HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS E ADVOGADOS PÚBLICOS
Rogério Tadeu Romano
A procuradora-geral da República ajuizou ação, com pedido de medida cautelar, com o fito de obter a declaração de “inconstitucionalidade formal do artigo 85-§19 do Código de Processo Civil e a inconstitucionalidade material dos artigos 27 e 29 da Lei 13.327/2016, decretando-se, ainda, a inconstitucionalidade por arrastamento dos artigos 30 a 36 do referido diploma legal”. Alega, em síntese, que “o art. 85-§19 do Código de Processo Civil apresenta vício de iniciativa (artigo 61-§1º-II-a da Constituição) e abstrai o princípio da especificidade (art. 37-X da Constituição). Além disso, os artigos 27 e 29 da Lei 13.327/2016 afrontam os arts. 5º-caput, 37-XI, 39-§§4º e 8º da Constituição, visto que o pagamento de honorários de sucumbência - parcela de índole remuneratória que integra a receita pública - é incompatível com o regime de subsídio estabelecido na Constituição,inobserva o teto constitucionalmente estabelecido e abstrai os princípios republicano, da isonomia, da moralidade, da supremacia do interesse público e da razoabilidade”.Defende a presença dos requisitos necessários à concessão da cautelar, amparando-se na alegação de “manifesta ofensa ao regime de subsídios e ao teto constitucionalmente previsto” e, quanto ao periculum in mora, no argumento de que “as normas impugnadas estabelecem o direito de os membros perceberem parcela remuneratória em detrimento dos cofres da União”.
Na matéria, o ministro Dias Toffoli entendeu, na ADI 6053 MC / DF que não se observa, no caso, a urgência necessária à excepcional apreciação, pela presidência desta Corte, da medida cautelar requerida.
O Órgão Especial do Tribunal Regional Federal da 2ª Região declarou inconstitucional o pagamento de honorários de sucumbência a advogados públicos. Prevaleceu o entendimento de que a remuneração de servidores públicos deve ser fixa e qualquer adicional de subsídio é inconstitucional.
A corte, que já havia formado maioria nesse sentido em dezembro, concluiu o julgamento nesta quinta-feira (7/2). O posicionamento do TRF-2 diverge do TRF da 5ª Região, que julgou o pagamento constitucional.
Em discussão está a constitucionalidade do artigo 85, parágrafo 19º, do Código de Processo Civil, que define que os advogados públicos receberão os honorários da sucumbência nos termos da lei. Já os artigos 27 a 36 da Lei 13.327/2016 tratam das carreiras jurídicas e, entre outras regras, estabelecem que os honorários de sucumbência de causas em que forem parte a União, as autarquias e as fundações públicas federais pertencem originariamente aos procuradores.
A Lei 13.327/2016 fixa que o valor dos honorários deve ser rateado, inclusive, entre os advogados públicos inativos. Além disso, essas verbas não são sujeitas ao teto constitucional da remuneração dos servidores.
No TRF-2 venceu o entendimento do relator, desembargador Marcelo Pereira da Silva. Segundo ele, os artigos que garantem o pagamentos de honorários a advogados públicos e procuradores ferem o regime de subsídio estabelecido pela Emenda Constitucional 19/1998.
O relator explica que, de acordo com a norma, a remuneração dos servidores públicos é limitada ao valor do subsídio fixado em parcela única, ficando expressamente vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação “ou outra espécie remuneratória”.
Após meditar sobre a questão, penso estar o Parquet com razão sobre esse assunto.
Os dispositivos legais questionados ofendem o “regime de subsídio” - aplicável aos advogados públicos e a todos os demais servidores públicos por força do art. 135 da CF - , introduzido no texto constitucional pela Emenda nº 19/98, que acrescentou os §§4º e 8º ao art. 39 da Constituição Federal, deixando claro que a remuneração dos servidores públicos deveria limitar-se ao valor do subsídio fixado em parcela única, ficando expressamente vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação “ou outra espécie remuneratória”, à exceção das parcelas de natureza indenizatória e, também, daquelas previstas expressamente no §3º do art. 39 da Constituição, tais como décimo terceiro salário, adicional noturno, salário-família, remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, a 50% à do normal, adicional de férias e licença à gestante. Sempre foi verba pública na condição de ingresso ou entrada sem qualquer condicionamento de posterior restituição ou recuperação de empréstimos ou valores cedidos pelo governo (BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro; 14ª Ed., Forense, p. 116) e sua desnaturação ocorre justamente por força dessas inconstitucionais previsões legais.
Não se trata de verba indenizatória.
Isso porque na medida em que não se destinam a compensar o agente público por despesas realizadas em razão do exercício do cargo, como seriam as diárias e ajudas de custo. Ademais, tivessem os honorários a natureza indenizatória, não caberia sobre tais verbas incidir o imposto sobre a renda, tal como previsto no §7º da Lei 13.327/16.
Sendo, ao contrário, verbas destinadas a remunerar o profissional em razão do trabalho por ele exercido, e estendendo-se o seu pagamento aos servidores inativos (art. 31 da Lei 13.327/16), afigura-se evidente a sua natureza remuneratória, incompatível com o regime de subsídio “em parcela única” que o legislador constitucional quis prestigiar.
Há com isso uma evidente “burla do teto remuneratório”.
Após percuciente análise, foram reconhecidas pelos técnicos do TCU diversas inconstitucionalidades na Lei 13.327/16, concluindo-se, ao final, pela irregularidade das verbas pagas a título de honorários de sucumbência aos servidores beneficiários, recomendando-se a suspensão dos referidos pagamentos.
Recentemente o Tribunal de Contas da União (TCU) proibiu o pagamento dos honorários de sucumbência (devido pela parte perdedora) aos advogados da União, procuradores da Fazenda, procuradores federais e procuradores do Banco Central. Com efeito, em resposta a uma representação do Ministério Público, questionando o fato de a benesse sequer ser enquadrada no teto remuneratório do serviço público, atualmente em R$ 33,7 mil mensais, o TCU determinou à Advocacia Geral da União, ao Banco Central do Brasil, à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e ao Conselho Curador de Honorários Advocatícios (CCHA) que suspendam os pagamentos para todos os advogados públicos e servidores, por estarem em desacordo com as disposições constitucionais. .
Os honorários de sucumbência integram o patrimônio público, constituindo infração administrativa a sua apropriação.
Destaque-se que o ato de tentar ou apropriar-se de honorários advocatícios da Fazenda Nacional configura violação de deveres e proibições do servidor público, como, ser leal à instituição a qual serve, manter conduta compatível com a moralidade administrativa, deixar de observar as normas legais e regulamentares.
Para Hely Lopes Meirelles(Direito Administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 526.), estão excluídas do conceito de subsídio as parcelas decaráter indenizatório previstas em lei, desde que tais observem os princípios constitucionaisde legalidade, razoabilidade e moralidade, “sob pena de caracterizarem inaceitável fraudeaos limites remuneratórios e ao conceito constitucional de subsídio, a ser repelida pelo PoderJudiciário no exame de constitucionalidade, direto (concentrado) ou incidental (difuso), dalei que as instituírem.”
Em se tratando de agentes públicos remunerados por subsídio, para que gratifica-ção ou adicional pecuniário seja legitimamente percebido, faz-se necessário que não decorrade trabalho normal, mas possua fundamentono desempenho de atividades extraordinárias, quenão constituam atribuições regulares desempenhadas pelo agente público.
Ao permitir o pagamento de vantagens pessoais como parcelas autôno-mas, além do subsídio, os dispositivosimpugnados acarretam quebra do regime unitário de remuneração dos membros da advocacia pública, imposto pela reforma promovida pela EmendaConstitucional 19/1998.
O pagamento de honorários judiciais tampouco possui caráter de indenização. Po rparcela indenizatória entende-se aquela prestação pecuniária destinada a reparar ou a compen-sar uma lesão causada a um bem jurídico, de natureza material ou imaterial (integrante do pa-trimônio moral das pessoas), em razão de situações precárias, com motivação específica e pre-vistas em lei
A matéria permanece sendo ventilada pela procuradoria-geral da República que, recentemente, propôs ao Supremo Tribunal Federal (STF) dez ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) contra normas estaduais e distrital que permitem o pagamento de honorários advocatícios de sucumbência a procuradores dos estados e do Distrito Federal (DF). São questionadas leis estaduais aprovadas nos seguintes estados: Acre, Amapá, Bahia, Maranhão, Rio de Janeiro, Pará, Pernambuco, Sergipe, Tocantins e Distrito Federal. Com essas, já são 13 ADIs propostas pela PGR para questionar esse tipo de normatização. Em todas, o principal argumento apresentado é o de que os honorários recolhidos pela parte vencida em processos judiciais contra os entes públicos devem ser compreendidos como receita pública, não podendo ser destinados a advogados e procuradores que atuaram nos casos.
