1. INTRODUÇÃO
A improbidade administrativa é o ato de imoralidade qualificada pela lei que importa em enriquecimento ilícito do agente, prejuízo ao erário ou violação dos princípios da administração pública. Ela se origina com toda conduta ilegal, dolosa ou culposa do agente público no exercício de função, cargo, mandato ou emprego público, com ou sem participação de terceiro, que viole os princípios constitucionais da Administração Pública.
A Lei que trata sobre a improbidade administrativa é a Lei 8.429/92, conhecida também como “Lei do Colarinho Branco”, que regulamenta o artigo 37, §4º da Constituição Federal ao dispor sobre sanções políticas, civis e administrativas aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração direta, indireta ou fundacional. O Código Penal, também, em seu artigo 29, faz referência à improbidade administrativa ao expandir a responsabilidade a qualquer pessoa, mesmo não sendo agente da administração pública, que venha consumar o ato ou dele se favorecer de qualquer modo, direta ou indiretamente.
Deste modo, o constituinte pretendendo conter a improbidade, determinou como consequências da prática de ato de improbidade a suspensão dos direitos políticos, a perda da sanção pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei (art. 37, §4º da Constituição Federal).
A Lei 8.429/92 foi editada para regimentar este dispositivo, determinando os tipos de improbidade, as sanções cabíveis, alguns aspectos relacionados à investigação administrativa e normas relacionadas à tramitação da ação de improbidade.
Para desaviar a improbidade administrativa e viabilizar os atos e as atividades desta, o Estado desenvolveu mecanismos de controle da Administração Pública. Tais mecanismos foram criados devido a danos patrimoniais à Administração ou a terceiro por dolo ou culpa no desempenho de suas funções.
O controle administrativo é o conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece visando que a própria administração pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam desempenhar o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em todas as esferas de Poder.
2. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
É dever de a Administração Pública agir com obediência a república protegendo a sociedade e o bem público, isto é o que prevê a Constituição Federal de 1988, e em seu artigo 37, além de ordenar sobre os princípios reguladores da administração pública, institui em seu §4º as penalidades impostas aos sujeitos que cometerem atos de improbidade administrativa, sujeito ainda os autores à ação penal cabível.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).
§ 4º, Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
2.1. CONCEITO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O termo improbidade vem do latim improbĭtis, ātis, que quer dizer ‘má qualidade, perversidade, maus costumes’. Contudo, improbidade administrativa pode ser empregada para definir corrupção, desonestidade, bem como o desempenho da função pública de maneira ilegal, imoral ou ilícita, seja pela displicência indevida da atuação funcional, seja pelo não cumprimento, doloso ou culposo, das normas legais.
Assim sendo, pode-se definir que a improbidade administrativa é o ato de imoralidade qualificada pela lei que importa em enriquecimento ilícito do agente, prejuízo ao erário ou violação dos princípios da administração pública. Ela se dará com toda conduta ilegal, dolosa ou culposa do agente público no exercício de função, cargo, mandato ou emprego público, com ou sem participação de terceiro, que viole os princípios constitucionais da Administração Pública.
O autor José Antônio de Lisboa Neiva traz a seguinte definição:
(...) improbidade revelaria a qualidade do homem que não procede do bem, que age indignamente, porque não tem caráter. Improbidade seria o atributo daquele que é ímprobo, ou seja, aquele que é moralmente mau, violador das regras legais ou morais. Vincula-se, portanto, ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má índole.
2.2. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – LEI 8.429/1992
O artigo 37, §4º da Constituição Federal de 1988, dispõe sobre improbidade administrativa, e com base neste dispositivo constitucional, foi regulamentada a Lei nº 8.429 de 2 de junho de 1992, a qual versa sobre sanções políticas, civis e administrativas aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional.
A lei 8.429/92 estabelece ainda a tipologia da improbidade, o sujeito ativo e passivo, as sanções aplicadas ao causador do ilícito civil e os procedimentos administrativos e judiciais.
3. DOS SUJEITOS PASSIVO E ATIVO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
3.1. DO SUJEITO PASSIVO
A Lei nº 8.429/92, em seu art. 1º, distingue os agentes passivos dos atos de improbidade administrativa:
“Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.”
O parágrafo único deste mesmo artigo complementa: “estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50% (cinquenta por cento) do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”.
3.2. DO SUJEITO ATIVO
Consideram-se sujeitos ativos de improbidade administrativa, nos termos da Lei 8.429/92, o agente público e o terceiro que venha a induzir ou concorrer para a efetivação do ato ímprobo, ou que deste ele se beneficie de forma direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) ou indireta (Autarquias, Fundações Pública de Direito Público). Pode-se se entender o agente público como sendo toda pessoa física encarregada definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.
A Lei de Improbidade Administrativa ampliou este conceito ao estabelecer no art. 2º que: “reputa-se agente público para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior”.
Sendo assim, pode ser definido como sujeito ativo dos atos de improbidade administrativa o agente público que os praticou, com ou sem auxílio de terceiros.
4. MODALIDADES DE ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O capítulo II da Lei 8.429/92 trata dos atos de improbidade administrativa, e em sua seção I traz a primeira das três modalidades de tais atos, os quais importam enriquecimento ilícito, conceituado, de forma ampla, como a obtenção de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades descritas no artigo 1º da Lei.
A Lei referida apresenta um rol exemplificativo e agrupado de atos de improbidade em três categorias, quais sejam:
1. Os que ensejam enriquecimento ilícito do agente público com desfavorecimento econômico ao erário ou não (art. 9º);
2. Os que são concretamente lesivos ao erário (art. 10);
3. Os que afrontam os princípios da Administração Pública e podem ou não causar prejuízo ao erário ou enriquecimento ilícito (art. 11);
O art. 9º da Lei Federal 8.429/92 trata da primeira modalidade de atos, quando dispõe que “constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta lei, (...)”.
Desta forma, enriquecimento ilícito difere-se do enriquecimento sem causa, visto que o primeiro é repugnado pelo direito por ter uma causa ilícita. A repreensão legal se dirige àquele que, em proveito de uma função pública, tente ou consiga obter vantagem econômica a que não faz jus.
O que interessa, contudo, é que a vantagem econômica indevida venha incorporar ao patrimônio do agente, bens, direitos de interesse privado ou valores de maneira contrária à legalidade ou à moralidade administrativa, e que seja de má fé, não importando se tal vantagem, que compõe o fruto do enriquecimento ilícito seja alcançada por meio de uma ação ou omissão, ou de maneira direta ou indireta.
A segunda modalidade de atos de improbidade administrativa é aquela que inclui atos lesivos ao erário público e que estão definidos no art. 10 da Lei Federal 8.429/92, segundo o qual “constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbarateamentos ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei (...)”.
Ao examinar a ação do sujeito ativo desta modalidade de ato de improbidade, certifica-se que não se concebe em uma simples série de causas e efeitos. Segundo Ferracini, o agente a realiza com um fim determinado e, para tanto escolhe os meios necessários para atingi-lo, colocando-os em execução e prevendo as consequências que o seu comportamento pode ensejar.
Elucida-se, portanto, que ao utilizar a expressão perda patrimonial o dispositivo legal não se refere a qualquer prejuízo, mas ao prejuízo decorrente de uma ação ou omissão ilegal do agente público que cause lesão ou dano, não devendo ser concebidos apenas os reflexos patrimoniais dos atos lesivos ao erário visto que o legislador coíbe, com maior rigor, tais condutas com a previsão da incidência da Lei Federal 8.429/92.
Para finalizar, tem-se a última modalidade de atos de improbidade administrativa regulamentada pelo art. 11 da norma legal que regulamenta a matéria.
De acordo com esse dispositivo “constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, (...)”. Portanto, todos os atos contidos neste artigo acometem contra os princípios que regem a administração pública.
5. MECANISMOS DE CONTROLE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O controle na Administração Pública surge com a ideia de manter os atos, dentro dela, mais claros. As atividades administrativas devem ser controladas para evitar a ocorrência de improbidades, que agridem os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito.
Quando é conciliado controle e responsabilidade, aliado à legitimidade e eficácia, tem-se um correto exercício do poder inerente à Administração. O controle da Administração é a fiscalização exercida pelo poder público ou pelo próprio cidadão, que verifica a atuação dos órgãos da Administração direta ou indireta, de qualquer esfera federativa ou de poder.
Distinguem-se os controles como, então: interno (ou autocontrole), que pode ser exercido pelo cidadão; e externo, exercido pelo Legislativo, Judiciário e Ministério Público. O controle interno é exercido pelos órgãos da Administração Pública, já o controle externo, é aquele exercido pelos poderes que não a integram.
5.1. CONTROLE INTERNO
O controle interno, ou autocontrole, consiste no próprio controle administrativo conciliando com os princípios constitucionais norteadores da Administração Pública.
Segundo Diógenes Gasparini:
O fundamento do controle administrativo reside no dever-poder de autotutela que a Administração Pública tem sobre suas atividades, atos e agentes. Esse poder-dever, de autotutela é exercitado, normalmente, por órgãos superiores, em relação aos inferiores, e por órgãos especializados.
Quando os atos próprios da Administração Pública, eivados de vícios que os tornem ilegais, esta pode anulá-los, como também pode revogá-los por razões de conveniência ou oportunidade, desde que melhor atendam os interesses da coletividade e sendo respeitados os direitos adquiridos.
O controle interno é considerado controle externo quando a Administração Pública Direta, mediante tutela, controla suas entidades descentralizadas. Esse controle é realizado por auditoria e fiscalização dos Tribunais de Contas respectivos.
Deste modo, nota-se que os administrados e agentes públicos devem agir conjuntamente na fiscalização dos administradores para um controle interno mais eficiente impedindo assim a ocorrência de irregularidades ou ofensa aos princípios constitucionais.
5.2. CONTROLE EXTERNO
O controle externo é exercido por órgãos, entidades e instituições não pertencentes ao Poder Executivo, podendo ser exercido também por cidadãos, associações, grupos e representações sindicais integrantes da sociedade civil. Ou seja, ele é exercido por órgão diferente do órgão responsável pela edição do ato administrativo controlado.
Este controle é fundamentado pela LIA, Lei nº 8.429/92 e, os principais órgãos responsáveis por este controle são: Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público Federal e Estadual e os Tribunais de Contas.
O controle da improbidade abrange as condutas lesivas ao erário público, bem como proíbe todos os comportamentos que impliquem em desvio dos princípios constitucionais. Assim, a possibilidade que a população tem de intervir, fiscalizando as ações orçamentárias da administração é um elemento indispensável à democracia.
6. CONCLUSÃO
É possível concluir, acerca do que foi estudado sobre os Atos de Improbidade Administrativa e da Lei nº 8.429/92, que os agentes de todos os Poderes Públicos devem uma obediência rigorosa aos princípios da moralidade e da legalidade, e, portanto, ao princípio da probidade, sendo sua desobediência passível de aplicação da referida lei sempre que esta apresentar um nexo de proporcionalidade com a natureza e o grau do ilícito praticado.
A lei de improbidade administrativa busca resguardar o patrimônio público de todas as pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado, instituídas graças o aporte dos recursos públicos, da forma mais ampla possível.
Verifica-se, contudo, a importância do controle preventivo dos atos dos agentes públicos, uma vez que identificada a conduta ilícita, pode ser evitado que o ilícito aconteça, e caso já se tenha iniciado, é possível amenizar os prejuízos atuando na fase inicial do ato.
Os demais controles disponíveis, tanto o interno quanto o externo, também são de suma importância para a efetivação da fiscalização dos atos de improbidade na atividade administrativa.
Portanto, vê-se que o Brasil está muito bem aparelhado para assegurar o bom funcionamento dos órgãos e entidades encarregados de servir à sociedade com presteza, lealdade, probidade e transparência.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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TÁCITO, Caio. Moralidade administrativa, in: MARTINS, Ives Gandra (coord.). Ética no direito e na economia. São Paulo: Pioneira: Academia Internacional de Direito e Economia, 1999, p. 40.
