Objetiva abordar os limites dessa Emenda, discorrendo como se realizará a elaboração dos gastos públicos nos próximos anos e se esta trará mais benefícios ou malefícios para o quadro caótico que circunscreve a realidade econômica do Brasil.

1 INTRODUÇÃO

A EC 95/2016 institui um “novo” regime fiscal, trazendo a ideia de um sistema inovador de normas que passariam a regular a política fiscal da União, pelo lado da despesa. As novas regras, em especial a fixação de limites para a despesa primária, não afastam aquelas já existentes, como as da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), e, portanto, devem ser observadas em conjunto. (Câmara dos Deputados, 2016)

Demonstrando isso, o inciso II do art. 107 deixa claro que as disposições do Novo Regime Fiscal “não revogam, dispensam ou suspendem o cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que disponham sobre metas fiscais ou limites máximos de despesas”. O texto da PEC institui quinze limites individualizados, todos calculados sob a mesma metodologia e critério de correção (dispostos no art. 102 e seus parágrafos). Adotou-se como referência a despesa primária paga em 2016, o que significa que esse exercício demarcará, para os próximos dez anos, o limite de gastos de todos os Poderes, MPU e DPU, admitida apenas a atualização monetária pelo IPCA. O limite do Poder Executivo, o mais amplo e representativo, agrega todos os órgãos, entidades, fundos e fundações desse Poder. A Defensoria Pública da União, com autonomia orçamentária e financeira reconhecida desde a Emenda Constitucional 74/2013, e composta por apenas um órgão orçamentário, manteve-se com limite próprio.

No âmbito do Judiciário, do Legislativo e do Ministério Público, os órgãos integrantes da lei orçamentária tem autonomia orçamentária, nos termos da Constituição. Isso posto, foram fixados limites para cada um dos três órgãos do Legislativo (Senado Federal, Câmara dos Deputados e Tribunal de Contas da União) e para cada um dos órgãos do Ministério Público (Ministério Público da União e Conselho Nacional do Ministério Público), além de oito limites individualizados para os órgãos do Poder Judiciário (Supremo Tribunal Federal; Superior Tribunal de Justiça; Conselho Nacional de Justiça; Justiça do Trabalho; Justiça Federal; Justiça Militar da União; Justiça Eleitoral; e Justiça do Distrito Federal e Territórios). (VOLPE, Ricardo Alberto. 2016)


 

Volpe também diz que “A escolha de um período de correção pelo IPCA “defasado” (julho-junho do ano anterior) torna a regra fiscal mais clara e previsível. A proposta original previa cálculo dos limites com base na inflação projetada, o que exigia uma rodada posterior de ajustes e redistribuição de valores, quando a inflação fosse apurada.” Conforme o texto atual, os orçamentos futuros podem ser elaborados e aprovados definitivamente, com o índice de correção já conhecido.

 

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

 

2.1 O conceito de Despesas Públicas e as noções principais acerca do Direito Orçamentário:

Despesas Públicas representam o conjunto de dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de Direito Público, para o funcionamento dos serviços públicos. “...a aplicação de certa quantia por parte de autoridade ou agente púbico competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo” (LIMA E CASTRO, 2000, p. 210).

As despesas são classificadas como orçamentárias e extra-orçamentárias. As primeiras são aquelas que dependem de autorização legislativa e não podem ser efetivadas sem crédito orçamentário correspondente, sendo classificadas em correntes e de capital; as segundas independem da autorização legislativa (ANDRADE, 2002).

Quanto à categoria econômica, as despesas são classificadas em correntes e de capital. Segundo Andrade (2002), Kohama (2003) e Torres (1998), são despesas correntes as que se referem aos desembolsos, em que não resultam em compensação patrimonial. De acordo com a Portaria Interministerial no 163, de 04 de maio de 2001, do Ministério da Fazenda e do Planejamento, as despesas correntes são classificadas da seguinte forma: Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida, Outras Despesas Correntes.

E as despesas de capital são gastos realizados pela Administração Pública para constituir um bem de capital ou agregar valor a um bem já existente, mediante aquisições ou incorporações entre entidades do setor público para o setor privado, ou seja, com o propósito de adquirir ativos reais. As despesas de capitais provocam mutações patrimoniais e se dividem em: Investimentos, Inversões Financeiras e Amortização da Dívida.

Os estágios da despesa consistem em importante função da Administração Pública, devendo ser adotados para assegurar a qualidade das operações, em termos de eficiência e eficácia e também para resguardar a administração de possíveis erros, fraudes ou desvios, de maneira a garantir a transparência e a confiabilidade dos atos dos gestores (KOHANA, 2003).

De acordo com o Código de Contabilidade Pública, de 1922, os estágios da despesa são Empenho, Liquidação e Pagamento. Porém, vários autores citam o estágio Fixação como a primeira fase da despesa, por entenderem que a despesa não pode ser executada sem a correspondente autorização orçamentária.

 

2.2. O surgimento da Emenda Constitucional 95

É notório que a crise econômica que circunscreve a realidade brasileira tornou-se um problema de grande relevância, gerando uma demasiada dificuldade para realização de um ajuste fiscal (BLUME, 2016). Segundo dados do Tesouro Nacional e do IBGE, os gastos reais do governo crescerem abruptamente, como consequência de regras contidas na própria legislação pátria que garante ajustes acima da inflação para diversas áreas do orçamento público. Estima-se que entre os anos de 1997 e 2015 as despesas do Governo Federal cresceram de R$ 133 bilhões para R$ 1,15 trilhão, um crescimento que significa mais de 864%. No período equivalente, a inflação medida pelo Índice de Preços ao Consumidor (IPCA) subiu 306%. Segundo André Blume (2016) devido ao arrecadamento de receitas por parte do governo na década de 2000, este crescimento não assumia grandes proporções.

No entanto, com o passar dos anos, os gastos continuaram a subir e a arrecadação dos tributos diminuiu o ritmo como consequência direta da crise que alastrou o país. No ano de 2015, foram arrecadados 5,62 % menos recursos que no ano antecessor, agravando a crise fiscal que já se anunciava (ALESSI, 2016). No primeiro semestre do ano de 2016 a queda abrupta das receitas cominado com os fatores supracitados acima ocasionou um déficit de 170 bilhões de reais.

Para solucionar a problemática fiscal, o governo Temer sustentou a ideia de que é necessário controlar os gastos públicos que estariam em uma trajetória insustentável de crescimento, propondo um congelamento desta, com a imposição de um teto que não pode ser ultrapassado. Desta forma, o presidente interino propôs um plano de redução das despesas públicas para conquistar a confiança do mercado, propiciando a solvência do Estado e o respectivo pagamento da dívida pública (ALESSI, 2016). Esta proposta se alicerçou na PEC 241/2016 que em suma, estabelece que por um prazo equivalente a 20 anos, haverá um limite máximo de despesas primárias para cada poder da União. Este limite poderá ser revisado após 10 anos e o gasto realizado no ano anterior deverá ser corrigido pela inflação (ALESSI, 2016).

De acordo com o texto, o teto para 2017, primeiro ano de vigência da PEC, será definido com base na despesa primária paga em 2016 (incluídos os restos a pagar), com a correção de 7,2%, a inflação prevista para este ano. A partir de 2018, os gastos federais só poderão aumentar de acordo com a inflação acumulada conforme o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). A inflação a ser considerada para o cálculo dos gastos será a acumulada em 12 meses, até junho do ano anterior. Assim, em 2018, por exemplo, a inflação usada será a medida entre julho de 2016 e junho de 2017. O regime valerá para os orçamentos fiscal e da seguridade social e para todos os órgãos e Poderes da República. Dentro de um mesmo Poder, haverá limites por órgão. Existirão, por exemplo, limites individualizados para tribunais, Conselho Nacional de Justiça, Senado, Câmara, Tribunal de Contas da União (TCU), Ministério Público da União, Conselho Nacional do Ministério Público e Defensoria Pública da União. (RODRIGUES, 2016)

 

Como resultado das propostas 241 e 55, que tramitaram respectivamente perante a Câmara dos Deputados e do Senado Federal, surgiu a EC 95, alcançando sua votação final em 16 de dezembro de 2016 (ANTUNES, 2016). Com a aprovação da PEC dos Gastos o que era apenas uma presunção se tornou norma constitucional (OLIVEIRA, ARANTES ROSSI, 2017). A partir de então, a EC acrescentou ao todo 9 artigos nos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), implementando um novo Regime Fiscal com uma limitação que vigorará pelos próximos 20 anos, estabelecendo limites individualizados para as despesas primárias.


 

2.2.1 A EC 95 e seus principais institutos

A Emenda 95 objetiva limitar as despesas com saúde, educação, assistência social entre outros pelos próprios 20 anos, instituindo um Novo Regime Fiscal (MARIANO, 2016, p. 260). Em suma, esta visa frear a trajetória de crescimento dos gastos públicos para tentar equilibrar as contas públicas. Como já mencionado anteriormente, a sua principal finalidade é estabelecer um limite para os gastos públicos da União por 20 anos que ficarão limitados ao que foi desembolsado no ano anterior, corrigido pela inflação, podendo esta ser revisada após os 10 primeiros anos. Cymara Mariano (2016, p. 260) discorre acerca do tema, esclarecendo que o limite foi fixado individualmente para cada um dos Poderes, bem como para o Ministério Público e a Defensoria Pública da União. Ela dispõe:

Esse novo regime valerá, portanto, até 2036, sendo o teto fixado para 2017 correspondente ao orçamento disponível para os gastos de 2016, acrescido da inflação daquele ano. Para a educação e a saúde, o ano-base será este 2017, com início de aplicação em 2018. Qualquer mudança nas regras só poderá ser feita a partir do décimo ano de vigência do regime, e será limitada à alteração do índice de correção anual (MARIANO, 2016, p. 261).

 

Conforme já destacado, um Novo Regime Fiscal foi instituído no âmbito do Orçamento Fiscal e Seguridade Social da União nos termos dos artigos dispostos na ADCT (OLIVEIRA, ARANTES ROSSI, 2017). Em decorrência do Novo Regime, estabelece-se para o exercício financeiro limites individualizados às despesas primárias tal qual preconiza o artigo 102 da disposição. As despesas primárias em suma consistem nos gastos com o maquinário público e os serviços públicos ofertados à sociedade (ANTUNES, 2016). Nas palavras de Amaral:

As despesas primárias referidas na PEC 241/55 e que deverão ser congeladas nos valores de 2016 são todas aquelas despesas realizadas pela União, excluindo-se as relacionadas ao pagamento de juros, encargos e amortização das dívidas internas e externas (JEAD). Ou seja, são aquelas despesas associadas ao pagamento de pessoal e encargos sociais, outras despesas correntes (água, luz, telefone, limpeza, vigilância, terceirizados, material de consumo etc.), investimentos (equipamentos, material permanente, construções etc.) e inversões financeiras (aquisição de imóveis etc.) (2016, p. 2).

 

Segundo Mariano (2016, p. 261) os aumentos reais do limite estão vedados, pois, de acordo com o § 3.º, inciso II do referido artigo, nos exercícios posteriores a 2017, o limite dos gastos corresponderá ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice de Preços ao Consumidor (IPCA). Cabe ressaltar que tal medida não impõe diretamente limites aos Estados membros, bem como ao DF e aos municípios.

Oliveira et al.(2017) apontam as principais disposições elencadas pela EC 95. O artigo 111 da alteração legal determina que a partir do exercício financeiro de 2018 até o último exercício de vigência do regime, a aprovação e a execução previstas nos § 9º e §11 do art. 166 da Constituição Federal que discorre acerca do orçamento impositivo para as emendas individuais, corresponderão ao montante da execução obrigatória para o exercício de 2017, corrigidos pela variação do IPCA. Ademais, foi instituído uma vedação para a abertura do crédito suplementar ou especial que de alguma forma amplie o montante total autorizado da despesa primária sujeita ao limite proposto pelo Novo Regime Fiscal. Desde modo, o artigo 113 preconiza que qualquer proposta legislativa que altere ou crie despesas de cunho obrigatório deverá ser acompanhada da estimativa de seu impacto orçamentário.

Ademais o § 6º do artigo 107 do ADCT determina os fatores que não encontram-se incluídos na base de cálculo e nos limites estabelecidos pelo Novo Regime, listados nos incisos, a saber: as transferências constitucionais estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos incisos I e II do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212 da Carta Magna; as despesas referentes ao inciso XIV do art. 21, todos da Constituição Federal, e as complementações tratadas nos incisos V e VII do  art. 60, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167 da Constituição l; despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições; e por último as despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.

 

2.3 As vantagens e desvantagens da EC 95:

2.3.1. As vantagens da Emenda:

Os apoiadores da EC defendem que trata-se de medida democrática, onde não parte propriamente do Poder Executivo a determinação de quais gastos e quais programas deverão ser contidos no âmbito da elaboração orçamentária cabendo a Congresso, constituído por membros eleitos pela sociedade discutir o seu limite (BRITTO, 2016). Um dos pontos positivos da emenda encontra-se justamente na possibilidade de reavaliação de prioridades do Estado.

Para o Ministro da Fazenda Henrique Meirelles, o problema fiscal do Brasil situa-se justamente no crescimento elevado do gasto público, dessa forma, um congelamento dos gastos permitiria que o Brasil possua expectativas melhores, de forma que se eleve os investimentos privados contribuindo para o crescimento econômico (MEIRELLES apud. DRUMMOND, 2016). Ademais limitar o gasto público também colaboraria para conter o crescimento da dívida pública.

Dentre outros listáveis benefícios citados pelo advogado Carlos Britto (2016), estão o aumento da previsibilidade da política macroeconômica, a eliminação da tendência ao crescimento real dos gastos públicos sem impedir que isso altere a sua composição, a redução do risco-país abrindo espaço para a redução estrutural da taxa de juros.

 

2.3.2 As desvantagens da Emenda:

Para o analista político Antônio Queiroz (2017) não restam dúvidas de que os alvos principais (além da potencial paralisia da máquina administrativa no que tange a prestação de serviços públicos) são os próprios servidores públicos porque segundo o artigo 109 da ADTC ficariam impedidos de promover: a concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, com exceção dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou determinação legal decorrente de atos anteriores a entrada em vigor da Emenda; a criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa; a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; a admissão ou contratação de pessoal, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e as decorrentes da vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios; realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias; criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares; criação de despesa obrigatória; e por último a adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação.

Para os especialistas no tema é possível apontar como principal desvantagem, o fato de que a limitação dos gastos da União institucionaliza um ajuste fiscal permanente, ignorando a eventual melhora da situação econômica do Brasil (SILVA, 2016). Desta forma, o Novo Regime Fiscal retiraria da Constituição Federal a função precípua de delinear o orçamento destinados as áreas abrangidas pela EC 95, que somente poderão crescer conforme a variação inflacionária. Para Mariano:

O novo regime fiscal suspende, por consequência, o projeto constituinte de 1988, e retira dos próximos governantes a autonomia sobre o orçamento, salvo se houver, no futuro, em uma nova gestão, outra proposta de emenda constitucional em sentido contrário. Retira também do cidadão brasileiro o direito de escolher, a cada eleição, o programa de governo traduzido no orçamento e, com isso, decidir pelas políticas públicas prioritárias para o desenvolvimento econômico (2016, p. 262).

 

Ou seja, a partir das disposições do Novo Regime é integralmente proibido que haja um crescimento das despesas totais acima da inflação, mesmo se a economia estiver bem (OLIVEIRA, ARANTES ROSSI, 2017). Desta forma, denota-se que ainda que o país volte a crescer e consequentemente as receitas e os tributos aumentarem o governo não poderá se utilizar desses novos recursos em favor da população por meio da aplicação destes em serviços públicos, visto que somente poderão ser utilizados para o déficit orçamentário ou para gerar um superávit sumário destinado ao pagamento de juros e a amortização da dívida pública (QUEIROZ, 2016). Cabe ressaltar que somente será possível aumentar os investimentos em uma área desde que sejam feitos cortes em outras.

Para Fatorelli (p.7, 2016) tal medida somente irá agravar ainda mais a dívida pública no orçamento federal, além de amarrar todas as possiblidades de desenvolvimento socioeconômico do Brasil uma vez que aprofundará o cenário de escassez de recursos para os investimentos, ao mesmo tempo em que aumentará a transferência de recursos para o setor financeiro, e consequentemente deteriorando também o atendido aos direitos sociais no Brasil. Ainda segundo esta a EC também ocasiona:

(...)Privilegiar esquema fraudulento que está sendo implantado no país, mascarado da falsa propaganda de venda de créditos incobráveis (como a Dívida Ativa) que na realidade não saem do lugar e continuam sendo cobrados pelos órgãos competentes, tendo em vista que essa PEC 241 deixa fora do congelamento a destinação de recursos para “empresas estatais não dependentes” que operam esquema semelhante ao que quebrou a Grécia; • Manter a gastança irresponsável com os maiores juros do mundo, incidentes sobre dívidas ilegais, ilegítimas e até fraudes denunciadas por diversas comissões do Congresso Nacional, e que nunca foram submetidas à auditoria prevista na Constituição. A PEC 241 não irá resolver o problema do país, mas representará privilégio brutal para o setor financeiro privado e investidores sigilosos. É evidente que o gasto que precisa ser controlado no Brasil é o gasto com essa chamada “dívida pública”. (FATORELLI, 2016, p.7)

 

Outrossim, é possível afirmar que as alterações propostas pela EC ofendem a independência e a autonomia dos Poderes do Legislativo e Judiciário na medida em que lesionam a autonomia do Ministério Público e demais instituições constitucionais do sistema judiciário e consequentemente o Princípio da Separação dos Poderes (OLIVEIRA, ARANTES ROSSI, 2017). Além disso, para Amaral (2016, p.671) o estabelecimento da PEC 95/16 resulta em uma verdadeira “morte” das políticas públicas de desenvolvimento e inclusão social, suscitando um agravamento da desigualdade, podendo provocar um imenso retrocesso na pirâmide social brasileira.


 

4 CONCLUSÃO

 

Através dos fatos suscitados no decorrer deste trabalho é possível afirmar que a EC 95/16 proporciona maiores desvantagens do que vantagens ao Orçamento Público. Esta apresenta-se como uma opção equivocada para a superação da crise, pois ao buscar controlar os gastos públicos através de uma trajetória de congelamento a Emenda somente ocasiona uma restrição nos direitos da sociedade, limitando e reduzindo os recursos destinados aos serviços públicos essenciais previstos na Carta Magna, cuja implementação para visualização de resultados satisfatórios ainda sofre um grande e moroso percurso (QUEIROZ, 2016).

Para Amaral (2016, p. 671) em vez de desmantelar esse cenário de escassez e corrigir as deformidades que tornam o Brasil um dos países mais desiguais do mundo, a Emenda 95 somente aprofunda fortemente esse inaceitável cenário, inserindo no texto constitucional, por 20 anos, institutos que amarram o desenvolvimento socioeconômico. O Novo Regime Fiscal nada mais é do que uma demonstração cabal que as atuais políticas governamentais priorizam mais o capital do que o trabalho, agindo em nome da defesa dos interesses das classes dominantes em detrimento dos interesses da sociedade (MARIANO, 2016, p. 280).

Como Mariano brilhantemente alude (2016, p. 280) a ordem constitucional brasileira e a sua Corte Guardiã (o Supremo Tribunal Federal) de maneira nenhuma devem admitir a tese da falta de recurso orçamentários como pressuposto para legitimar a pretensão dos grupos dominantes, desvencilhando o Estado de suas obrigações constitucionais obtidas através do pacto social e firmadas na Constituição de 1988. A melhor opção frente ao atual cenário caótico - que invoca a necessidade de um aumento de recursos nas áreas protegidas pelos direitos sociais - seria a flexibilização do regime ou mesmo a sua revogação.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

REFERÊNCIAS

 

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 AMARAL, Nelson Cardoso. PEC 241/55: a “morte” do PNE (2014-2024) e o poder de diminuição dos recursos educacionais. Goiás: Rbpae, v. 3, n. 32, 2016.

 

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BRITTO, Carlos. Entenda a PEC 241 seus benefícios e mitos. Carlos Britto, 2016. Disponível em: < http://www.carlosbritto.com/entenda-a-pec-241-e-seus-beneficios-e-mitos/> Acesso em: 30 de agosto de 2017.

 

DRUMMOND, Carlos. As medidas de Henrique Meirelles golpeiam a populção vulnerável. El País. São Paulo, p. 01-02. 03 jun. 2016. Disponível em: <https://www.cartacapital.com.br/revista/903/medidas-de-henrique-meirelles-golpeiam-a-populacao-vulneravel>. Acesso em: 28 out. 2017.

 

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RODRIGUES, Edilson (Ed.). Promulgada Emenda Constitucional do Teto de Gastos Públicos. 2016. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2016/12/15/promulgada-emenda-constitucional-do-teto-de-gastos>. Acesso em: 06. Out. 2017.

 

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