A redução dos vencimentos de servidores e a lei de responsabilidade fiscal(julgamento de mérito)
Rogério Tadeu Romano
Uma liminar concedida em ADI, STF suspendeu parte do artigo 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal e impede que Estados reduzam salários quando a folha de pagamento ultrapassa 60% da receita corrente líquida.
Em liminar concedida numa ação direta de inconstitucionalidade, a Corte Suprema suspendeu a parte do artigo 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que permite que governos cuja folha de pagamento estoure o limite de 60% da receita corrente líquida reduzam salários e a parcela correspondente da jornada, para voltarem a se enquadrar na lei.
Pode-se até discutir se essa decisão afronta o princípio da independência dos poderes. Para alguns, não cabe ao Judiciário entrar em mérito próprio de matéria inerente ao Poder Executivo que diz respeito ao controle dos gastos da Administração.
A limitação das despesas com pessoal na Administração Pública é matéria Constitucional (artigo 169) regulamentada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000), que estabelece os limites máximos de comprometimento da Receita Corrente Líquida com gastos dessa natureza (artigos 19, 20, 70 e 71).
Para a redução da despesa total com pessoal e a sua consequente adequação aos limites balizados pela LC nº 101/2000, a Administração poderá:
• Evitar a criação de cargo, emprego ou função;
• Não realizar qualquer alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesas;
• Evitar o provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
• Diminuir contratações temporárias e reduzir, ou até mesmo suspender, a contratação de hora extra.
Caso tais medidas se revelem insuficientes para a redução de despesas com pessoal, a administração deverá adotar as seguintes providências, nos termos da Constituição Federal:
• Redução de pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;
• Exoneração de servidores não estáveis;
• Se as medidas mencionadas ainda não forem suficientes para assegurar a adequação da despesa aos limites legais, poderão ser exonerados os servidores estáveis, desde que em conformidade com a especificação normativa prevista no § 4º, do artigo 169, da CF.
Entretanto, a exoneração de servidor público estável com fundamento no § 4º e seguintes do artigo 169 da Constituição Federal deve obedecer minuciosamente às normas contidas na Lei Federal n° 9.801/99 (dispõe sobre as normas gerais para perda de cargo público por excesso de despesa e dá outras providências.
Em sede da ADI 2.238 – 5, o Supremo Tribunal Federal deferiu a suspensão da eficácia do § 1º do artigo 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto a expressão “quanto pela redução dos valores a ela atribuídos” e foi suspenso por inteiro o teor do § 2º do mesmo artigo.
Foi suspenso liminarmente, por força da citada ADI, o parágrafo 2º do artigo 23:
“Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição.
(…)
§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.
A suspensão da eficácia dos dispositivos está intrinsecamente relacionada ao Direito Social, constitucionalmente assegurado, que fixa a irredutibilidade salarial, ou seja, a vedação à redução dos vencimentos percebidos.
O princípio da irredutibilidade salarial está amparado na Carta Magna pelo artigo 7º, inciso VI e 37, XV destinando-se a todos os segmentos de servidores públicos.
“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
VI – irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo;”
Cuida-se de garantia assegurada aos trabalhadores, inclusive aos agentes públicos, imposta pelo legislador Constituinte, no intuito de resguardar os salários, não permitindo que o empregador ou o administrador público os manipulem a seu bel prazer, sob qualquer argumento, até mesmo o da contenção de gastos com o funcionalismo.
É sabido que outros fatores exercem função principal na elevação de despesas com a folha de pessoal como, por exemplo, o excesso de cargos comissionados e secretarias e a permanência de servidores sem concurso público nos três poderes do Estado.
O caso do Estado do Rio de Janeiro é emblemático. Considerada a folha de agosto de 2016, da administração direta mais indireta (sem empresas), segundo o Caderno de Recursos Humanos da Seplag, vejamos evidências para este debate do excesso de pessoal:
• o valor total da folha era de R$ 2,028 milhões, com 471,3 mil servidores;
• os servidores ativos não chegam a mais da metade: pesavam em 49,9% naquele gasto (R$ 1 bilhão) e 47,6% naquele contingente (224 mil ativos);
• somados os cargos em comissão e funções gratificadas, eram 9,257 postos e uma folha de R$ 31,6 milhões, equivalendo a 1,5% da folha estadual; ou seja, o corte constitucional mínimo de um quinto desse gasto significaria uma economia de apenas 0,3% da folha bruta ou R$ 6,3 milhões por mês;
• agregados contratos temporários, prestadores para tarifa certa e requisições externas, são somados 5,005 vínculos, que custam R$ 9,3 milhões por mês, equivalentes a 0,5% da folha global;
• aplicadas as duas primeiras medidas corretivas previstas constitucionalmente, significaria uma economia de irrisórios 0.8% da folha bruta, ou R$ 15,6 milhões; e
• como não se pode demitir aposentados e pensionistas e já deduzidos aquelas duas medidas, o espaço de ajuste composto pelos servidores ativos e estáveis equivale a 49.1% da folha bruta.
A grave crise orçamentária enfrentada por estados e municípios não bastou para convencer o Supremo Tribunal Federal a facilitar o ajuste de despesas com pessoal, o principal motivo do descontrole das finanças dos entes federativos.
Em julgamento, no último dia 22 de agosto do corrente ano, a corte formou maioria para declarar inconstitucional o artigo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que prevê a possibilidade de reduzir temporariamente a jornada de trabalho e, de forma proporcional, os salários dos servidores.
Isso ocorreria, conforme o diploma, quando a despesa com pessoal superasse o teto de 60% da receita. Em 2018, 12 estados ficaram em desacordo com esse limite.
Seis magistrados votaram contra o corte de vencimentos, mas dentre eles a ministra Carmén Lúcia optou por aceitar apenas a redução de jornada. Outros quatro decidiram a favor dos termos da LRF.
Em artigo escrito por Luciano Felício Fulck e José Roberto Afonso (A Lei de Responsabilidade Fiscal e o STF: redução da jornada de trabalho) foi dito:
"Não se questiona aqui tal suspensão, por duas razões básicas. Primeiro, a Constituição determinou a redução da despesa com comissionados e não a exoneração de servidores, como previsto nas demais duas hipóteses. São determinações e atos bastante distintos. Segundo, para a administração pública corrente, não há qualquer impedimento legal no sentido de que o valor de uma comissão ou gratificação seja reduzido em qualquer situação. Tal medida pode ser adotada por um governo independentemente de ele ter ou não extrapolado o limite de despesas com pessoal fixado pela LRF.
A redução da despesa com cargos e funções, como primeira medida preconizada pela Constituição em caso de excesso de gastos com pessoal, pode e deve ser necessariamente atendida. Se for insuficiente, o que aqui se defende é que a redução do excesso remanescente possa ser alcançada não apenas por uma medida permanente, a demissão do servidor, mas também por uma medida temporária, a redução proporcional da jornada de trabalho e dos vencimentos. Como tal jornada é própria daqueles que têm emprego, não precisa nem deve ser aplicada aos detentores de cargos, mas é preciso que a LRF preveja e ofereça tal oportunidade, que passa por julgar improcedente a ação quanto ao parágrafo 2º do art. 23 da LRF."
É certo que deve-se considerar que políticas duras de austeridade são inevitáveis para Estados e União superarem a crise fiscal, a fim de que o país cresça de maneira sustentável.
Sendo mantida a liminar aqui noticiada estará inviabilizado o acordo entre Rio de Janeiro e União Federal. O acerto prevê pontos de fato à altura do tamanho descomunal da crise fluminense: redução de jornada e o corte correspondente de salários dos servidores, o aumento de 11% para 14% da alíquota de contribuição previdenciária e a privatização de operações da Cedae, a ser feita pelo governo e não por meio do BNDES.
Em troca, o Rio de Janeiro passará três anos sem pagar sua dívida com a União, e voltará a ter avais do Tesouro, para obter crédito na praça. Mais uma vez, porém, esbarra-se numa barreira erguida no Supremo. Aguardemos o julgamento do mérito pela Corte Suprema do Brasil.
Na sessão realizada no dia 22 de agosto do corrente ano, o presidente, ministro Dias Toffoli, suspendeu o julgamento para aguardar o voto do ministro Celso de Mello, tendo em vista que não foi alcançada a maioria necessária à declaração de inconstitucionalidade das regras questionadas.
Naquela sessão), a Corte deu continuidade ao julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 2238, 2324, 2256, 2241, 2250 e da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 24, que questionam diversos dispositivos da LRF. O Plenário concluiu, nas sessões de ontem, a análise das ADIs 2261 e 2365.
Ao iniciar seu voto sobre a redução de despesas com pessoal, o relator, ministro Alexandre de Moraes, assentou que os parágrafos 1º e 2º do artigo 23 da LRF, que possibilitam, respectivamente, a extinção de cargos e funções e a redução temporária da jornada de trabalho e dos vencimentos, estão em absoluta consonância com os princípios constitucionais da razoabilidade e da eficiência. De acordo com o ministro, a própria Constituição Federal (artigo 169) prevê a possibilidade da extinção de cargos de servidores estáveis, e a norma complementar criou medida alternativa menos restritiva para momento de crise.
Segundo o relator, a Constituição e a LRF, combinadas, preveem um escalonamento das providências a serem tomadas quando se exceder o limite de gastos: redução das despesas com cargos em comissão, exoneração dos servidores não estáveis, redução da jornada de trabalho e dos vencimentos e, por último, extinção dos cargos de servidores estáveis. “Não seria razoável impedir ao legislador a criação de um caminho intermediário que preservasse a garantia maior, que é a estabilidade, por meio de uma relativização temporária e proporcional de uma garantia instrumental, a irredutibilidade de vencimentos”, afirmou.
No entendimento do ministro, a LRF não é arbitrária e visa proteger, ao mesmo tempo, a estabilidade do servidor, sua carreira e a prestação do serviço público. “A medida intermediária, excepcional e temporária é destinada a proteger o interesse público, pois evitará a extinção dos cargos estáveis, a impossibilidade de sua recriação nos quatro anos seguintes, a necessidade posterior de novos concursos públicos para a reposição dos servidores quando a estabilidade fiscal retornar e a perda da experiência acumulada dos antigos servidores estáveis”.
Acompanharam integralmente o relator os ministros Luís Roberto Barroso e Gilmar Mendes.
O ministro Edson Fachin inaugurou a divergência apenas em relação à redução da jornada e dos vencimentos. Para o ministro, não cabe flexibilizar o mandamento constitucional da irredutibilidade de salários para gerar alternativas menos onerosas ao Estado. “Por mais inquietante e urgente que seja a necessidade de realização de ajustes nas contas públicas estaduais, a ordem constitucional vincula, independentemente dos ânimos econômicos ou políticos, a todos”, afirmou. Para Fachin, caso se considere conveniente e oportuna a redução de despesas com folha salarial no funcionalismo público como legítima política de gestão da administração pública, deve-se seguir apenas o que está previsto na Constituição (parágrafos 3º e 4º do artigo 169).
O ministro citou precedentes da Corte no sentido de que o artigo 37, inciso XV, da Constituição impossibilita a utilização da retenção salarial como meio de redução de gastos com pessoal para fins de adequação aos limites legais. “A jurisprudência da Corte inviabiliza qualquer forma de interpretação diversa, valendo-se da cláusula de irredutibilidade dos rendimentos”, concluiu.
Trata-se, então, de uma verdadeira garantia institucional, inscrita como cláusula pétrea. Os vencimentos devem ser irredutíveis.
Os ministros Ricardo Lewandowski, Luiz Fux, e Marco Aurélio votaram no mesmo sentido. A ministra Cármen Lúcia acompanhou em parte a divergência, ao entender que é possível reduzir a jornada de trabalho, mas não o vencimento do servidor, como já dito.
O presidente Dias Toffoli propôs que se dê interpretação conforme a Constituição no sentido de que a redução de jornada e de vencimentos só pode ser aplicada após a adoção das medidas exigidas pelo artigo 169, parágrafo 3º, inciso I. A medida, segundo seu voto, alcançaria primeiramente os servidores não estáveis e, somente se persistisse a necessidade de adequação ao limite com despesas de pessoal, seria aplicada ao servidor estável.
Ao final, ainda, o Plenário confirmou a constitucionalidade de outros dispositivos da LRF questionados nas ações. Por maioria, confirmou que a repartição de receita prevista no artigo 20 é constitucional e não fere a autonomia dos Poderes Legislativo e Judiciário da União. A previsão de transferência de resultados do Banco Central do Brasil para o Tesouro Nacional (artigo 7, caput, e parágrafo 1º), para o colegiado, é uma dinâmica constitucional e encontra previsão em outras normas.
Por unanimidade, os ministros julgaram válida a regra do artigo 18, caput, parágrafo 1º, que afirma que os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra para substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
O colegiado julgou inconstitucionais o caput do artigo 56 e 57, que preveem que as contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do chefe do Ministério Público, as quais receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas. Para os ministros, a Constituição não exige parecer prévio dos Tribunais de Contas, mas apenas a análise final (o julgamento das respectivas contas).
É mister que se lembre que, na esfera estadual, as despesas de Judiciário e Legislativo (incluindo tribunais de contas), além de Ministério Público, não são contingenciadas. Os sacrifícios recaem inteiramente sobre o Executivo, desincentivando a responsabilidade dos demais.
Numa época de grave crise nas finanças estaduais e municipais a respeitável decisão confronta-se com medidas corretivas que deveriam ser tomadas.
