Artigo: A responsabilização dos agentes públicos por atos de improbidade administrativa
Article: Accountability of public officials for acts of administrative impropriety
RESUMO
O artigo tem como objetivo se a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), que regulamenta o artigo 37 da Constituição Federal de 1988 trouxe maior controle e responsabilização de agentes públicos por sua má conduta, seja quanto aos atos que causem enriquecimento ilícito, atos que causem prejuízo ao erário público e os que atentem contra os princípios da Administração Pública, descrevendo-se as possíveis punições para quem é condenado por atos ímprobos, bem como as modalidades legais de improbidade administrativas, delineando requisitos legais para subsunção da conduta à lei e à responsabilização dos servidores públicos e terceiros que causem dano e/ou prejuízo e/ou descumpram princípios administrativos.
Palavras-chave: Agentes Públicos - Improbidade Administrativa – Responsabilização – Lei nº 8.429/92.
SUMMARY
The purpose of this article is to determine whether the Law of Administrative Improbity (Law No. 8.429 / 92), which regulates article 37 of the Federal Constitution of 1988, brought greater control and accountability of public agents for their misconduct, as for acts that cause illicit enrichment , acts that cause damage to the public purse and those that violate the principles of Public Administration, describing the possible punishments for those who are condemned by impotent acts, as well as the legal modalities of administrative impropriety, outlining legal requirements for subsumption of the conduct to the law and the accountability of civil servants and third parties that cause damage and / or loss and / or disregard administrative principles.
Key words: Public agents - Administrative improbability - Accountability - Law nº 8.429 / 92.
Introdução
A palavra improbidade, segundo o Dicionário on line Priberam da Língua Portuguesa, quer dizer falta de probidade, ruindade, mau caráter, maldade. No mesmo dicionário, probidade, do latim profetas, - atis, observância rigorosa dos deveres, da justiça e da moral, honradez.
Pode-se dizer que improbidade administrativa é a má condução da vida pública por gestores públicos, desvio de conduta de administradores públicos que, para seu próprio benefício, se utilizam de subterfúgios para lesar o erário público, causando danos ao coletivo (bem público) construindo para si um enriquecimento ilícito.
Pode-se afirmar que a improbidade não é um fato novo. Afirma Tácito citado por Costa (2005, p. 37) que a corrupção tem raízes seculares na história dos costumes políticos aqui e alhures.
Ao se tentar encontrar as raízes deste mal, encontra-se em nossa história vastíssimo conteúdo. Ainda no Brasil-Colônia há vários exemplos de corrupção/improbidade. Relata Faoro citado por Costa (2005, p. 39) que os vícios que a colônia revela nos funcionários portugueses se escondem na contradição entre os regimentos, leis e provisões e a conduta jurídica, com as evasivas do texto em favor do apetite e da avareza.
Ortiz citado por Costa (2005, p. 39) vai mais longe ao afirmar que da mistura dos nobres governantes com os degredados enviados por Portugal nos primórdios de nossa colonização, sobrou-nos a tradição das vestes talares e a corrupção.
Pode-se dizer que a corrupção faz parte da cultura do país. Nas palavras de Wilcken (2005, p. 121):
A corrupção sempre fora uma característica da vida ao redor do império, mas assumiu uma forma concentrada no Rio. O afluxo repentino de milhares de burocratas exilados criou terreno fértil para os abusos, de modo que foram devidamente construídas fortunas misteriosas pelos frequentadores dos círculos íntimos da Corte. Enquanto a vida era uma luta para muitos dos cortesãos mais periféricos, os ministros do governo logo passaram a ter um padrão de vida muito acima dos recursos que poderiam ter ganho legitimamente. [...] Por trás das bengalas, mantos e perucas, e por trás das cerimônias formais e dos éditos proferidos em linguagem refinada, o roubo em nome da Coroa disseminou-se à larga.
A corrupção não tem partido político, não respeita ideologias nem época e está presente nos círculos sociais como algo comum ou corriqueiro, tanto é que vemo-la sendo praticada de forma aberta sem o menor respeito.
Para Fonseca (2003, p. 51), a corrupção frequenta com a mesma desenvoltura governos democráticos e autoritários, sejam eles ditos de direita ou de esquerda. Não faz por menos em razão do sistema econômico adotado, se capitalista ou estatal, se de plena liberdade de mercado ou de absoluto dirigismo.
Para coibir a corrupção, antes da Constituição de 88, a Constituição de 1946 rezava que a lei disporá sobre o sequestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou emprego em entidade autárquica. (DI PIETRO, 2004).
Já a Constituição de 1967, alterada pelas emendas 1/69 e 11/78, em seu artigo 153, § 11, previa que a lei disporia sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício da função pública. (DI PIETRO, 2004).
A Constituição Federal, em seu artigo 37, foi mais específica quanto ao cumprimento dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Mas, na prática, não é isto que observamos.
1. Aspectos Gerais da Responsabilidade dos agentes públicos na Administração Pública
A Administração pública tem por finalidade o bem comum. Di Pietro (2005, p. 58-59) afirma que a Administração Pública pode ser entendida em dois sentidos, quais sejam, o sentido subjetivo, que está relacionado às “pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa” e o sentido objetivo, ligando-se diretamente à “atividade administrativa exercida por aqueles entes.
A administração pública pode ser direta ou centralizada e indireta ou descentralizada.
A primeira diz respeito aos órgãos públicos integrados em uma estrutura do Poder Executivo dentro de seus âmbitos (Federal, Estadual, Distrital ou Municipal). A administração indireta é um conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei na forma do art. 37, XIX, da CF, com autonomia financeira e administrativa, prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividades econômicas, vinculadas ao Poder Executivo de cada nível ou esfera de governo. São dessa espécie as autarquias, as sociedades de economia mista e as empresas públicas.
Motta e Douglas (2002, p. 305) relatam que os órgãos possuem três elementos, a saber, competência ou atribuição, “que é a tarefa a ser cumprida”; repartição, como sendo “o conjunto de meios materiais” e agente, que “é o ser humano que atua no órgão.
Quanto ao agente público os autores aduzem que esse ser humano é quem, por existência real, efetivamente impulsiona a Administração e o Estado a quem ele presta reverência. Para tanto a pessoa preenchem claro (cargo) na estrutura da Administração ou, excepcionalmente, realiza, mesmo sem cargo, determinadas funções.
Pode concluir que são agentes públicos todos os que desempenharem função estatal, independente da forma de investidura e da natureza da vinculação (em caráter definitivo ou temporário).
A responsabilidade, dentro da administração pública, implica na garantia da população em ver o patrimônio público bem administrado.
Nesse contexto, a responsabilidade não é tão somente um instrumento e sim a própria condição da legalidade dos atos. Espera-se, então, que o agente público não esteja somente investido do cargo, mas sim investido com responsabilidade.
Na visão de Castro (1999, p. 365) a responsabilidade deve estar em todas as ações do ser humano:
O que é nuclear, tratando-se da responsabilidade, é a perquirição do dever da pessoa humana, dever esse não cumprido ou insuficientemente cumprido, segundo a descrição ínsita nos contornos da norma.
Compreende-se, assim, que no dever da responsabilidade que se aloja o cumprir ou não das normas vigentes para aquele que é ou não responsável, mas que terá de responder, caso assim seja comprovado, pela má conduta no gerenciamento da coisa pública. Quando ocorre ato que lesa e acarreta o prejuízo a sociedade, este fere a responsabilidade jurídica, que se subdivide basicamente em civil e penal.
A professora Costa (1995, p. 98) define que a responsabilidade dos agentes públicos, bem como a responsabilidade do Estado, globalmente considerada é, pois, um instituto que reflete conquista lenta, mas decisiva do Estado de Direito, a qual desenvolveu-se através de um longo processo que diz respeito, ao mesmo tempo, à distinção entre as noções jurídicas de culpa e de responsabilidade. Quando o Estado, ou os seus agentes, respondem por ato ou fato lesivo, não o fazem por serem culpados, mas porque lhes é imputada, por norma jurídica, tal responsabilidade.
A Constituição Federal de 1988 surge com uma perspectiva de trazer maior responsabilização ao gestor público, sendo a primeira a fazer referência a improbidade administrativa, ordenando os princípios básicos da Administração:
Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (...).
Tais princípios são encontrados no art. 4º da Lei de Improbidade Administrativa.
Assevera Guizzo (2001, p. 42) que o respeito aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência é medida que deve ser observada pelo administrador probo, sob pena de imposição de severas sanções.
Daher (2000, p. 3) afirma que pelo princípio da legalidade, todo ato administrativo deve ser precedido de lei, isto é, o administrador tem sua área de ação delimitada por parâmetros legais. Fora da lei, nada é permitido. Pelo princípio da impessoalidade lhe são vedados os tratamentos discriminatórios em qualquer de suas manifestações. O princípio da moralidade impõe obediência, não só no que a mesma lei tem de formal, mas na sua teleologia, no conjunto de especulações aplicadas à noção de finalidade. Quanto à publicidade implica em proibição do sigilo e segredos administrativos, salvo raríssimas hipóteses que envolvam segurança nacional, o que se restringe ao nível Federal.
O princípio da legalidade além de ter sido mencionado no artigo 37, caput, encontra-se fundamentado no artigo 5º, Inciso II, todos da Constituição Federal de 1988, quando afirma que “ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”. Portanto, os atos dos gestores públicos devem sempre estar apoiados na Lei.
Meirelles (1994, p. 82) afirma que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
O Princípio da Impessoalidade visa coibir que agentes públicos se beneficiem ou sejam prejudicados por atos administrativos. Segundo Meirelles (1994, p. 86) este princípio visa “proibir a prática do ato administrativo sem interesse público, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais”.
Meirelles (1994, p.86) afirma que o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princípio também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas.
Neste sentido Fuher (2001, p. 18) afirma que a administração deve servir a todos, sem preferência ou aversões pessoais ou partidárias. O mérito dos atos pertencentes à administração, e não às autoridades que os executam. A publicidade dos órgãos públicos deve ser impessoal, não podendo conter nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal.
Di Pietro (2009, p. 64) vai ainda mais longe ao afirmar que existem dois sentidos no princípio de impessoalidade:
O primeiro tende a ligação da isonomia à finalidade (a Administração Pública “não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento”). O segundo explica-se pela imputabilidade: as realizações, atividades e atos em geral praticados pelo agente público são imputáveis ao órgão ou entidade da Administração Pública que ele representa, mencionando como exemplo o art. 37, § 1º, da Constituição Federal.
Ferreira (1989, p. 452) ao referir-se ao princípio de impessoalidade afirma que:
[...] a impessoalidade, isto é, o ato administrativo não deve ser elaborado tendo como objetivo a pessoa de alguém. Não pode ser dirigido [...]. [...] com o intuito de beneficiar esta ou aquela empresa. Caso típico de pessoalidade que deve sofrer sanção do Direito Administrativo foi a concorrência para a construção da ferrovia norte-sul, onde já se sabia com antecedência os ganhadores das ‘concorrências públicas’ de todos os trechos, pois foi usado o critério pessoal ao invés da impessoalidade que ora a Constituição obriga.
Entende-se assim, que este conceito visa zelar a atividade pública, para evitar que o interesse pessoal tenha lugar ou sequer se sobreponha ao interesse coletivo.
O Princípio da Moralidade é requisito essencial e deve ser inerente a quem ocupa determinada função e/ou cargo público.
Segundo Di Pietro (2005, p. 805) “para ser ato de improbidade, não é necessária a demonstração de ilegalidade do ato; basta demonstrar lesão à moralidade administrativa”.
Assim, o administrador público deve estar apoiado na probidade administrativa para a gerência das atividades circunscritas a sua função ou ao seu cargo e encargos. Princípio da Publicidade
Segundo Meirelles (2006, p. 86) publicidade é a divulgação oficial do ato para o conhecimento público e início dos seus efeitos externos. Daí por que as leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante partes e terceiros.
Gasparini (1995, p. 86) retrata muito bem esse princípio quando afirma que “é o princípio que torna obrigatória a divulgação de atos, contratos e outros instrumentos celebrados pela Administração Pública direta, indireta ou funcional para conhecimento, controle e início de seus efeitos”.
MORAES indica que somente poderá ser excepcionada quando o interesse público assim determinar” e aprofunda quando se faz pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e as ações judiciais próprias. (MORAES, 2004, p. 317).
Para Di Pietro (2005, p. 75), o princípio da publicidade, que vem agora inserido no artigo 37 da Constituição, exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.
A Constituição Federal de 1988 assegura que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovado má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (art. 5º § LXXIII, CF/88).
Todos os atos da administração pública, exceto os previstos em lei, devem ser divulgados ou passíveis de acesso a qualquer cidadão para conhecimento e fiscalização, tendo em vista que a publicidade deve ser ampla e feita por todos os meios previstos, para que todo o cidadão tome conhecimento e, efetivamente, esteja imbuído de seu papel fiscalizador.
O Princípio da Eficiência consigna que tanto ao agente público, quanto à Administração Pública devem se esforçar ao máximo para que desempenhe seus atos com agilidade e perfeição, podendo até, o gestor, perder seu cargo, garantida a ampla defesa.
Para Medauer (1995, p. 145), a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-se à ideia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população.
Tal princípio visa estabelecer uma relação eficiente e desburocratizada entre a administração pública e a população. Neste sentido, Meirelles (2006, p. 96) afirma que:
O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
No contexto o gestor público deve, por todos os meios legais, trazer a agilidade, com responsabilidade, às tarefas que lhe cabem, a fim de eliminar a morosidade que acarreta, entre outros, desperdício de dinheiro público.
2. Das modalidades de Improbidade Administrativa
A regulamentação da improbidade deu-se com a Lei n.º 8.429/92.
Para Bueno (1996, p. 356) “improbidade significa desonra dez, canalhice, falta de honra, desonestidade”.
Improbidade administrativa, objeto da Lei nº. 8.429/92, significa o exercício de função, cargo, mandato ou emprego público sem observância dos princípios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência. É o desvirtuamento do exercício público, que tem como fonte a má-fé.
Na visão de Osório (1997, p. 55), improbidade administrativa passa pelo descumprimento, por atos dos agentes públicos, dos preceitos constitucionais e legais básicos que regem o setor público, resumindo-se em duas exigências fundamentais: legalidade e moralidade dos atos dos agentes públicos.
Para Martins (2011, p. 113), improbidade administrativa significa servir-se da função pública para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com violação aos princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, menosprezando os deveres do cargo e a relevância dos bens, direitos, interesses e valores confiados à sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial. A partir desse comportamento, desejado ou fruto de incúria, desprezo, falta de preocupação ou cuidado, revelam-se a nulidade do ato por infringência aos princípios e regras, explícitos ou implícitos, de boa administração e o desvio ético do agente público e do beneficiário ou participe, demonstrando a inabilitação moral do primeiro para o exercício de função pública.
A Lei de Improbidade Administrativa, Lei nº. 8429/92, em seus artigos 9º, 10 e 11, classifica os atos desta natureza como sendo o ato de enriquecimento ilícito, ato que cause prejuízo ao erário público e os que atentem contra os princípios da Administração Pública.
Para Alves (2002, p. 189):
Da leitura dos referidos dispositivos legais, depreende-se a coexistência de duas técnicas legislativas: de acordo com a primeira, vislumbrada no caput dos dispositivos tipifica dores da improbidade, tem-se a utilização de conceitos jurídicos indeterminados, apresentando-se como instrumento adequado ao enquadramento do infindável número de ilícitos passiveis de serem praticados, os quais são frutos inevitáveis da criatividade e do poder de improvisação dos humanos; a segunda, por sua vez, foi utilizada na formação de diversos incisos que compõem os arts. 9º, 10 e 11, tratando-se de previsões, especificas ou passíveis de integração, das situações que comumente consubstanciam a improbidade, as quais, além de facilitar a compreensão dos conceitos indeterminados veiculados no caput, têm natureza meramente exemplificativa, o que deflui do próprio emprego do advérbio, notadamente.
Relata Martins (2001, p. 181), a lei protege a probidade administrativa por meio da representação jurisdicional civil a três espécies de atos de improbidade, são elas: enriquecimento ilícito de agentes públicos (art. 9º), prejuízo ao patrimônio público (art. 10º) e ofensas aos princípios da Administração Pública (art. 11º).
O art. 9º da referida lei prescreve que constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1°.
No entender de Pazzaglini (2006, p. 61), o art. 9º, no caput, expressa o conceito amplo de ato de improbidade administrativa que implica enriquecimento ilícito e em seus incisos arrola 12 espécies mais frequentes dessa modalidade. Tal enumeração é exemplificativa, e não exaustiva, pois a própria norma conceitual é expressa nesse sentido, como nos demais tipos de atos ímprobos, ao utilizar o advérbio notadamente, que, segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa (2001), significa em especial, especialmente.
Para se configurar ato de improbidade administrativa insculpido no artigo 9º da Lei 8.429/92 e seus incisos, exige-se: a) haja o recebimento pelo agente para si ou para outrem, de dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta; b) que o recebimento seja a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente; c) interesse, direto ou indireto, do fornecedor da vantagem (pessoa física ou jurídica) que pode ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público.
O artigo 10º descreve atos que causam prejuízos ao ente público e que não se restringem somente pela forma financeira, exigindo-se: a) ação ou omissão ilegal do agente público no exercício funcional; b) dano econômico efetivo ao Erário; c) ação ou omissão funcional dolosa ou culposa; e d) relação de causalidade entre o comportamento funcional ilícito e o efetivo dano patrimonial daí resultante.
Ressalte-se que a culpabilidade do agente público quanto a atos que causem prejuízo ao erário público não são só aqueles que, conscientemente, são praticados, mas também àqueles que são causados sem a intenção.
Nessa senda, Matos (2009, p. 271) analisa que a ação dolosa ou culposa do agente é toda aquela que não exige apenas uma vontade livre e consciente em realizar quaisquer condutas descritas, responsabilizando-se também aquele que viola a prudência, tornando-se imprudente e negligente com a coisa pública, lesando, via de consequência, o erário público.
A terceira modalidade de improbidade encontra-se prevista no art. 11 que se refere a atos contra os princípios da administração pública. Guizzo (2001, p. 78) assevera que:
Conduzidos pelo ordenamento jurídico e ético, o dever de honestidade surge em decorrência do princípio da moralidade. A imparcialidade é dever que tem sua origem no princípio da impessoalidade. A legalidade a ser observada pelos agentes públicos, obviamente tem sua matriz no princípio da legalidade. Por último, o dever de lealdade à Administração Pública, exige do agente público, respeitado o ordenamento jurídico e ético, todo o seu esforço e potencialidade, devendo “suar a camisa” no exercício de suas atividades profissionais.
Já Pazzaglini (2006, p. 112) afirma que:
Embora a redação do dispositivo não tenha sido a mais apropriada, pois seria de maior rigor ou precisão reiterar os princípios constitucionais basilares que informam a atuação pública elencados no art. 37, caput, da Carta Magna(legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), a circunstância de constar dele a expressão violação da legalidade elucida, sem dúvidas, que o preceito compreende a transgressão dos demais princípios constitucionais que instruem, condicionam, limitam e vinculam a atuação dos agentes públicos, posto que, (...), estes “servem para esclarecer e explicitar o conteúdo do princípios maior ou primário da legalidade.
Segundo Fazio (2003, p. 176, todo o ato de improbidade administrativa atenta contra os princípios da administração pública. Se produzir enriquecimento ilícito do agente público, incide no art. 9º; se não beneficiar patrimonial mente o agente público, mas causar lesão ao erário vale o art. 10. Se não produzir nenhum daqueles efeitos, então sim, configurada está a conduta característica do art.11.
3. Relação jurídica na Improbidade Administrativa
Os artigos 1º e 3º da Lei de Improbidade Administrativa anota que são sujeitos ativos da improbidade administrativa o agente público e o terceiro.
Desse modo, no ato de improbidade administrativa podem ser identificados dois sujeitos: o sujeito ativo, que, intencionalmente ou não, executa a ação ou omissão do ato ímprobo; e o sujeito passivo, que sofre as consequências da infração administrativa.
Quanto ao sujeito ativo, na qualidade de agente público será todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Quanto ao terceiro, será tido como sujeito ativo do ato de improbidade quando induzir ou concorrer para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficiar sob qualquer forma, direta ou indireta.
Os sujeitos passivos, na acepção do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa serão a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, bem como a entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
Martins (2000, p. 77) relata que o cidadão é o sujeito passivo mediato “que, até mesmo sem ter ciência de fatos relacionados à dilapidação do patrimônio público, amarga seu sofrimento naquilo que depende do poder público, enquanto de outro lado, repousa tranquilamente o ímprobo com o dinheiro desviado”.
No cometimento de atos ímprobos, são penalidades previstas descritas no art. 12:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Essas sanções, segundo Pazzaglini (2006, p. 148), são de natureza política: suspensão dos direitos políticos; político-administrativas: perda função pública; administrativa: proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios; civil: multa civil; ressarcimento integral do dano; perda dos bens ou valores acrescidos si licitamente ao patrimônio.
Em relação à suspensão ou perda dos direitos políticos, a Constituição Federal de 1988, no art. 15 veda a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: (i) cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado; (ii) incapacidade civil absoluta; (iii) condenação criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; (iv) recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, nos termos do art. 5º, VIII; (v) improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Assim sendo, segundo Moraes (2003, p. 255), correndo uma das hipóteses previstas na Constituição Federal, o fato deverá ser comunicado ao Juiz Eleitoral competente, que determinará sua inclusão no sistema de dados, para que aquele que estiver privado de seus direitos políticos seja definitivamente (perda), seja temporariamente (suspensão), não figure na folha de votação.
Quanto à perda da função pública, Pazzaglini (2006, p. 150) leciona que a punição de perda de função pública consiste na ruptura ou cessação compulsória do vínculo jurídico do agente público com o órgão ou entidade pública (ou assemelhada) decorrente de sentença condenatória em ação civil por improbidade administrativa que a decretou.
Assim como na suspensão dos direitos políticos, para Pazzaglini (2006, p. 150) é aplicada no juízo cível, estadual ou federal, onde foi proferida a decisão que, dando pela procedência da ação civil de improbidade administrativa, impôs essa medida sanciona tória, que passa a vigorar com seu transito em julgado.
A devolução dos valores apoderados pelo agente público é indenizatória, tendo em vista que sobre bens ou valores obtidos indevidamente, que não faziam parte do patrimônio do autor da improbidade reconhecida na sentença que julga procedente a respectiva ação civil.
Nesse sentido, Martins (2001, p. 266) escreve que a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio é sanção de natureza ressarcitória.
Para Fazzio (2003, p. 186), a Carta Magna alude à indisponibilidade de bens para fins de ressarcimento ao erário. A medida pode ser adotada para evitar o sumiço ou perecimento de bens e, assim, garantir a futura recomposição. Prevista no art. 7º da lei, pretende que se torne impossível a alienação (por qualquer de suas formas) dos bens do investigado. A cautela efetiva-se por intermédio de várias medidas, por exemplo, o registro de inalienabilidade de imóveis, o bloqueio de contas correntes bancarias etc.
Considerações Finais
O Agente Público deve ter como norma de conduta a probidade administrativa em seu mais amplo aspecto. A quebra dessa norma pode causar dano ao erário público.
A Constituição Federal de 1988 e a edição da Lei 8.429/92 trouxeram uma evolução na busca de responsabilizar todo aquele que pratica atos ilícitos, prevendo as modalidades de improbidade previstas em lei, o que se espera dos administradores públicos e as consequências para aqueles que, por ato de corrupção, ferem-na.
Também foi possível observar que a lei traz sanções civis e não faz menção as sanções penais e administrativas previstas em outras legislações.
A Lei 8.429/92 trouxe enormes avanços no combate a corrupção, mas observa-se que ainda é difícil a condenação do agente público por ato de improbidade, ou seja, a lei coloca na ordem do dia a discussão e os requisitos exigidos na gestão da coisa pública.
No caso de cargos eletivos, falta o cidadão buscar eleger os que possuem uma conduta ética, pois visualiza-se um verdadeiro “rateio” de cargos públicos, e novamente nos referenciando ao Águia de Haia:
De tanto ver triunfar as nulidades; de tanto ver prosperar a desonra, de tanto ver crescer a injustiça. De tanto ver agigantarem-se os poderes nas mãos dos maus, o homem chega a desanimar-se da virtude, a rir-se da honra e a ter vergonha de ser honesto. (Rui Barbosa).
REFERÊNCIAS
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