1. Introdução
A Lei n.º 13.105, de 16 de março de 2015, que instituiu o atual Código de Processo Civil, trouxe a figura do amicus curiae dentre as inovações que sucederam o conjunto de regras de Alfredo Buzaid.
Embora não se trate de instituto propriamente novo ou mesmo desconhecido no ordenamento brasileiro – como adiante se verá, já se fazia presente em ações de controle concentrado de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, por exemplo –, sua recente disciplina normativa no âmbito do processo civil trouxe significativa possibilidade de avanços em matéria de democratização do processo e do acesso à justiça.
Para tanto, o “amigo da corte” ganhou capítulo próprio em título destinado à intervenção de terceiro (Capítulo V do Título III) e foi disciplinado no artigo 138 do Código de Processo Civil,1 o qual estabeleceu a possibilidade de que qualquer pessoa, natural ou jurídica, ingresse em ação de que não é parte, desde que demonstre sua representatividade adequada e seja previamente autorizada pelo juiz da causa, e quando assim demandar a relevância da matéria discutida, a especificidade do tema objeto da ação ou a repercussão social da controvérsia.
Diante desse novo panorama normativo, na sequência deste trabalho abordar-se-ão aspectos relacionados à natureza do amicus curiae e os requisitos para sua admissão no processo – isto é, em que consistiria a relevância da matéria, a especificidade do tema, a repercussão social da controvérsia e a representatividade adequada de que trata o Código de Processo Civil –, e a possibilidade de seu ingresso e participação na ação de improbidade administrativa, prevista na Lei n.º 8.429/1992.
2. Evolução histórica do instituto
Conhecer a origem e evolução dos institutos jurídicos é pressuposto não só para que seu papel seja hoje melhor compreendido como também para garantir seu adequado aperfeiçoamento no futuro.
Não há consenso doutrinário a respeito do surgimento do amicus curiae. Alguns autores afirmam que sua origem mais remota estaria no consilliarius, do direito romano, ao passo que outros identificam como embrião do instituto o direito medieval inglês.2
O consilliarius consistia na participação de um colaborador dos juízes romanos que auxiliava na resolução de questões não estritamente jurídicas, com função consultiva geral em searas como a política, financeira, religiosa, administrativa, militar e legislativa. Sua atuação se dava de forma individual (ius peritus) ou como componente de um colegiado (consilium), sendo marcada pela neutralidade e pelo fato de depender da provocação dos magistrados, características estas que para alguns afasta a possibilidade de sua identificação com o amicus curiae, cuja essência está relacionada ao comparecimento espontâneo em juízo e à faculdade de fornecer elementos úteis ao julgamento, de acordo com seu próprio convencimento.3
No antigo direito inglês, o amicus curiae estava associado ao comparecimento de terceiros perante as cortes em causas que não envolviam interesses governamentais, na qualidade de attorney general, tendo como função apontar e sistematizar eventuais precedentes e leis que poderiam ser desconhecidos pelos magistrados. Com o transcurso dos séculos, o instituto foi incorporado ao direito norte-americano, onde então foi aperfeiçoado e ganhou relevância por sua larga utilização no sistema judiciário, havendo menção de que sua primeira aparição se deu no caso The Schooner Exchange vs. Mc Fadden, de 1812, em que o Attorney General dos Estados Unidos foi admitido para que opinasse em questões relacionadas à Marinha.4
Em território brasileiro, a primeira norma associada à ideia do amicus curiae, conquanto sem menção expressa ao instituto, surge apenas no ano de 1978, com a inclusão do artigo 31 na Lei n.º 6.385/1976,5 que passa a estabelecer a faculdade da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) em prestar esclarecimentos nas ações relacionadas ao mercado de capitais, como forma de auxiliar a atividade do juiz.
Posteriormente, semelhante medida processual foi também consagrada nas demandas sobre prevenção e repressão às infrações contra a ordem econômica, ao se prever no artigo 89 da Lei n.º 8.884/1994 a intervenção facultativa do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), regra esta depois revogada, com idêntica redação, pelo artigo 118 da Lei n.º 12.529/2011,6 fazendo ambos os dispositivos discutível alusão à intervenção do órgão na qualidade de assistente.7
A notoriedade do “amigo da corte” no ordenamento jurídico brasileiro, porém, somente ganha força após a normatização de mecanismos de pluralização do debate jurídico nas ações de controle concentrado de constitucionalidade, por evidente influência das ideias defendidas por Peter Häberle8 quanto à sociedade aberta de intérpretes da Constituição: na ação direta de inconstitucionalidade (ADI) e na ação declaratória de constitucionalidade (ADC), possibilitou-se ao relator da causa no Supremo Tribunal Federal admitir a manifestação de outros órgãos ou entidades distintas das partes, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes (artigo 7ª, § 2º, da Lei n.º 9.868/1999);9 na ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), previu-se a fixação de data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria (artigo 6º, § 1º, da Lei n.º 9.882/1999).10
Seguindo essa trilha, outras normas foram paulatinamente surgindo para admitir a manifestação de sujeitos estranhos ao processo e que não se enquadravam nas hipóteses típicas de intervenção de terceiros do Código de Processo Civil vigente à época. É o caso do incidente de uniformização de jurisprudência perante os Juizados Especiais (artigo 14, § 7º, da Lei n.º 10.259/2001)11 e também do procedimento sobre a edição, revisão ou cancelamento de enunciado de súmula vinculante junto ao Supremo Tribunal Federal (artigo 3º, § 2º, da Lei n.º 11.417/2006).12
O próprio Código de Processo Civil de 1973, hoje revogado, foi objeto de sucessivas alterações para permitir a participação do amicus curiae em determinados procedimentos, ainda que sem menção textual ao seu nomen juris nos correlatos dispositivos.13 Assim ocorreu em relação ao incidente de declaração de inconstitucionalidade (artigo 482, § 3º),14 admissão da repercussão geral em recurso extraordinário (artigo 543-A, § 6º)15 e incidente de julgamento por amostragem de recurso especial (artigo 543-C, § 4º).16
Sob a égide desse arcabouço legislativo, parcela da doutrina vinha inclusive admitindo a participação do “amigo da corte” também nas ações coletivas, desde que presente relevância na causa e houvesse condições de auxílio ao trabalho do magistrado, a fim de se legitimar ainda mais a decisão do órgão jurisdicional, em demandas de evidente interesse público.17 O Superior Tribunal de Justiça, porém, entendia que essa participação era prevista apenas para ações de natureza objetiva, “admitindo-se excepcionalmente essa espécie de intervenção no processo subjetivo quando a multiplicidade de demandas similares demonstrar a generalização da decisão a ser proferida”.18
3. O amicus curiae no Código de Processo Civil
O atual Código de Processo Civil foi sancionado quando a Constituição Federal já vigia há quase três décadas. Sob essa condição, foi naturalmente influenciado pelo constitucionalismo contemporâneo, que, dentre suas características,19 assenta-se na premissa de superioridade da Constituição sobre o restante da ordem jurídica e na centralidade daquela nos sistemas jurídicos, por força da tese de que os demais ramos do Direito devem ser compreendidos e interpretados a partir do que dispõe a Constituição.
O dispositivo que inaugura a codificação processual, aliás, deixa bastante evidente essa influência ao estabelecer que “o processo civil será ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e as normas fundamentais estabelecidos na Constituição da República Federativa do Brasil” (artigo 1º). Significa dizer que, antes mesmo de o processo civil ser ordenado pelo texto normativo do Código de Processo Civil, ele deve subordinar-se aos valores e princípios constitucionais, como os que fundamentam a República – cidadania, dignidade da pessoa humana e pluralismo político, por exemplo – e também aqueles que confirmam a democracia e resguardam os direitos fundamentais de toda pessoa (artigo 5º da Constituição Federal).20
Nessa perspectiva, o amicus curiae surge positivado no artigo 138 do Código de Processo Civil como mecanismo democrático inserido no processo, para permitir a ampliação e a pluralidade do debate jurídico realizado pelas partes, a partir de uma relação jurídico-material submetida à apreciação do juiz. A ideia subjacente é de que o órgão jurisdicional possa ter a contribuição da sociedade na execução de seu mister, propiciando que sua decisão melhor reflita a realidade fática que circunda a causa.
Consta na Exposição de Motivos do Código de Processo Civil, a propósito, destacada justificativa que perfilha essa direção:
Pretendeu-se converter o processo em instrumento incluído no contexto social em que produzirá efeito o seu resultado. […].
Entendeu-se que a satisfação efetiva das partes pode dar-se de modo mais intenso se a solução é por elas criada e não imposta pelo juiz. […].
Por outro lado, e ainda levando em conta a qualidade da satisfação das partes com a solução dada ao litígio, previu-se a possibilidade da presença do amicus curiae, cuja manifestação com certeza tem aptidão de proporcionar ao juiz condições de proferir decisão mais próxima às reais necessidades das partes e mais rente à realidade do país.
A possibilidade de se trazer ao processo sujeitos estranhos à lide, para colaborar com o aprimoramento do julgamento e torná-lo mais próximo da realidade e do que anseiam as partes, está também umbilicalmente vinculada ao princípio do contraditório e, como desdobramento deste, ao novo paradigma instaurado pelo Código de Processo Civil21 na busca do processo cooperativo, cuja decisão de mérito deve ser justa e efetiva.
Bem sintetiza esses fundamentos Teresa Wambier e outros, ao referir que o ideário democrático, considerado a matriz do princípio do contraditório, é que inspira a necessidade de que as decisões do Judiciário espelhem a vontade da sociedade e estejam de acordo com os valores por esta adotados, valores estes em grande parte albergados pela Constituição Federal, expressa e implicitamente. A relevância do amicus curiae, sob essa ótica, está ligada ao princípio do contraditório em seu sentido mais pleno: com a própria sociedade, pois “a sociedade, por meio de seus vários segmentos ou grupos, é ouvida, o que tem especial sentido e relevância no contexto de um processo mais cooperativo, em que se pretende atingir a verdade real”.22
Melhor entendidos o contexto constitucional e as fontes de inspiração que permitiram a inserção expressa do instituto na atual legislação processual, cabe agora determo-nos sobre as inovações trazidas pelo artigo 138 do Código de Processo Civil, o qual dispõe:
Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação.
§ 1o A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a interposição de recursos, ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3o.
§ 2o Caberá ao juiz ou ao relator, na decisão que solicitar ou admitir a intervenção, definir os poderes do amicus curiae.
§ 3o O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.
De plano, há de se perquirir sobre a definição atribuída ao amicus curie neste novel dispositivo. Conceitualmente, ela não se afasta da construção doutrinária e jurisprudencial já tratada neste trabalho, que vislumbra no “amigo da corte” um sujeito processual com relevante papel de colaborador do órgão jurisdicional, habilitado a agregar subsídios que possam contribuir para a qualificação da decisão de mérito. Nas palavras do então Ministro Teori Zavascki, o amicus curie “embora possa deter algum interesse no desfecho da ação, não se vincula processualmente ao resultado do seu julgamento.” E arremata: “a presença do amicus curiae no processo se dá, portanto, em benefício da jurisdição”.23
Quanto à natureza jurídica, ampla doutrina tem afirmado que a escolha do legislador foi por consagrar o amicus curie como hipótese de intervenção processual atípica ou diferenciada, já que, embora tenha sido inserido em título da codificação que trata da intervenção de terceiros, sua previsão de atuação não se amolda às tradicionais modalidades desta espécie de intervenção, isto é, não se trata de assistência simples ou litisconsorcial, ou mesmo caso de denunciação da lide ou chamamento ao processo.
É o que defendem, por exemplo, Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart, Daniel Mitidiero,24 Nelson Nery Junior, Rosa Maria de Andrade Nery25 e Daniel Amorim Assumpção Neves.26
Em linhas gerais, os defensores dessa orientação partem do pressuposto de que o amicus curiae é um sujeito processual que não possui legitimação conferida pelo ordenamento para defender de forma ilimitada seus próprios interesses, como fazem as partes, até porque não se vincula processualmente ao resultado da decisão final. Ele possui, de qualquer modo, interesse em atuar na ação e fazer prevalecer a sua tese, na defesa de pretensão que pode ou não coincidir com a defendida por uma das partes, assim o fazendo consciente de seu papel de contribuir para o enriquecimento do debate jurídico e para a construção de uma decisão mais justa.27
Isso significa dizer, em outras palavras, que o amicus curiae é um terceiro parcial, pois defende interesses gerais da coletividade ou de grupos ou classes sociais, em que pese estar comprometido com a pluralidade e a democratização da jurisdição. Seu interesse jurídico, porém, encontra limitação em seu interesse institucional, mote verdadeiro de sua atuação no processo, o qual pode estar vinculado à esfera social, econômica, política, moral ou religiosa, dentre outras, e desborda, por conseguinte, de interesses de caráter meramente pessoal ou das partes envolvidas.28
Na contramão desse entendimento, o Supremo Tribunal Federal permanece reafirmando sua jurisprudência, construída anteriormente ao advento do Código de Processo Civil de 2015, no sentido que o amicus curiae é mero colaborador do Poder Judiciário,29 e não interveniente, ao menos nas ações de controle concentrado de constitucionalidade. A posição guarda observância ao disposto no artigo 7º, caput, da Lei n.º 9.868/1999,30 que veda a intervenção de terceiros na ação direta de inconstitucionalidade.
Outro ponto relevante diz respeito à forma de ingresso do “amigo da corte” no processo. O artigo 138 do Código de Processo Civil inovou ao estabelecer que sua atuação poderá ser tanto espontânea como provocada. A espontânea ocorrerá quando o sujeito processual comparecer de forma voluntária aos autos e postular sua admissão. Já a provocada terá lugar quando o amicus curiae for solicitado a atuar na ação em decorrência de pedido formulado pelas partes ou por iniciativa do próprio juiz,31 devendo neste caso se manifestar no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da intimação.
A decisão que inadmitir seu ingresso no processo não está sujeita a recurso, por expressa determinação do citado dispositivo, que em seu caput disciplina que a deliberação quanto à inadmissão é irrecorrível. Esse comando leva a crer que o intuito do legislador tenha sido evitar que um sujeito que não é parte possa causar tumulto processual e prejuízo à celeridade da demanda. Por essa mesma razão é que a admissão também não implica alteração de competência, nem autoriza a interposição de recursos, ressalvada a oposição de embargos de declaração (§ 1º) e o recurso da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas (§ 3º).
Os Tribunais Superiores têm deferido a admissão, em regra, até a inclusão do processo em pauta para julgamento.32
O artigo 138 do Código de Processo Civil também avança ao admitir que o amicus curiae possa ser pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada. Vale dizer, a norma permite a participação das mais variadas pessoas de direito privado (associações, fundações, organizações religiosas e sindicatos, por exemplo) e de direito público (distintos órgãos da Administração Pública),33 assim como de profissionais ou especialistas que tenha reconhecido conhecimento para contribuir com o julgamento (professores e pesquisadores, por exemplo).
A participação de pessoas naturais, de acordo com Cássio Scarpinella Bueno, é inovação consonante com o procedimento de realização de audiências públicas que o Supremo Tribunal Federal já vem adotando em sede de controle concentrado de constitucionalidade e que deve ser entendido, a rigor, também como hipóteses de amicus curiae.34
Não obstante, o Superior Tribunal de Justiça tem ainda aplicado sua jurisprudência anterior à atual codificação processual e limitado a participação do amicus curiae no processo subjetivo, ao afirmar que seu ingresso “é previsto para as ações de natureza objetiva, sendo excepcional a admissão no processo subjetivo quando a multiplicidade de demandas similares indicar a generalização do julgado a ser proferido”.35 Há também no Supremo Tribunal Federal recente julgado nesse mesmo sentido.36
A restrição da participação do amicus curiae nos processos de índole subjetiva, na vigência do atual Código de Processo Civil, o qual nenhuma ressalva faz nesse aspecto, ainda deve suscitar muitos debates em âmbito jurisprudencial. O Ministro Edson Fachin, em voto que se reporta ao artigo 138 do Código de Processo Civil, artigo 7º, § 2º, da Lei n.º 9.868/1999, e artigo 6º, § 1º, da Lei n.º 9.882/1999, vai em sentido oposto a essa orientação, ao advertir que o “amigo da corte” revela-se como importante instrumento de abertura do Supremo Tribunal Federal à participação na atividade de interpretação e aplicação da Constituição Federal, “o que não apenas se restringe ou se pode restringir aos processos de feição objetiva”.37
No que toca aos poderes conferidos ao amicus curiae, caberá ao magistrado defini-los (artigo 138, § 2º, do Código de Processo Civil), observada a impossibilidade de interposição de recurso, exceto embargos declaratórios e recurso no incidente de resolução de demandas repetitivas, como já abordado. Dentre esses poderes, exemplifica-se como admissíveis a apresentação de informações e memoriais; a prática de atos de instrução, inclusive a produção de provas; e a realização de sustentação oral.
A respeito da limitação ao uso de recursos, Luiz Guilherme Marinoni, Sérgio Cruz Arenhart e Daniel Mitidiero asseveram que nessa disposição “o legislador disse menos do que deveria dizer”. E mais:38
Se um dos objetivos do amicus curiae é oferecer razões para fomentar o debate a fim de que as decisões judiciais possam servir de precedentes, nada justifica a limitação do direito ao recurso ao incidente de resolução de demandas repetitivas. Na verdade, o legislador parte de uma pressuposição: de que a decisão do incidente de resolução de demandas repetitivas pode gerar um precedente. […]. No entanto, a formação de precedentes no direito brasileiro não está de modo nenhum vinculada a uma forma específica: é incorreto supor que precedentes só podem advir e só interessam em termos de causas repetitivas. Essa é a razão pela qual o amicus curiae poderá interpor recurso sempre que do exame da questão pelo órgão ad quem possa advir um precedente. Esse é o significado normativo do art. 138, § 3.º.
O amicus curiae aparece também previsto em outros dispositivos do Código de Processo Civil: na alteração de tese jurídica adotada em enunciado de súmula ou em julgamento de casos repetitivos (artigo 927, § 2º);39 no incidente de arguição de inconstitucionalidade (artigo 950, § 2º e 3º);40 no incidente de resolução de demandas repetitivas (artigo 983, § 3º);41 na análise da repercussão geral do recurso extraordinário (artigo 1.035, § 4º);42 e no julgamento dos recursos extraordinário e especial repetitivos (artigo 1.038, incisos I e II).43
4. A relevância da matéria, a especificidade do tema e a repercussão social da controvérsia
O artigo 138 do Código de Processo Civil possibilita que o “amigo da corte” participe do processo independentemente da natureza do pedido da ação. Porém, estabelece parâmetros para essa admissão, aferíveis a partir da própria causa: a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia.
Esses requisitos não são necessariamente cumulativos, vale dizer, basta a presença de um deles para que a participação seja admitida, sem a obrigatória conjugação dos três. Veiculam, como se vê, conceitos com alto de grau de abstração, cuja interpretação incumbirá ao juiz e demandará, por certo, aperfeiçoamento em sede doutrinária e jurisprudencial, porquanto a legislação processual não define em que consistiria a matéria de cunho relevante, o tema com especificidade ou a controvérsia com repercussão social.
Sobre a relevância da matéria, pensamos que este requisito será atendido quando a importância da causa extrapolar o interesse que anima as partes. É o caso da discussão que implicar potencial inovação da ordem jurídica ou alteração de orientação jurisprudencial dominante, por exemplo.
Carlos Gustavo Rodrigues Del Prá afirma que a relevância da matéria apenas demandaria a participação do amicus curiae na exata medida em que transcendesse o interesse das partes, ou seja, não seria a relevância da matéria, por si só, que deveria justificar essa participação, mas a abrangência da relevância. Para o autor, melhor seria que o legislador tivesse conjugado a relevância da matéria com a repercussão social, pois são requisitos que se complementam, de modo que a identificação das hipóteses de concreta ou potencial influência sobre a sociedade observasse, assim, a seguinte fórmula: relevância ou repercussão social da controvérsia.44
Esse entendimento restou acolhido pelo Superior Tribunal de Justiça em decisão que negou o ingresso do Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior, como amicus curiae, em ação rescisória sobre anulação de ato concessivo de majoração de salários pelo Reitor da Universidade de Brasília. A Corte entendeu que, embora se pudesse cogitar da representatividade adequada do sindicato, não havia “especial relevância da matéria para além dos interesses daqueles envolvidos na causa”.45
A especificidade do tema, por seu turno, diz respeito à discussão de matérias que desbordam do conhecimento jurídico que se exige ordinariamente do juiz, mas que são necessárias para a aplicação do direito no caso concreto, propiciando-se, como desejou a Exposição de Motivos do Código de Processo Civil, condições para se proferir julgamento mais próximo às reais necessidades das partes e mais rente à realidade social. Trata-se de requisito que bem se amolda às exigências da sociedade contemporânea, cujas relações são cada vez mais complexas e marcadas pelo crescente desenvolvimento e especialização das áreas de conhecimento, a exigir, por conseguinte, frequente sapiência interdisciplinar do órgão jurisdicional.
Embora possa versar sobre as mais diferentes searas, como assuntos que envolvam a temática econômica ou religiosa, não raras vezes o tema específico aparece associado ao conhecimento científico ou tecnológico. No julgamento da ADI n.º 4066/DF, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal analisou a constitucionalidade de norma federal que permitia a extração, industrialização, utilização, comercialização e transporte do amianto e dos produtos que o continham, e sua lesividade à saúde humana. E, para lastrear sua decisão de mérito, valeu-se de fundamentos médicos e científicos,46 a partir da contribuição de especialistas ouvidos em audiência pública e dos esclarecimentos prestados pelas 14 (quatorze) pessoas jurídicas habilitadas como amicus curiae, dentre elas a Associação Brasileira das Indústrias e Distribuidores de Produtos de Fibrocimento, o Instituto Brasileiro de Mineração e a Associação Brasileira dos Expostos ao Amianto.
Já a repercussão social da controvérsia se relaciona à magnitude dos efeitos que a decisão pode trazer consigo, ainda que não jurídicos, para além das partes do processo. É dizer, a possibilidade de que as consequências do julgamento atinjam não apenas os atores da relação processual – os quais, evidentemente, estarão sujeitos à autoridade da coisa julgada –, mas tenham ressonância, positiva ou negativa, em interesses caros à coletividade ou a determinados segmentos desta.
A repercussão social é identificada mais facilmente nos debates promovidos perante o processo objetivo ou nas demandas de natureza coletiva, como as ações civis públicas, em razão de sua própria feição para esse mister. Porém, nada impede sua aferição também em outras demandas, relacionadas ao processo subjetivo, especialmente diante da possibilidade de hoje se conferir repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal a qualquer tema constitucional em sede recursal, ou de se afetar, por esta mesma Corte ou pelo Superior Tribunal de Justiça, recurso de qualquer ação para a definição de tese sobre questão de direito material ou processual repetitiva.
5. A representatividade adequada
O requisito da representatividade adequada também é necessário para que o amicus curiae seja admitido no processo, conforme dispõe o artigo 138 do Código de Processo Civil. Diferentemente dos demais requisitos tratados no capítulo anterior, que se relacionam com a causa, este se vincula ao próprio terceiro que pretende participar da ação.
O tema não é novo em âmbito doutrinário e jurisprudencial, porquanto já amplamente suscitado quando se discute a legitimidade ativa nas ações coletivas e também na admissão do “amigo da corte” nas ações de controle concentrado, neste último caso em razão do disposto no artigo 7ª, § 2º, da Lei n.º 9.868/1999, que exige representatividade do postulante.
Com relação às ações coletivas, tem-se de forma crescente afirmado que, mesmo diante de um rol taxativo de legitimados ativos previsto em lei (legitimação ope legis), é possível o controle judicial da representatividade adequada do autor (legitimação ope judicis), em desdobramento ao devido processo legal substancial.47 De modo geral, adota-se o critério da pertinência temática para aferir essa representatividade, consistente na existência de um vínculo de afinidade temática entre o legitimado e o objeto da ação.
Levadas essas premissas em conta, a representatividade adequada que se exige do amicus curiae, nesta conformação que lhe deu o Código de Processo Civil, vem sendo construída a partir da verificação de seu interesse institucional, o qual não se deve confundir com o interesse próprio das partes. Nas palavras de Daniel Amorim Assumpção Neves:48
Exige-se […] que o terceiro demonstre ter um interesse institucional na causa, não sendo suficientes interesses meramente corporativos, que digam respeito somente ao terceiro que pretende ingressar na ação. Por interesse institucional compreende-se a possibilidade concreta do terceiro em contribuir com a qualidade da decisão a ser proferida [...]. A pessoa jurídica deve ter credibilidade e tradição de atuação a respeito da matéria que se discute, enquanto da pessoa natural se espera reconhecido conhecimento técnico a respeito da matéria.
Com efeito, terá representatividade adequada toda pessoa, grupo de pessoas ou entidade que demonstrar possuir um específico interesse institucional na causa e, justamente por isso, tenha condições de contribuir para o debate da matéria, fornecendo elementos úteis e necessários para que a melhor decisão jurisdicional seja proferida. Meros interesses corporativos, que digam respeito apenas ao próprio sujeito que postula seu ingresso em juízo, não são suficientes para autorizar sua admissão.49
O interesse institucional neste caso deve ser entendido num “espírito diferente daquele do que se afirma titular do direito sobre o qual se há de decidir, ou mesmo interesse de terceiro, ou seja, daquele que sofrerá os efeitos indiretos ou reflexos da sentença”. É que o interesse defendido é o da sociedade ou de um de seus segmentos, e as manifestações do amicus curiae têm por finalidade gerar prestação jurisdicional mais qualificada, na condição de amigo ou colaborador do juiz, como seu próprio nome sugere.50
O que se quer assim dizer é que esse interesse institucional que legitima a intervenção do amicus curiae em juízo é também jurídico, mas não pode ser confundido com o interesse jurídico que motiva as partes e as formas tradicionais de intervenção de terceiros. Ou seja, não se trata de um interesse jurídico subjetivado, mas um interesse de caráter público que transcende o interesse individual de cada um dos litigantes.51
Atento ao tema, o Supremo Tribunal Federal tem afirmado que o requisito da representatividade adequada exige, “além da capacidade de representação de um conjunto de pessoas, a existência de uma preocupação institucional e a capacidade de efetivamente contribuir para o debate”.52 Sobre esse último aspecto, afeto à contribuição para a qualidade da discussão em juízo, considera que a “mera alegação de integrar lides processuais acerca de mesma temática a ser solvida [...], sem a indicação de contribuição específica ao debate, não legitima a participação”.53 Ainda, nessa mesma linha, entende que a “mera reiteração de razões oferecidas por outros interessados, sem o acréscimo de subsídios fáticos ou jurídicos relevantes para a elucidação da controvérsia”, também não justifica a habilitação do amicus curiae.54
O Superior Tribunal de Justiça, do mesmo modo, tem se valido da representatividade adequada para indeferir a participação do amicus curiae quando (i) em recurso representativo da controvérsia, sua finalidade estatutária não tiver pertinência temática com as teses recursais;55 (ii) a entidade não ostentar representatividade em âmbito nacional56 (iii) ou não acostar estatuto social que comprove o objetivo institucional defendido;57 (iv) a discussão tiver cunho meramente subjetivo para as partes;58 (v) o intuito for promover a defesa do interesse de uma das partes.59
6. A participação do amicus curiae na ação de improbidade administrativa
A ação de improbidade administrativa é regulamentada pela Lei n.º 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, e decorre do comando previsto no artigo 37, § 4º, da Constituição Federal.60
Sob o ponto de vista processual, a Lei de Improbidade Administrativa adota procedimento especial de jurisdição contenciosa para o processo de conhecimento. E sua especialidade em relação ao procedimento ordinário é acentuada, em especial, diante da previsão de uma fase preliminar de admissibilidade da ação de improbidade administrativa.61
Esse procedimento especial é disciplinado pelo artigo 17 da referida lei, o qual estabelece que, autuada a petição inicial, o juiz ordenará a notificação da parte requerida para se manifestar por escrito, no prazo de 15 (quinze) dias (§ 7º),62 e, após, ou receberá a exordial, determinando a citação da parte requerida para a apresentação de contestação (§ 9º),63 ou a rejeitará, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita (§ 8º).64
Outra peculiaridade procedimental da ação de improbidade diz respeito à adoção do disposto no artigo 6º, § 3º, da Lei de Ação Popular,65 isto é, quando a ação principal tiver sido proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica cujo ato for impugnado será cientificada da demanda, a fim de que possa atuar, querendo, em favor de um dos polos da ação, na forma do artigo 17, § 3º, da Lei de Improbidade Administrativa.66
A despeito dessas particularidades, é plenamente admissível a participação do amicus curiae na ação de improbidade administrativa.
De fato, o rito especial da Lei de Improbidade Administrativa não é incompatível com o Código de Processo Civil, merecendo aplicação supletiva naquilo que não contrariar as regras próprias da lei, assim como outras normas da jurisdição coletiva, diante da previsão nesse sentido do artigo 19 da Lei de Ação Civil Pública67 e da existência de um “regime integrado de mútua complementariedade” entre as ações coletivas.68
O artigo 17, caput, da Lei de Improbidade Administrativa, aliás, não deixa margem para interpretação distinta, pois menciona que a ação principal terá o rito comum do Código de Processo Civil.69 Trata-se, porém, de regra que, em razão da posterior inclusão de outros dispositivos na lei estabelecendo a fase preliminar de admissibilidade da ação, deve hoje ser compreendida como mandamento para que o rito comum seja observado após o recebimento da petição inicial, superada a fase preliminar.
A compatibilidade do Código de Processo Civil com o rito procedimental da ação de improbidade administrativa, de qualquer forma, não se constitui no único fundamento para que se autorize o ingresso do amicus curiae nesta espécie de demanda.
É que a ação de improbidade administrativa é, em essência, ação de natureza coletiva,70 em virtude de a tutela do patrimônio público ser um interesse difuso,71 o que enseja a possibilidade de atuação do “amigo da corte” para se conferir ainda maior legitimidade à decisão do órgão jurisdicional, em demanda de evidente interesse público. A propósito, como exposto no curso deste trabalho, o ingresso deste sujeito processual em ações coletivas era admitido por parcela da doutrina antes mesmo de sua previsão textual no atual Código de Processo Civil, justamente por ter finalidade que se harmoniza aos anseios da sociedade na tutela jurisdicional coletiva.
Sob esse aspecto, a participação do amicus curiae, para além de contribuir com a democratização do processo e o acesso à justiça em demandas de interesse da coletividade, vem aplacar a crítica que há muito se faz ao papel contramajoritário do Poder Judiciário e ao reduzido rol de legitimados à propositura da ação de improbidade administrativa, o qual abrange apenas o Ministério Público e a pessoa jurídica de direito público interessada (artigo 17, caput, da Lei de Improbidade Administrativa).
Veja-se que na ação de improbidade, de forma contrária ao que consagrou como regra nas demais ações coletivas, o legislador adotou rol de legitimados ativos mais restrito, o que afastaria, na opinião de parcela da doutrina,72 a possibilidade de interpretação extensiva.
Wallace Paiva Martins Júnior, ao discorrer sobre a não inclusão das associações e do cidadão entre os legitimados ativos neste caso, notadamente diante da tutela abrangida pela Lei de Ação Popular, afirma que a opção legislativa implicou retrocesso e se afastou da tendência contemporânea de ampliação do rol de legitimados nas ações coletivas:73
Foi infeliz a opção legislativa brasileira, que se aparta da moderna tendência processual civil de outorgar legitimidade ativa ampla em casos de interesses metaindividuais, incentivando a participação popular organizada através dos denominados corpos intermediários.
O cidadão, anteriormente legitimado, perdeu essa condição. Pode pela ação popular combater ato imoral é improbo, mas essa sede não é escorreita para a aplicação das sanções específicas da improbidade administrativa, limitada à anulação do ato e ao ressarcimento do dano. Aqui, houve verdadeiro e incompreensível retrocesso [...].
Em suma, o cidadão, legitimado que é para a ação popular inclusive na defesa da moralidade administrativa, conceito muito mais amplo no qual se contém a probidade administrativa, foi excluído [...], com duvidosa constitucionalidade em face do art. 5º. LXXIII, da Constituição Federal restando-lhe, lamentavelmente, diante de um ato de improbidade administrativa, o exercício de seu direito de representação (arts. 14 e 22 da Lei Federal n. 8.429/92).
Já Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, de certo modo fazendo coro a esse entendimento, sustentam que, conquanto o artigo 17 da Lei de Improbidade Administrativa confira legitimidade ativa apenas ao Ministério Público e à pessoa jurídica de direito público interessada, as associações constituídas há pelo menos um ano e que tenham entre suas finalidades institucionais a tutela de interesses difusos, assim como a Defensoria Pública, também podem ser titulares da ação de improbidade administrativa, porquanto são legitimados à propositura de ação civil pública, por força do que dispõe o artigo 5º da Lei de Ação Civil Pública, que seria aplicável nesta hipótese. Defendem, para tanto, que os casos de substituição processual nas ações coletivas podem ser inferidos do sistema jurídico como um todo, prescindindo-se de uma normativa específica de cunho exauriente, como a do artigo 17 da Lei de Improbidade Administrativa.74
A despeito dessa controvérsia, o fato é que a participação do amicus curiae na ação de improbidade administrativa, embora não solva por completo a crítica que recai sobre a legitimação exclusivamente atribuída pelo legislador a entes estatais, representa significativo avanço como ferramenta de democracia participativa em demandas que tutelam interesses difusos relacionados à proteção do patrimônio público, em seu amplo sentido.
E nem poderia ser diferente, pois se hoje a corrupção representa uma das principais causas do desvio do Estado de sua finalidade essencial, que é a de atender ao reclamos da coletividade, não se pode excluir da sociedade a possibilidade de participar da correção dos rumos da Administração Pública,75 ainda que pela via do processo.
Esse mecanismo processual é também consonante com a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, a Convenção de Mérida, ratificada pelo Decreto Legislativo n.º 348/05 e promulgada pelo Decreto Presidencial n.º 5.687/06, que em seu artigo 13 estabelece que cada Estado Parte deverá adotar as medidas adequadas para fomentar a participação ativa de pessoas e grupos que não pertençam ao setor público, como a sociedade civil, as organizações não-governamentais e as organizações com base na comunidade, na prevenção e na luta contra a corrupção, elencando em sua alínea “a”, dentre essas medidas, aquelas que promovam a contribuição da cidadania aos processos de adoção de decisões.
Sob o ponto de vista prático, o ganho à qualidade da instrução processual e da sentença pode ser substancial, pois nem sempre aportam até os órgãos encarregados da investigação que lastreia a ação de improbidade administrativa todos os elementos que compõe a realidade dos fatos submetidos à apreciação judicial e que eventualmente podem ser melhor percebidos, e até mesmo esclarecidos, por segmentos da sociedade.
Em pesquisa que não pretende ser exauriente sobre o tema, aferiu-se que, perante as Cortes Superiores,76 ainda tramitam poucas ações de improbidade administrativa em que se admitiu a participação do amicus curiae, talvez em decorrência do pouco tempo de sua expressa positivação no Código de Processo Civil e da natural conformação que a jurisprudência ainda dará ao instituto, à medida que casos surjam e forem levados à discussão.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, foram localizadas apenas quatro demandas, todas envolvendo pleitos de habilitação do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), em ações de improbidade administrativa que imputam a prática de ilícitos a advogados ou procuradores jurídicos da Administração Pública: em três foi indeferido o ingresso do órgão,77 sob o fundamento de que as ações não tratavam de prerrogativas ou interesses da advocacia que justificassem a pertinência da participação do “amigo da corte”;78 em tão somente uma foi autorizada a atuação,79 por se entender que a entidade representa a advocacia e, diante da especificidade do tema, poderia trazer importantes subsídios a questão que se reputa relevante (contratação de advogado por dispensa de licitação), “porque certamente suscita muitas dúvidas no cotidiano de muitos advogados e agentes públicos quanto ao correto procedimento” a ser adotado.
Tem-se, de qualquer modo, desde logo um evidente avanço com a disciplina deste instituto no Código de Processo Civil, sobretudo em relação às ações coletivas e, neste particular, quanto à possibilidade de ampla participação da sociedade nas ações de improbidade administrativa. Acredita-se que, paulatinamente, o amicus curiae consolidar-se-á como uma importante ferramenta processual do controle social, na tutela de interesses afetos à defesa da probidade e da boa gestão da Administração Pública.
7. Conclusão
O amicus curiae surge positivado no artigo 138 do Código de Processo Civil como importante mecanismo democrático inserido no processo, para permitir a ampliação e a pluralidade do debate jurídico realizado pelas partes, e cuja participação está condicionada à prévia demonstração de sua representatividade adequada, além da existência de relevância da matéria, especificidade do tema objeto da ação ou repercussão social da controvérsia, requisitos estes que, por envolverem conceitos com alto de grau de abstração, ainda demandarão embates e lapidação pela doutrina e pela jurisprudência. A ideia subjacente é de que o órgão jurisdicional possa ter a contribuição da sociedade na execução de seu mister, propiciando que sua decisão melhor reflita a realidade fática que envolve a causa.
A atuação deste instituto processual é compatível com a ação de improbidade administrativa, ainda que esta esteja submetida a rito próprio, e contribui para amenizar a crítica dirigida ao papel contramajoritário do Poder Judiciário e ao reduzido rol de titulares desta espécie de demanda, o qual, ao abranger apenas o Ministério Público e a pessoa jurídica de direito público interessada, vai na contramão da tendência dos sistemas contemporâneos de ampliação dos legitimados ativos nas ações coletivas. Possibilita, além do mais, significativo avanço como ferramenta de democracia participativa e controle social em demandas que tutelam interesses difusos relacionados à proteção do patrimônio público, em seu amplo sentido.
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1 Art. 138. O juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a participação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de 15 (quinze) dias de sua intimação. § 1º A intervenção de que trata o caput não implica alteração de competência nem autoriza a interposição de recursos, ressalvadas a oposição de embargos de declaração e a hipótese do § 3º. § 2º Caberá ao juiz ou ao relator, na decisão que solicitar ou admitir a intervenção, definir os poderes do amicus curiae. § 3º O amicus curiae pode recorrer da decisão que julgar o incidente de resolução de demandas repetitivas.
2 SILVA, Fernando Gabriel de Carvalho e. Amicus curiae no novo Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 17.
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4 BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 113-116.
5 Art. 31. Nos processos judiciários que tenham por objetivo matéria incluída na competência da Comissão de Valores Mobiliários, será esta sempre intimada para, querendo, oferecer parecer ou prestar esclarecimentos, no prazo de quinze dias a contar da intimação. […].
6 Art. 118. Nos processos judiciais em que se discuta a aplicação desta Lei, o Cade deverá ser intimado para, querendo, intervir no feito na qualidade de assistente.
7 Já na vigência do anterior Código de Processo Civil, apontava-se que a natureza fiscalizatória do CADE não guardava, tecnicamente, relação com a figura da assistência (CAMBI, Eduardo; DAMASCENO, Kleber Ricardo. Amicus curiae e o processo coletivo: uma proposta democrática. Revista de Processo, São Paulo, v. 192, p. 13-45, fev. 2011, p. 16).
8 HÄBERLE, Peter. Hermenêutica Constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição – contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Tradução de Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997.
9 Art. 7º […] § 2º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá, por despacho irrecorrível, admitir, observado o prazo fixado no parágrafo anterior, a manifestação de outros órgãos ou entidades. Cabe destacar que o dispositivo está inserido em capítulo que tratada da ADI, porém o STF, valendo-se de interpretação sistemática, também admite sua utilização na ADC - vide ADCs n.º 19, 23 e 24, por exemplo.
10 Art. 6º […] § 1º Se entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a argüição, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de pessoas com experiência e autoridade na matéria.
11 Art. 14 […] § 7º Se necessário, o relator pedirá informações ao Presidente da Turma Recursal ou Coordenador da Turma de Uniformização e ouvirá o Ministério Público, no prazo de cinco dias. Eventuais interessados, ainda que não sejam partes no processo, poderão se manifestar, no prazo de trinta dias.
12 Art. 3º […] § 2º No procedimento de edição, revisão ou cancelamento de enunciado da súmula vinculante, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação de terceiros na questão, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
13 Até a vigência do Código de Processo Civil de 2015, desconhece-se referência legislativa expressa à nomenclatura amicus curiae. O único ato normativo que utilizou essa denominação foi o artigo 23, § 1º, do Regime Interno da Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais, aprovado pela Resolução n.º 390/2004, do Conselho da Justiça Federal, e posteriormente revogado (BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 144).
14 Art. 482 […] § 3º O relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, poderá admitir, por despacho irrecorrível, a manifestação de outros órgãos ou entidades (incluído pela Lei n.º 9.868/1999).
15 Art. 543-A […] § 6º O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (incluído pela Lei n.º 11.418/2006).
16 Art. 543-C […] § 4º O relator, conforme dispuser o regimento interno do Superior Tribunal de Justiça e considerando a relevância da matéria, poderá admitir manifestação de pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia (incluído pela Lei n.º 11.672/2008).
17 DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. 7 ed. Salvador: Jus Podivm, 2012, p. 231. CAMBI, Eduardo; DAMASCENO, Kleber Ricardo. Amicus curiae e o processo coletivo: uma proposta democrática. Revista de Processo, São Paulo, v. 192, p. 13-45, fev. 2011, p. 24 e seguintes.
18 REsp 1568940/RJ, Relator Min. Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma do STJ, julgado em 01/03/2016.
19 BARCELLOS, Ana Paula de. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e controle das políticas públicas. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 240, p. 83-103, abr./jun. 2005, p. 84.
20 NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 186.
21 Art. 6º Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva.
22 WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; MELLO, Rogério Licastro Torres de; RIBEIRO, Leonardo Ferres da Silva; CONCEIÇÃO, Maria Lúcia Lins. Primeiros Comentários ao Novo Código de Processo Civil: artigo por artigo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 292. Cabe registrar que Cássio Scarpinella Bueno, antes mesmo da publicação do atual Código de Processo Civil, defendia que o amicus curiae deriva diretamente do princípio do contraditório previsto na Constituição Federal, o qual, por sua vez, conduz ao princípio da cooperação (BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 105-110).
23 ADI 3460 ED, Relator Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno do STF, julgado em 12/02/2015.
24 MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo curso de processo civil: tutela dos direitos mediante procedimento comum. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, v. 2, p. 105.
25 NERY JR., Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015, p. 186. Os autores classificam o amicus curiae como interventor anódino (ad adiuvandum).
26 NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Novo Código de Processo Civil Comentado. Salvador: Jus Podivm, 2016, p. 224. O autor refere que se trata de uma espécie diferenciada de intervenção de terceiro.
27 SOARES, Marcelo Negri; WINKLER, Camila Gentil. Amicus curiae no Brasil: um terceiro necessário. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 953, p. 203-222, mar. 2015, p. 205.
28 SILVA, Fernando Gabriel de Carvalho e. Amicus curiae no novo Código de Processo Civil. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 41.
29 ADI 5108 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno do STF, julgado em 20/02/2018. Na ementa, consta: “A atividade do amicus curiae possui natureza meramente colaborativa”.
30 Art. 7º Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação direta de inconstitucionalidade.
31 Como bem observa Mauro Sérgio Rocha, nada impede que o comparecimento do amicus curiae no processo se faça também a pedido do Ministério Público, na qualidade de custos legis, conforme prevê o artigo 179, inciso II, do Código de Processo Civil (ROCHA, Mauro Sérgio. Código de Processo Civil Comentado (livro eletrônico). José Sebastião Fagundes Cunha (coord. geral), Antonio César Bochenek e Eduardo Cambi (coord.). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016.
32 EDcl no REsp 1338942/SP, Relator Min. Og Fernandes, Primeira Seção do STJ, julgado em 25/04/2018; ADI 2135 AgR, Relatora Min. Cármen Lúcia, Pleno do STF, julgado em 18/05/2018.
33 Sob esse prisma, a doutrina norte-americana distingue os amici governamentais dos amicis privados (BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 471-475).
34 BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 611.
35 […] A orientação jurisprudencial da 1ª Seção deste Sodalício é no sentido de que o ingresso de amicus curiae é previsto para as ações de natureza objetiva, sendo excepcional a admissão no processo subjetivo quando a multiplicidade de demandas similares indicar a generalização do julgado a ser proferido. Não é admitido o ingresso quando a pretensão é dirigida para tentar assegurar resultado favorável a uma das partes […] (AgInt na PET no REsp 1700197/SP, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma do STJ, julgado em 19/06/2018).
36 [...] É excepcional a participação de terceiro no processo subjetivo. Tendo em vista que a tese da reclamatória já se encontra suficientemente titularizada e desenvolvida nos autos, mostra-se legítimo o indeferimento de pedido de ingresso de amicus curiae [...] (Rcl 22012 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Segunda Turma do STF, julgado em 15/06/2018).
37 ADPF 145 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno do STF, julgado em 01/09/2017.
38 MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz; MITIDIERO, Daniel. Novo curso de processo civil: tutela dos direitos mediante procedimento comum. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2017, v. 2, p. 106.
39 Art. 927 […] § 2º A alteração de tese jurídica adotada em enunciado de súmula ou em julgamento de casos repetitivos poderá ser precedida de audiências públicas e da participação de pessoas, órgãos ou entidades que possam contribuir para a rediscussão da tese.
40 Art. 950 […] § 2º A parte legitimada à propositura das ações previstas no art. 103 da Constituição Federal poderá manifestar-se, por escrito, sobre a questão constitucional objeto de apreciação, no prazo previsto pelo regimento interno, sendo-lhe assegurado o direito de apresentar memoriais ou de requerer a juntada de documentos. § 3º Considerando a relevância da matéria e a representatividade dos postulantes, o relator poderá admitir, por despacho irrecorrível, a manifestação de outros órgãos ou entidades.
41 Art. 983 […] § 1º Para instruir o incidente, o relator poderá designar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e conhecimento na matéria.
42 Art. 1.035 […] § 4o O relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
43 Art. 1.038. O relator poderá: I - solicitar ou admitir manifestação de pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia, considerando a relevância da matéria e consoante dispuser o regimento interno; II - fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e conhecimento na matéria, com a finalidade de instruir o procedimento;
44 DEL PRÁ, Carlos Gustavo Rodrigues. Primeiras impressões sobre a participação do amicus curiae segundo o projeto do novo Código de Processo Civil (art. 322). Revista de Processo, São Paulo, v. 194, p. 307-316, abr. 2011, p. 312.
45 AgInt na AR 747/DF, Relator Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção do STJ, julgado em 13/12/2017.
46 Colha-se excertos da ementa que fazem alusão a fundamentos médico-científicos, utilizados pelo Supremo Tribunal Federal como razões para decidir: […] O consenso médico atual identifica, para além de qualquer dúvida razoável, a contração de diversas doenças graves como efeito direto da exposição ao amianto. […] Limites da cognição jurisdicional. Residem fora da alçada do Supremo Tribunal Federal os juízos de natureza técnico-científica sobre questões de fato, acessíveis pela investigação técnica e científica, como a nocividade ou o nível de nocividade da exposição ao amianto crisotila e a viabilidade da sua exploração econômica segura. A tarefa da Corte – de caráter normativo – há de se fazer inescapavelmente embasada nas conclusões da comunidade científica – de natureza descritiva […] Contribuições ao debate trazidas em audiência pública (ADI 3.937/SP) e por amici curiae. Estado da arte da pesquisa médico-científica. Dados e subsídios técnicos a referendar, no seu conjunto, a conclusão de que, no estágio atual, o conhecimento científico acumulado permite afirmar, para além da dúvida razoável, a nocividade do amianto crisotila à saúde humana e ao meio ambiente. Consenso técnico e científico hoje estabelecido, no tocante às premissas fáticas de que (i) todos os tipos de amianto provocam câncer, não tendo sido identificado nenhum limite para o risco carcinogênico do crisotila, e (ii) a sua substituição, para os usos regulados pela Lei nº 9.055/1995, se mostra absolutamente viável sob o aspecto econômico. […] (ADI 4066, Relatora Min. Rosa Weber, Tribunal Pleno do STF, julgado em 24/08/2017).
47 NETO, João Alves de Almeida. “Legitimidade dos entes sindicais para a tutela jurídica dos interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos”. Tutela jurisdicional coletiva. Fredie Didier Júnior e José Henrique Mouta (coord.). Salvador: Jus Podivm, 2009, p. 282.
48 NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Novo Código de Processo Civil Comentado. Salvador: Jus Podivm, 2016, p. 225.
49 BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 161.
50 WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; MELLO, Rogério Licastro Torres de; RIBEIRO, Leonardo Ferres da Silva; CONCEIÇÃO, Maria Lúcia Lins. Primeiros Comentários ao Novo Código de Processo Civil: artigo por artigo. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 293.
51 BUENO, Cássio Scarpinella. Amicus curiae no processo civil brasileiro: um terceiro enigmático. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 459-460.
52 RE 808202 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno do STF, julgado em 09/06/2017.
53 ADPF 145 AgR, Relator Min. Edson Fachin, Tribunal Pleno do STF, julgado em 01/09/2017.
54 ADPF 449 AgR, Relator Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno do STF, julgado em 18/05/2018.
55 REsp 1391198/RS, Relator Min. Luis Felipe Salomão, Segunda Seção do STJ, julgado em 13/08/2014.
56 AgInt no REsp 1614874/SC, Relator Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção do STJ, julgado em 13/12/2017.
57 AgInt na PET no REsp 1637910/RN, Relator Min. Francisco Falcão, Segunda Turma do STJ, julgado em 19/06/2018.
58 AgInt no REsp 1607188/SC, Relator Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma do STJ, julgado em 21/11/2017. Caso em que o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) pretendeu ingressar em recurso sobre a adequação de honorários advocatícios.
59 AgRg na PET no REsp 1336026/PE, Relator Min. Og Fernandes, Primeira Seção do STJ, julgado em 22/03/2017; AgInt na PET no REsp 1695653/DF, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma do STJ, julgado em 08/05/2018.
60 Art. 37 [...] § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
61 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa Comentada. São Paulo: Atlas, 2002, p. 165.
62 Art. 17 [...] § 7º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documentos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
63 Art. 17 [...] § 9º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
64 Art. 17 [...] § 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita.
65 Art. 6º […] § 3º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.
66 Art. 17 […] § 3º No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que couber, o disposto no § 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965.
67 Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições.
68 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 883-885. Os autores se baseiam na lição doutrinária de Rodolfo Mancuso a respeito do regime integrado de mútua complementariedade entre as diversas ações exercitáveis na jurisdição coletiva. Defendem com base nessa premissa, por exemplo, a impossibilidade de desistência infundada da ação de improbidade administrativa, tal qual a previsão da Lei de Ação Popular (artigo 9º) e da Lei de Ação Civil Pública (artigo 5º, § 3º).
69 Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
70 DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de direito processual civil: processo coletivo. 7 ed. Salvador: Jus Podivm, 2012, p. 40-41.
71 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 883. Nesse mesmo sentido, também o Superior Tribunal de Justiça: [...] A moralidade administrativa e seus desvios, com consequências patrimoniais para o erário público, enquadram-se na categoria dos interesses difusos [...] (REsp 401964/RO, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma do STJ, julgado em 22/10/2002).
72 GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; et al. Comentários à Lei de Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010, p. 309.
73 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 359-360.
74 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 908-914.
75 Esses fundamentos, dentre outros, são utilizados por Emerson Garcia e Rogério Pacheco de Alves ao tratar da legitimidade de associações para a propositura da ação de improbidade administrativa (GARCIA, Emerson; ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 8 ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 909).
76 Pesquisa realizada até 12/09/2018, nos sítios eletrônicos do STJ e STF.
77 AgInt no REsp 1587658/SP, Relator Min. Francisco Falcão, Segunda Turma do STJ, julgado em 05/12/2017; REsp 1682547/SP, Relator Min. Gurgel de Faria, decisão monocrática, julgado em 01/08/2018; PET no AgInt no REsp n.º 1249679/SP, Relator Min. Sérgio Kukina, decisão monocrática, julgado em 01/08/2018.
78 Colha-se a ementa da única decisão colegiada: ADMINISTRATIVO. ATO DE IMPROBIDADE. CONTRATAÇÃO DE SHOWS SEM LICITAÇÃO. OFERECIMENTO DE PARECER DESPROVIDO DE FUNDAMENTAÇÃO. AMICUS CURIAE. AUSÊNCIA DE REQUISITO. NÃO CABIMENTO. I - A participação do amicus curiae tem por escopo a prestação de elementos informativos à lide, a fim de melhor respaldar a decisão judicial que irá dirimir a controvérsia posta nos autos. II - No caso em foco, não se discute prerrogativas ou interesses da advocacia. A ausência de tal requisito prejudica a utilidade e a conveniência da sua intervenção. III - A admissão de amicus curiae no feito é uma prerrogativa do órgão julgador, na pessoa do relator, razão pela qual não há que se falar em direito subjetivo ao ingresso. A propósito: RE 808202 AgR, Relator(a): Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, DJe-143 PUBLIC 30-06-2017; EDcl no REsp 1483930/DF, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Segunda Seção, DJe 03/05/2017; EDcl no REsp 1110549/RS, Rel. Ministro Sidnei Beneti, Segunda Seção, DJe 30/04/2010. IV - Agravo interno improvido. (AgInt no REsp 1587658/SP, Relator Min. Francisco Falcão, Segunda Turma do STJ, julgado em 05/12/2017).
79 EREsp n.º 1192186/PR, Relator Min. Napoleão Nunes Maia Filho, decisão monocrática, julgado em 08/02/2018.
