;
- em desacordo com as condições regulamentadas especificamente pela sinalização (placa – Estacionamento Regulamentado);
- em local e horários proibidos especificamente pela sinalização (placa – Proibido Estacionar);
- em locais e horários de estacionamento e parada proibidos pela sinalização (placa – Proibido Parar e Estacionar).
• transposto, sem autorização, bloqueio viário policial;
• usado indevidamente aparelho de alarme ou que produza sons e ruído que perturbem o sossego público, em desacordo com normas fixadas pelo Contran:
• conduzido com qualquer uma das placas de identificação sem condições de legibilidade e visibilidade;
• transitar:
- em desacordo com a autorização especial, expedida pela autoridade competente para transitar com dimensões excedentes, ou quando a mesma estiver vencida;
- falsificado ou adulterado documento de habilitação e de identificação do veículo;
- o condutor recusar-se a entregar à autoridade de trânsito ou a seus agentes, mediante recibo, os documentos de habilitação, de registro, de licenciamento de veículo e outros exigidos por lei, para averiguação de sua autenticidade;
• retirado do local veículo legalmente retido para regularização, sem permissão da autoridade competente ou de seus agentes;
• utilizado na via para depósito de mercadorias, materiais ou equipamentos, sem autorização do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via;
• estiver bloqueando a via;
• conduzida bicicleta em passeios onde não seja permitida a circulação desta, ou de forma agressiva.
O veículo será removido para o depósito fixado pelo órgão ou entidade competente com circunscrição sobre a via, ficando sob a sua custódia e responsabilidade pelo prazo de trinta dias, com ônus para o proprietário.
III – A RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO COM RELAÇÃO AO VEÍCULO
Permite-se dizer que as hipóteses trazidas de remoção do veículo, prescritas na lei, são providências que se enquadram nos limites da razoabilidade e da proporcionalidade. Se não realizadas nos moldes da lei, geram responsabilidade civil pela Administração.
Por certo, o limite é a aplicação do princípio da supremacia do interesse público que se coloca acima dos interesses particulares uma vez que resguardam a coletividade.
O CTB, além de estabelecer a responsabilidade do Estado, lato sensu, pela guarda do veículo e atribuir ao proprietário os encargos (art. 262), prevê que compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito das diversas esferas de governo, cada qual no seu âmbito de circunscrição, arrecadar os valores provenientes de estada e remoção de veículos (art. 21, inciso VII). Em caso de ato comissivo, a responsabilidade do Estado se dará sem comprovação de culpa, através da chamada teoria do risco administrativo.
Tal será o caso dos prejuízos causados ao veículo em caso de danos a eles causados por parte da pessoa jurídica de direito público responsável.
De outro modo, a conduta da Administração em erroneamente aplicar a norma permitindo a retenção ou remoção do veículo fora das hipóteses narradas, de forma estrita, pela lei, pois aqui não caberá falar em interpretação extensiva ou analogia, traz ainda responsabilidade pelos prejuízos materiais e morais que atingiram ao titular do veículo.
Na teoria do risco integral, o prejuízo sofrido pelo particular é consequência do funcionamento, seja regular ou irregular, do serviço público.
Mas visando atenuar a amplitude da responsabilidade objetiva constitucional, Hely Lopes Meirelles acena com uma discriminação do conceito de risco, mas que recebe a oposição de autores como Alcino Falcão(Responsabilidade patrimonial das pessoas jurídicas de direito público, RDP 11:45). Para Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo brasileiro, São Paulo, 1978) , a teoria do risco integral faz surgir a obrigação de indenizar os danos, do ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração, não se exigindo qualquer falta do serviço público, nem culpa dos seus agentes; basta a lesão, sem o concurso do lesado; baseia-se esta teoria no risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar danos a certos membros da comunidade impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Entendia Hely Lopes Meirelles que a teoria do risco administrativo não se confunde com a teoria do risco integral. Nesta “ a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resulte de culpa ou dolo da vítima”; no risco administrativo embora se dispense a prova da culpa da Administração, permite-se que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização.
Mostra, logo após, que a teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da Administração, permite que o Poder Público demonstre a culpa da vítima, para excluir e atenuar a indenização, o que não aconteceria no caso de risco integral, modalidade extremada do risco administrativo, e segundo o qual a Administração fica obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Ora, como observam Mário Marzagão e Otávio de Bastos(Responsabilidade pública, 1956), essa teoria jamais foi acolhida em toda a sua intensidade.
A teoria do risco administrativo foi adotada pela doutrina, sendo reconhecida como a que mais se mostra adequada à compreensão da responsabilidade civil do Estado, acrescentando-se que, na legislação brasileira, a Administração Pública pode ser responsabilizada na forma do risco integral apenas quando praticar dano ambiental, na forma do artigo 14 da Lei 6.938/81, e artigo 225, § 3º, da Constituição Federal, ou dano nuclear, nos termos do artigo 21, XIII, alínea “ d”, da Constituição Federal.
Aliás, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal estava em consonância com a doutrina majoritária, entendendo que a teoria adotada por nosso ordenamento jurídico, como regra, foi a do risco administrativo, a qual conforme já dito, admite que o Estado demonstre em sua defesa a presença de causa excludente da responsabilidade(AgR no AI 577.908/GO, AgR no Ai 636.814/DF).
