1 INTRODUÇÃO
A partir da promulgação da Carta Magna Brasileira, em 5 de outubro de 1988, a qual se baseou, especialmente, no Estado Democrático de Direito, assim como no republicanismo, fora delineada uma prioridade no que toca à Administração Publica, principalmente àqueles vinculados à atuação no âmbito público, passando a exigir-se desses a prestação de contas do todo realizado em sua administração, uma vez que todos os cidadãos seriam os verdadeiros proprietários do patrimônio público.
Mediante a ideia de que o povo é, na realidade, o “dono” do todo considerado patrimônio público, no ano de 1992 - curto espaço de tempo em relação à promulgação da Constituição Federal de 1988 – fora promulgada pelo Poder Legislativo Federal a Lei nº 8.429/92, igualmente chamada de Lei da Improbidade Administrativa.
Com o advento da normativa, buscou-se definir como princípio basilar da Administração Pública a probidade administrativa, visando a investigação e, caso confirmado, a punição daqueles cometedores de atos ímprobos, com sanções severas diante da conduta ilícita praticada em face da Administração Pública, seja Municipal, Estadual ou Federal, bem como Direta ou Indireta.
Ou seja, após a vigência da Lei nº 8.429/92, os agentes públicos passaram a ser responsabilizados civilmente por atos ímprobos por eles cometidos, passando, também, a sofrerem com a possível perda do cargo público; a perda de valores e/ou bens acrescidos de forma ilícita ao patrimônio particular; proibição de contratação com o Poder Público; a aplicação de multa civil; bem como a possível suspensão dos direitos políticos por tempo determinado.
A Lei em comento vige há aproximadamente 25 (vinte e cinco) anos, contudo, neste ínterim, houve o surgimento de questionamentos no que diz respeito à aplicabilidade da mencionada Lei de Improbidade Administrativa aos Agentes Políticos. Essas dúvidas levaram os Tribunais Superiores, bem como as instâncias inferiores, a questionarem e começarem a decidir, mediante casos práticos, acerca da temática.
O presente trabalho, portanto, visa definir, primeiramente, os princípios aplicáveis à Administração Pública, assim como aprofundar-se na legislação que define a sua aplicação. Analisar-se-á, igualmente, os aspectos principais da Lei nº 8.429/92, os sujeitos ativo e passivo que a ela se sujeitam, os artigos que definem os atos que culminam à improbidade administrativa, bem como a natureza jurídica das sanções aplicáveis àqueles que cometem atos ímprobos.
Igualmente serão demonstradas as normativas pertinentes aos Crimes de Responsabilidade praticados pelos Agentes Políticos, abrangendo a análise perfunctória das Leis nº 1079/50 e 7.106/83 e o Decreto-Lei 201/67.
Além disso, ao longo da explanação, serão abordadas decisões advindas do Supremo Tribunal Federal acerca da aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos Agentes Políticos. Ademais, explicar-se-á que o tema ainda não é pacífico na jurisprudência pátria, contudo o Supremo Tribunal Federal já emanou algumas decisões que demonstram certa convicção sobre a problemática.
A metodologia aplicada ao presente estudo perpassou pelo caminho da pesquisa qualitativa de cunho bibliográfico. De acordo com CELLARD, (2008, P.30) ¨esse tipo de pesquisa visa a novos conceitos, novas descobertas, novas relações, novas formas de entendimento da realidade, para assim tratar o problema investigado¨. Esta revisão lastreou-se principalmente nas obras de autores estudiosos do direito, na legislação específica e jurisprudência acerca da aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa com relação aos Agentes Políticos, elencando, também, a responsabilização daqueles que incidem na legislação em comento nos casos em que enriquecem ilicitamente; quando causam prejuízos ao Erário; ou, ainda, quando vão de encontro aos princípios da Administração Pública. que também se constituiu objeto de consulta.
2 IMPROBIDADE
Cumpre mencionar que, no presente capítulo, serão abordados os principais aspectos relativos à Lei nº 8.429/92, assim como as modalidades de improbidade administrativa elencadas na legislação em comento e as sanções aplicáveis àqueles cometedores de atos ímprobos.
Conforme os ensinamentos de Figueiredo (1995, p. 21), a palavra improbidade surgiu do latim “improbitate” e quer dizer desonestidade. No âmbito do Direito esta expressão associa-se à conduta do agente público amplamente considerado. Dessa forma, genericamente, pode-se dizer que comete maus-tratos à probidade o administrador (agente público) ou até mesmo o particular que atenta contra a moralidade administrativa.
Ainda nas palavras do jurista:
A lei enumera e explicita situações tidas como violadoras da “probidade”. Parece ter circunscrito a punição aos atos e condutas lá estabelecidos. Então, associa as figuras do enriquecimento ilícito, do prejuízo ao erário e da infringência aos princípios constitucionais, que enumera, como causas suficientes à tipificação das condutas tidas por atentatórias à probidade. (FIGUEIREDO, 1995, p. 21).
Ademais, de acordo com Carvalho Filho (2013, p. 1.072):
A improbidade administrativa constitui violação ao princípio constitucional da probidade administrativa, isto é, ao dever do agente público agir sempre com probidade (honestidade, decência, honradez) na gestão dos negócios públicos. Improbidade Administrativa, pois, é mais que singela atuação desconforme com a fria letra da lei. Em outras palavras, não é sinônimo de mera ilegalidade administrativa, mas de ilegalidade qualificada pela imoralidade, desonesta, de má-fé. Em suma, pela falta de probidade do agente público no desempenho da função pública. Para que se caracterize o ato de improbidade administrativa é mister a existência de ilicitude (antijuridicidade) do ato, abrangendo tanto a sua moralidade quanto a sua ilegalidade.
O diploma que regula a improbidade administrativa é a Lei nº 8.429/92, cuja estrutura se divide em cinco principais tópicos, sendo o primeiro deles o sujeito passivo; o segundo o sujeito ativo; o terceiro a tipologia da improbidade; o quarto as sanções aplicáveis; o quinto e último, os procedimentos administrativo e judicial. Além da lei mencionada, outros diplomas se referem à proteção de diversos valores da Administração Pública e, de igual forma, preveem medidas e sanções a serem aplicadas com o objetivo de protegê-los. (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1.073).
Deve haver, necessariamente, ainda, para a ocorrência dos atos de improbidade administrativa, a presença de alguns elementos, como o sujeito passivo e ativo, além da ocorrência do ato danoso descrito na lei (especialmente nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/92) e do elemento subjetivo (podendo ser dolo ou culpa). (DI PIETRO, 2012, p. 889).
A seguir, serão abordados os sujeitos abarcados pela Lei de Improbidade Administrativa, bem como as modalidades dos atos de improbidade administrativa.
No que toca à conceituação de agente público para fins da aplicação das legislações pertinentes, Di Pietro (2012, p. 580) assim conceitua: “agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”.
Ainda de acordo com a jurista, antes do advindo da Constituição Federal de 1988, aqueles que prestavam serviços às pessoas jurídicas de direito privado instituídas pelo Poder Público não eram considerados agentes públicos. Atualmente, o art. 37 da Carta Magna exige a inclusão de todos eles. (DI PIETRO, 2012, p. 580).
Acerca da conceituação de agente público, Gasparini (2009, p. 139) assim dispõe:
Para a execução dos serviços e obras que estão a seu cargo, a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios e suas respectivas autarquias, fundações públicas e privadas, a sociedade de economia mista e a empresa pública necessitam de recursos humanos e materiais, ingredientes indispensáveis à realização de qualquer tarefa. Os recursos humanos, os únicos que nos interessam neste momento, constituem a massa de pessoas físicas que, sob variados vínculos e algumas vezes sem qualquer liame, prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades de sua responsabilidade. Essas pessoas são os agentes públicos. Podem ser definidos como todas as pessoas físicas que sob qualquer liame jurídico e algumas vezes sem ele prestam serviços à Administração Pública ou realizam atividades que estão sob sua responsabilidade.
Novamente segundo o autor, o agente público se caracteriza por estar investido em uma função pública e pela natureza pública dessa função. Assim, para a caracterização do agente público, hão de ser observados dois principais requisitos, sendo eles: a investidura em função pública (ordem subjetiva) e a natureza pública da função desempenhada (ordem objetiva). Isso porque, só se verifica a figura do agente público quando alguém está investido em uma função pública e se a natureza dessa função for efetivamente pública. (GASPARINI, 2009, p. 140).
Ainda, de acordo com Mello (2013, p. 248), a expressão agentes públicos é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou de sua ação, ainda quando o façam apenas de forma ocasional, sem demasiada frequência.
Ou seja, aquele que desempenha funções estatais, enquanto as exercita, é considerado um agente público. Por isso, a noção de agente público abarca tanto o Chefe do Poder Executivo em todas as esferas, quanto os senadores, deputados, vereadores, ocupantes de cargos ou empregos públicos da Administração Direta dos três Poderes, os servidores das autarquias, fundações governamentais, das empresas públicas e sociedades de economia mista nas distintas órbitas de governo, os concessionários e os permissionários de serviços públicos, os delegados de função ou ofício público, os requisitados, os contratados sob locação civil de serviços e gestores de negócios públicos. (MELLO, 2013, p. 248).
3 CONCEITUAÇÃO DE AGENTE POLÍTICO
No que tange à conceituação de agentes políticos, no entendimento de Mello (2013, p. 251), eles são os titulares dos cargos estruturais à organização política do país, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos, portanto, o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes do Executivo (Ministros e Secretários das diversas Pastas), assim como os Senadores, Deputados federias e estaduais, e os vereadores.
Ademais, conforme Gasparini (2009, p. 156), os agentes políticos são os detentores dos cargos de hierarquia elevada da organização da Administração Pública, ou seja, são aqueles que ocupam cargos que compõem sua alta estrutura constitucional. Estão voltados, principalmente, à formação da vontade superior da Administração Pública ou incumbidos de traçar e imprimir a orientação superior a ser observada pelos órgãos e agentes que lhes devem obediência.
Na conceituação de Pietro (2013, p. 582-583), a ideia de agente político está ligada à de governo e à de função política, a primeira dando ideia de órgão –aspecto subjetivo –, e a segunda de atividade –aspecto objetivo -. São agentes políticos, portanto, aqueles que exercem atividades típicas de governo e exercem mandato, para o qual são eleitos, apenas os Chefes dos Poderes Executivos federal, estadual e municipal, os Ministros e Secretários de Estado, além dos Senadores, Deputados e também Vereadores. A forma de investidura, nesse caso, é a eleição, exceto para os Ministros e Secretários, que são de livre escolha do Chefe do Executivo e providos em cargos públicos, mediante nomeação.
Na visão de Gajardone et al (2011, p. 46), além dos já mencionados Presidente da República, Governadores, Prefeitos, Ministros e Secretários de Estado e Município, Senadores, Deputados e Vereadores, os membros do Poder Judiciário igualmente se enquadram no conceito de agente político, sendo eles os Magistrados em geral, assim como os membros do Ministério Público –compreendendo os Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos -, como também os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros), os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do serviço público.
No mesmo sentido, Di Pietro (2012, p. 891) aduz que os membros da Magistratura, Ministério Público e dos Tribunais de Contas são considerados agentes políticos, sendo que o fato de gozarem de vitaliciedade não impede a aplicação das sanções previstas em lei, inclusive a perda do cargo, decorrendo de decisão devidamente transitada em julgado.
Com relação ao vínculo que tais agentes entretêm com o Estado, Mello (2013, p. 252) assim aduz:
[...] Não é de natureza profissional, mas de natureza política. Exercem um múnus público. Vale dizer, o que os qualifica para o exercício das correspondentes funções não é a habilitação profissional, a aptidão técnica, mas a qualidade dos cidadãos, membros da civitas e, por isto, candidatos possíveis à condução dos destinos da Sociedade.
Ainda, complementa o jurista que a relação jurídica entre os agentes políticos e o Estado é de natureza institucional, estatutária. Seus direitos, bem como seus deveres, não advêm de qualquer tipo de contrato com o Poder Público, mas advêm diretamente da Carta Magna e das leis brasileiras. (MELLO, 2013, p. 252).
Dessa forma, após a devida conceituação e análise dos agentes públicos (gênero) e dos agentes políticos (espécie), necessário abordar o tema relativo ao foro por prerrogativa de função, de forma pormenorizada, o qual será tratado no tópico posterior.
4 ANÁLISE DA RECLAMAÇÃO Nº 2.138/DF – SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Far-se-á, neste tópico, breve análise sobre a Reclamação nº 2.138/DF do Supremo Tribunal Federal, bem como demonstrar-se-á sua importância à temática relativa à aplicação da Lei nº 8.429/92 aos Agentes Políticos.
Fora ajuizada Ação de Improbidade Administrativa pelo Ministério Público Federal contra Ronaldo Mota Sardemberg (Ministro-Chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos – SAE), da Presidência da República e do Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia, com base no inquérito civil firmado pelos Procuradores da República no Distrito Federal, e distribuída à 14ª Vara Federal do Distrito Federal sob o nº 1999.34.00.016727-9. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 97-98).
A instauração do mencionado inquérito fora assim procedida, em virtude da utilização, por parte de Ronaldo Mota Sardemberg, de algumas aeronaves da FAB, que objetivavam o transporte particular e de terceiros, sem vinculação a qualquer atividade funcional, além da fruição de Hotel de Trânsito da Aeronáutica. Ao final, o pleito de condenação baseou-se nos artigos 9º, incisos IV e XII; 10, incisos IX e XII; e; 11, inciso I, da Lei de Improbidade Administrativa. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 97-98).
Quando da sentença de primeiro grau, a denúncia foi julgada procedente, resultando na condenação do Ministro da Ciência e Tecnologia à época, conforme as penalidades previstas no art. 12 da Lei nº 8.429/92 e no art. 37, § 4º da Carta Magna, abrangendo a perda dos direitos políticos por oito anos e o ressarcimento ao erário. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 112).
Da decisão do juízo a quo foi interposto recurso cabível por ambas as partes, o que levou ao Tribunal Regional Federal competente proferir acórdão, optando pela manutenção da condenação imposta nos mesmos termos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 112).
Pois bem. Descontente com a decisão do segundo grau de jurisdição, a União ajuizou Reclamação em face do Juiz Substituto da 14ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, bem com em face do Relator da Apelação Cível nº 1999.34.00.16727-9 do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, expondo a necessidade de reconhecer-se a competência originária do Supremo Tribunal Federal para o julgamento daqueles autos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 99-103).
Não obstante, a União alegou que o Ministro de Estado que havia sofrido a condenação responderia somente pelo crime de responsabilidade previsto na Lei nº 1079/50, uma vez que seria incabível a aplicação da Lei nº 8.429/92 ao caso concreto. Ainda, a Reclamação requereu a declaração de incompetência dos Juízos de Primeiro Grau e de Segundo Grau para o processamento e julgamento daquele processo, bem como a anulação de todos os atos decisórios até o momento prolatados, aduzindo haver a prerrogativa de foro a determinadas autoridades públicas pelas funções e cargos por elas exercidos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 99-103).
Ao ser analisada pelo Supremo Tribunal Federal, os ministros Joaquim Barbosa, Carlos Velloso, Marco Aurélio, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence votaram pelo indeferimento da Reclamação, sustentando, em síntese, a aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, nos seguintes termos:
A Lei de Improbidade Administrativa deve ser aplicada a todos os agentes políticos, sob algumas restrições, como ao Presidente da República que “não podem ser aplicadas as sanções de perda do cargo e suspensão dos direitos políticos, tendo em vista o disposto no art. 86 da CF”. Quanto aos Deputados e Senadores, não há que se falar em perda do mandato (CF, art. 55). O mesmo deve ser dito relativamente aos Deputados Estaduais (CF, art. 27, §1º). (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 175-176).
Ainda, aduziram que as tipificações da Lei nº 8.429/92 (arts. 9º, 10, 11 e 12), invocados na Ação proposta, não se enquadram como crime de responsabilidade definido pela Lei nº 1.079/50, o que levaria, por certo, à improcedência da Reclamação nº 2.138/DF. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 185).
Ademais, os ministros alegaram que a Ação de Improbidade proposta pelo Ministério Público Federal não se trata de responsabilização política e, por este fato, não é aplicável ao caso o art. 102, alínea “c” da Carta Magna; que existe no Brasil uma dupla normatividade em matéria de improbidade administrativa; que a Lei de responsabilidade e a Lei de Improbidade Administrativa tratam de disciplinas normativas diversas, que, embora as duas objetivem a preservação do mesmo valor ou princípio constitucional (a moralidade da Administração Pública), possuem, entretanto, objetivos diversos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 333)
Porém, alguns dos Ministros ressaltaram o entendimento de que não cabe ao Juiz de primeira instância decretar, em ação de Improbidade Administrativa, a perda do cargo político, do cargo de Ministro de Estado, “por ser esta uma modalidade de punição que é típica do elenco de mecanismos de controle de aferição da responsabilidade política no sistema presidencial de governo”. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 351).
Mesmo com os argumentos acima tecidos, o voto vencedor da Reclamação nº 2.138/DF, que afastou a aplicação da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos (descritos no art. 102, inciso I, alínea “c” da Constituição Federal), foi proferido pelo Ministro Relator Nelson Jobim, acompanhado pelos Ministros Gilmar Mendes, Maurício Corrêa, Ilmar Galvão, Cezar Peluso e Ellen Gracie. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 351).
Em resumo, conforme o voto vencedor, os agentes políticos (especialmente os constantes no art. 102, I, “c”, da Constituição da República Federativa do Brasil) respondem apenas pelos crimes de responsabilidade previstos na Lei Especial nº 1.079/50, posto que não estão sujeitos, concomitantemente, à aplicação da Lei nº 8.429/92, pois, caso contrário, teríamos o bis in idem, ante a punição em duplicidade do agente político pelos mesmos fatos, visto que, em ambas as leis, estão previstos delitos de mesma natureza jurídica. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 351).
Ademais, o Relator dispôs sobre a impossibilidade de um Ministro de Estado ter decretada a suspensão dos seus direitos políticos e a perda da função pública por Juízo de primeiro grau, porque compete ao Supremo Tribunal Federal, conforme art. 102, I, “c”, da Constituição da República Federativa do Brasil, processar e julgar, nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado, ou seja, tem o Supremo Tribunal Federal a plena e exclusiva competência para processar e julgar os delitos políticos-administrativos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2008, fls. 132-143).
Em conclusão, foi julgada procedente a Reclamação de nº 2.138/DF, para o fim de atestar a inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, pois esses agentes já estão submetidos a regime especial de responsabilidade, previsto pela Lei nº 1.079/1950, que prevê os crimes de responsabilidade, conforme relatado anteriormente.
Entretanto, como será visto no tópico a seguir, o próprio Supremo Tribunal Federal (especialmente no julgamento do Agravo Regimental na Petição nº 3240) se mostrou contrário à decisão da Reclamação nº 2.138/DF, o que gera certa divergência entre os doutrinadores e juristas, levando ao grande questionamento sobre o cabimento, ou não, da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos.
5 ANÁLISE DAS DEMAIS DECISÕES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ACERCA DA TEMÁTICA
Em contraponto ao julgamento da lide mencionada no tópico anterior, cumpre ressaltar que o Supremo Tribunal Federal, em sede de Agravo Regimental na Petição nº 3240, igualmente discute acerca do cabimento da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, o que reacende o assunto – de suma importância - à pauta.
Primeiramente, importante esclarecer que, conforme andamento processual, o julgamento dos autos foi suspenso em função do pedido de vista pleiteado pelo Ministro Roberto Barroso. Ainda, na sessão plenária de 16 de fevereiro de 2017, foi adiado o julgamento do caso, por indicação, novamente, do Ministro Barroso. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014, Agravo Regimental na Petição nº 3240).
Ou seja, não há ainda conclusão dos autos em questão, e tampouco todos os Ministros da Corte já se manifestaram sobre. Entretanto, traz-se a lide à baila, pois o voto do Ministro Relator traduz posicionamento importante acerca da aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, tema este abordado no presente trabalho monográfico.
In casu, o recurso de Agravo Regimental foi interposto após decisão proferida pelo Ministro Ayres Britto, a qual determinou o retorno dos autos ao Juízo de primeiro grau, em ação de improbidade administrativa na qual o Réu seria Eliseu Padilha, à época Deputado Federal. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014, Agravo Regimental na Petição nº 3240).
A defesa dos autos alegou, em síntese, que há decisão do próprio Supremo Tribunal que reconhece inexistir dois regimes distintos, que seriam o da improbidade administrativa (Lei nº 8.429/92) e o do crime de responsabilidade (Lei 10.079/50) no que toca aos agentes políticos. Nesse sentido, o saudoso Relator (Min. Teori Zavaski) pronunciou-se no sentido de que o Supremo Tribunal Federal ainda não possui entendimento consolidado a respeito do tema, o qual diz respeito a duas principais questões, sendo elas: 1) a aplicabilidade ou não da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos; 2) se há prerrogativa de foro especial nos casos de ações de improbidade administrativa em face dos agentes políticos. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014, Agravo Regimental na Petição nº 3240).
No que toca ao duplo regime mencionado, o Ministro Relator afirmou que há apenas uma alusão ao ato de improbidade como crime de responsabilidade na Constituição Federal, que é aquela constante n o art. 85, inciso V, o qual dispõe sobre os atos de improbidade praticados pelo Presidente da República. Apenas nesta hipótese haveria a concorrência entre os regimes, ou seja, entre o que ordena o art. 37, § 4º e o art. 85, inciso V da Carta Magna. Em complemento, o Relator menciona que, a não ser nesses casos (ato de improbidade administrativa cometido pelo Presidente da República), que possuem regime especial e diferenciado, não há sequer menção na Constituição Federal que dê conta de isentar os agentes políticos de responsabilidades. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014, Agravo Regimental na Petição nº 3240).
Concluiu o Ministro Relator, portanto, que é plenamente cabível a ação de improbidade administrativa em face dos agentes políticos, não havendo bis in idem quanto aos crimes de responsabilidade, uma vez que ambas as modalidades (Lei de Improbidade Administrativa e Lei de Responsabilidade) tratam de regimes e penalidades diversos, podendo, sim, coexistirem.
Por derradeiro, o d. Ministro proferiu voto para reconhecer a competência do Supremo Tribunal Federal para processar e julgar a ação de improbidade administrativa contra Deputado federal, em virtude dos atos praticados quando era Ministro de Estado e, ainda, determinou o desmembramento quanto aos demais processados, os quais não possuem prerrogativas perante o Supremo Tribunal. (BRASIL, Supremo Tribunal Federal, 2014, Agravo Regimental na Petição nº 3240).
Como dito, faltam, ainda, as manifestações dos demais Ministros para que se tenha um entendimento sobre a temática e, então, possa ser definida a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, ao menos neste caso.
É possível verificar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não é uníssona quanto à aplicação da Lei de Improbidade Administrativa a todos aqueles enquadrados na categoria de Agentes Políticos. Isso porque, por vezes são utilizados os argumentos abordados na Reclamação nº 2.138/DF, por vezes se utilizam dos demais argumentos que rechaçam a inaplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos, como os aqui expostos (nos processos: Petição 3.923-QO/SP; Medida Cautelar na Ação Cautelar nº 3.585; Agravo Regimental na Petição nº 3240).
Entretanto, claro está que, no decorrer dos anos, está-se firmando a tese de que é plenamente possível responsabilizar o agente político tanto conforme a Lei de responsabilidade, quanto à Lei de Improbidade Administrativa sem configurar, com isso, o bis in idem e uma possível injustiça.
Importa lembrar que o quadro de Ministros do Supremo Tribunal Federal se modificou desde o ano de 2014 até o presente, o que leva à conclusão de que precisar-se-á aguardar demais demandas que versem sobre a matéria para que haja uma real conclusão sobre a aplicabilidade, ou não, da Lei de Improbidade Administrativa aos Agentes Políticos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Lei de Improbidade Administrativa dispõe sobre as sanções cabíveis aos agentes públicos (conceito geral) que cometem atos ímprobos – sendo aqueles descritos nos arts. 9º, 10, 10-A e 11 - no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública, podendo ser Direta, Indireta ou Fundacional, assim como na normativa estão previstas as demais especificações desses atos e as sanções cabíveis a cada um deles.
Importante mencionar que, em seu artigo 1º, a Lei nº 8.429/92 discorre que o ato de improbidade administrativa pode ser praticado por “qualquer agente público, servidor ou não”. No artigo 2º, por sua vez, há um conceito puro de agente público, atribuindo responsabilidades a todos aqueles que se envolvam, de alguma forma, com a Administração Pública, não importa se com ou sem remuneração, podendo apresentar-se de modo definitivo ou transitório, alcançando os servidores públicos civis e militares, como também os agentes administrativos, honoríficos e políticos; pessoas físicas ou jurídicas, ou seja, todo aquele que exerça função pública, independentemente da forma de investidura no cargo.
No que toca às formas de atos que atentem contra a Administração Pública, os artigos 9º, 10, 10-A e 11 preceituam em que constitui o ato ímprobo que culmina com o enriquecimento ilícito do agente cometedor (art. 9º e incisos); em lesões ao Erário quer seja por ação, quer seja por omissão do agente (art. 10 e incisos); qualquer ação ou omissão que implique na concessão, ampliação ou manutenção de benefício financeiro ou tributário contrário ao que dispõem o caput e o § 1º do art. 8º-A da Lei Complementar nº 116/03 (art. 10-A); e, por fim, em afronta aos princípios que regem a Administração Pública, como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, etc.
Cumpre mencionar que, no que tange à aplicabilidade de sanções aos agentes políticos, em virtude de não estarem sujeitos à hierarquia, não poderão ser responsabilizados por processo administrativo disciplinar, mas, tão somente, por procedimento de caráter político-administrativo (crimes de responsabilidade), dispostos na Lei nº 1079/50 e no Decreto Lei nº 201/67.
Quanto à aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa aos agentes políticos, a jurisprudência e doutrina mostram-se divergentes, não tendo, até o presente momento, um entendimento firmado acerca da temática. Entretanto, levando em consideração algumas decisões do próprio Supremo Tribunal Federal do ano de 2014 em diante, como se viu ao longo da explanação do presente trabalho monográfico, ou seja, após a Reclamação nº 2.138/DF julgada pelo Supremo Tribunal (que decidiu pela não aplicabilidade da Lei nº 8.429/92 aos agentes políticos), a inaplicabilidade da normativa se daria apenas aos agentes políticos mencionados no art. 102, I, “c”, da Carta Magna de 1988 – o qual abrange os Ministros de Estado e Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, membros dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União e Chefes de missão diplomática -.
Isso porque, o Supremo Tribunal Federal, após distinguir os regimes de responsabilidade político-administrativa previstos na Constituição (o do art. 37, §4º, da Lei 8.429/92 e do regime de crime de responsabilidade fixado no artigo 102, I, c, Lei nº 1.079/50), determinou que tais agentes não estão abarcados pela Lei nº 8.429/92, mas tão somente poderão ser responsabilizados por crimes de responsabilidade em demanda a ser proposta única e exclusivamente perante o Supremo Tribunal Federal.
Já quanto aos demais agentes políticos, frisa-se, não há jurisprudência que defina a aplicabilidade da Lei de Improbidade a esses agentes, contudo, há um forte encaminhamento de entender-se pela sua aplicação a todos esses agentes políticos assim enquadrados, sob pena de deixar-se de responsabilizá-los por seus atos e, portanto, estar-se imunizando-os sem qualquer base constitucional.
Sobre a temática, cumpre esclarecer, ainda, que tramita, desde o ano de 2007, na Câmara dos Deputados, alguns projetos de Lei que visam modificar determinados artigos da Lei de Improbidade Administrativa, sendo eles os de números 242/2007; 767/2007; 5247/2013, 263/2015, 381/2015; 3896/2015; 3896/2015; 3990/2015; 3920/2015; 4264/2016; 5373/2016.
Dentre esses projetos de Lei, ressaltam-se os de numeração 242/2007 e 381/2015, os quais expressamente acrescentam à redação do art. 2º da Lei nº 8.429/92, o seguinte parágrafo: “os agentes políticos estão sujeitos às disposições desta lei, sem prejuízo de sua responsabilização pela prática de crime de responsabilidade”.
Neste contexto, tramita a proposta de Emenda à Constituição nº 115/2007 que dispõe sobre a criação do Tribunal Superior de Probidade Administrativa, com competência para o julgamento de ações relativas aos crimes em face da Administração Pública, assim como das ações cíveis oriundas de atos ímprobos cometidos por agentes públicos.
Sendo assim, mediante a aprovação dos projetos de lei mencionados, bem como da proposta de Emenda à Constituição, poder-se-á considerar como pacificado o entendimento sobre a aplicação da Lei nº 8.429/92 a todos aqueles considerados agentes políticos.
Ademais, caso aprovados os projetos de lei e a Emenda à Constituição citados, definir-se-á o juízo competente para o julgamento de eventuais demandas que versem sobre os atos de improbidade administrativa, modificando parte do entendimento até o momento em vigor na jurisprudência pátria.
REFERÊNCIAS
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