Em abril de 2017 um tensionamento se instalou no campo jurídico brasileiro, decorrente da publicação do ato autorizativo de funcionamento do curso de tecnologia em serviços jurídicos em uma Instituição de Educação Superior (IES) com sede no Estado do Paraná. A reação foi um dos momentos mais emblemáticos numa sequência de críticas, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e significativa parcela dos advogados, às iniciativas de criação da figura do paralegal e à criação dos cursos de técnico em serviços jurídicos e tecnologia em serviços jurídicos.
A compreensão do caso do curso de tecnologia em serviços jurídicos implica em revisitar o processo expansionista da Educação Superior brasileira, cujo marco regulatório e característica empresária são fomentadores da multiplicação de titulações, geralmente justificadas pela necessidade de atender as demandas do mundo do trabalho, mesmo que não sejam reais. Outrossim, a compreensão passa por estudos que apontem os desdobramentos pós-tensionamentos e o processo de construção identitária destes cursos e seus titulados.
Sem qualquer pretensão de esgotar a matéria ou de se constituir em um aprofundado estudo acadêmico, o presente artigo busca resgatar elementos que possibilitem (re)leituras das novas titulações acadêmicas nas fronteiras do direito e da advocacia.
I. Entre Velozes e Furiosos
Os conflitos entre profissões regulamentadas e novos cursos de graduação não são recentes, mas se intensificaram após a Lei nº 9394/96 - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), sancionada em concomitância aos incentivos expansionistas da Educação Superior privada promovidos pelo governo Fernando Henrique Cardoso.
Com a LDB/96 surgem os centros universitários e os Cursos Superiores de Tecnologia (CST’s), dois protagonistas do processo expansionista. Os centros universitários foram posicionados entre as obrigações mínimas das faculdades (ensino de graduação) e a autonomia das universidades (como a criação de cursos), tornando-se uma institucionalidade de extremo interesse pelos grupos empresários do segmento educacional ou que nele vislumbraram oportunidades de negócios. Já os CST’s, resultado de equívocos – intencionais ou não – na interpretação do que propunha o legislador, foram difundidos como uma solução rápida para os interessados em acessar o mercado de trabalho ou progredir na carreira através de um curso de graduação, num suposto mercado desprovido de profissionais qualificados nos diferentes segmentos; ainda, em paralelo, as IES vislumbraram um nicho de negócios com baixos investimentos e rápido retorno e o governo encontrou uma solução rápida para enfrentamento do déficit educacional do país, que impactavam na captação de financiamentos internacionais.
Juntamente com as universidades, os centros universitários privados criaram uma multiplicidade de CST’s que a sociedade não compreendeu, pois frequentemente as titulações não correspondiam a atividades profissionais reais ou potenciais. Por exemplo, o curso hoje denominado de CST em processos gerenciais é o resultado de mais de 50 denominações convergentes, algumas vezes num grau de especificidade sem qualquer sentido a não ser estratégias mercadológicas. Em uma década a situação chegou ao ponto do insustentável, causando impactos graves tanto na inserção profissional dos titulados como nos processos de avaliação dos cursos, como as realizadas para fins de autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento, além do Exame Nacional de Avaliação de Desempenho de Estudantes (ENADE).
Como resultado de uma série de medidas, em 2006, foi publicada a primeira edição do Catálogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia (CNST), pelo Ministério da Educação (MEC), atendendo ao Decreto nº 5.773/06. No CNST foram estabelecidos eixos tecnológicos, titulações possíveis (sem proibição da criação de cursos diferenciados em caráter experimental), carga horária mínima, infraestrutura recomendada e perfil de competências esperadas do egresso; com isso, IES, profissionais da educação, estudantes e sociedade em geral passaram a contar com um instrumento fundamental na construção da identidade dos tecnólogos.
Tanto a criação dos CST’s quanto a entrada dos primeiros titulados no mercado de trabalho causou grandes tensionamentos e conflitos em algumas categorias profissionais regulamentadas e estáveis, como os administradores. Contudo, com o contínuo crescimento do número de IES, cursos e número de egressos, em 2009 o Conselho Federal de Administração (CFA) decide não mais combater o processo, em que pese a permanência das críticas, mas incorporar os graduados em CST’s em cursos correlatos à administração em seus quadros, passando a delimitar o campo de atuação e a ter o poder de fiscalizar. Atualmente os tecnólogos graduados em cursos típicos de gestão, independente do eixo tecnológico, são inscritos nos conselhos regionais, em processo semelhante ao que ocorre com os diplomados em cursos de Educação Profissional Técnica em Nível Médio.
Em diversos momentos e profissões, inclusive naquelas tradicionais e plenamente inseridas na sociedade como as da saúde, tensionamentos e conflitos se instalaram frente ao surgimento de novas formações, com nos casos emblemáticos entre enfermeiros e obstetrizes, médicos e acupunturistas, fisioterapeutas e quiropraxistas, médicos e optometristas entre outros. Contudo, há uma tendência para que ocorra a superação, regulação ou diferenciação e, por fim, a acomodação.
II. Uma Odisseia Regulatória
Algumas notas, manifestos, notícias, artigos ou pronunciamentos de abril de 2017, no momento de efervescência da questão, não tiveram o cuidado necessário ao abordar a questão e acabaram por colocar a IES centro do embate, sem recuperar fatos e contextualizar. O CST em Serviços Jurídicos, autorizado pela Portaria SERES/MEC nº 376/17 a funcionar na Faculdade de Paraíso do Norte (FAPAN), atualmente denominada Faculdade UNIBF, com sede no município de Paraíso do Norte (PR), na modalidade presencial, pouco ou nada tinha de ineditismo; pois, na publicação da autorização cursos idênticos funcionavam em outras IES, inclusive com concluintes titulados. A situação naquele momento decorre do fato da IES ser uma faculdade (art. 12 e art. 13, § 2º, Decreto nº 5.773/06), portanto não gozar das prerrogativas de autonomia universitária (art. 207, caput, CF/88); bem como, por ser privada, estando circunscrita no sistema federal de ensino (art. 16, Lei nº 9394/96). Mas, o que isso significa?
Os centros universitários e as universidades gozam de autonomia na criação dos seus cursos de graduação e pós-graduação lato sensu (os programas de pós-graduação stricto sensu dependem de prévio credenciamento CAPES/CNE/MEC), não requerendo autorização governamental, com exceção para os cursos de direito, enfermagem, medicina, odontologia e psicologia (art. 41, Decreto nº 9.235/17). O mesmo não ocorre com as IES credenciadas como faculdade, cuja única autonomia relativa à criação de cursos restringe-se aos de pós-graduação lato sensu. Enquanto nos centros universitários e universidades um novo curso é autorizado pelo órgão colegiado máximo (geralmente denominado de conselho superior), produzindo todos os efeitos legais, nas faculdades é necessário percorrer um longo caminho ministerial que inclui a tramitação inicial e final na Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), a avaliação externa realizada pelo Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos Anísio Teixeira (INEP), a análise do Conselho Nacional de Educação (CNE) e a homologação do parecer do CNE pelo Ministro da Educação.
As IES cuja natureza seja privada, vinculam-se ao sistema federal de ensino, assim como as instituições mantidas pela União e os órgãos federais de Educação Superior (art. 16, Lei nº 9394/96); assim, submete-se aos processos de regulação, avaliação e supervisão do MEC. O mesmo não ocorre com as IES municipais ou estaduais, pois vinculam-se aos sistemas estaduais de ensino, cujos Conselhos Estaduais de Educação (CEE’s) possuem competências para regulação complementar, avaliação e supervisão da Educação Superior, incluindo os atos de credenciamento de IES, autorização e reconhecimento de cursos de graduação.
Portanto, se a FAPAN fosse um centro universitário ou universidade ou uma IES vinculada a um sistema estadual de ensino, o processo de autorização de funcionamento do curso não tramitaria no MEC, logo não haveria posicionamento do CNE, tampouco o Conselho Federal da OAB teria sido chamado a manifestar opinião. Portanto, a questão possivelmente não teria tamanha repercussão, como pode ser constatado em diversos outros casos semelhantes.
O curso da FAPAN não foi o primeiro do país a ser autorizado e implantado, mas tão somente o primeiro a ter o pedido de autorização protocolado (Processo e-MEC 201352540), ainda no ano de 2013, para funcionamento presencial em uma faculdade privada. O processo tramitou durante aproximadamente 04 anos e neste interim foram criados e entraram em funcionamento outros 03 cursos em IES com autonomia universitária: Centro Universitário Internacional (UNINTER), de Curitiba (PR), Centro Universitário Filadélfia (UNIFIL), de Londrina (PR) e Centro Universitário Claretiano (CEUCLAR), de Batatais (SP).
Em 2014 o UNINTER criou o curso de CST em gestão de serviços jurídicos, posteriormente alterado para gestão de serviços jurídicos e notariais, na modalidade Educação a Distância (EaD), entrando em funcionamento no mesmo ano e sendo reconhecido pelo MEC em 2017 (processo protocolado em 2015); portanto, é o primeiro curso a ser autorizado, implantado e reconhecido, inclusive tendo titulado os primeiros graduandos antes mesmo da polêmica da autorização do curso da FAPAN. No ano seguinte foram criados os CST’s em serviços jurídicos, no UNIFIL, e serviços jurídicos e notariais, no CEUCLAR, ambos na modalidade EaD.
Estes CST’s nas fronteiras do bacharelado em direito foram precedidos do CST em gestão executiva de escritórios jurídicos, na modalidade presencial, ofertado pela Universidade Anhembi Morumbi (UAM), com sede em São Paulo (SP). Criado em 2002 e reconhecido em 2005, o curso com duração de três anos funcionou em concomitância ao bacharelado em direito, possibilitando ao graduando interessado obter as duas titulações num mesmo percurso formativo, cujo modelo pedagógico é comum e exitoso em outros países. Contudo, com o lançamento do CNST (2006) o curso foi enquadrado na tabela de convergência do CST em processos gerenciais, do eixo tecnológico de gestão e negócios, perdendo suas características e impossibilitando compor um percurso formativo para o bacharelado em direito, por se tratar de campos diversos. Os tecnólogos em gestão executiva de escritórios jurídicos, na lógica dos demais CST’s de gestão e em decorrência da tabela de convergência, podem encontrar guarida no CFA.
III. Em Busca do Rei do Show
Segundo dados extraídos do sistema e-MEC, em agosto de 2019 existiam 52 cursos em funcionamento ou aptos a funcionar no país, sob as denominações: gestão de serviços jurídicos; gestão de serviços jurídicos e notariais; gestão de serviços jurídicos, notariais e de registro; serviços jurídicos; serviços jurídicos, cartorários e notariais; e, serviços notariais e jurídicos.
Observa-se gradativa alteração da denominação de alguns cursos, passando a agregar a denominação gestão, o que pode indicar um movimento para a definição do perfil do curso e inclusão no CNST no eixo tecnológico de gestão e negócios, aproximando-o das atividades típicas da administração.
Apenas 03 cursos foram criados entre 2014 e 2016, todos os outros foram criados de abril/2017 a agosto/2019, predominantemente em IES credenciadas como universidades ou centros universitários (97%); ou seja, apesar dos cursos precedentes e da autonomia universitária, a autorização do curso da FAPAN conferiu maior segurança para que fosse ofertado pelas demais IES.
Ofertados exclusivamente por IES privadas, sendo 63% pertencentes aos maiores grupos empresários da educação no país, estão concentrados nas IES com autonomia universitária (94%), somam 57.482 vagas (ago/19). Quanto à modalidade, tanto cursos (63%) quanto vagas (91%), estão concentrados na EaD.
Respeitando a carga horária mínima para CST (1.600 horas e 02 anos), os cursos devidamente autorizados possuem de 1.600 a 2.100 horas, com integralização mínima de 02 a 03 anos, conforme proposta de cada IES. Contudo, como ainda não constam no CNST, não existem referências para a elaboração de Projeto Pedagógico de Curso (PPC), resultando numa multiplicidade curricular, inclusive antagônicas. Há desde cursos que são uma espécie de graduação parcial do bacharelado em direito, até cursos em que os componentes curriculares relativos ao direito compõe uma pequena parte, concentrando-se naqueles típicos da administração.
Observada a autonomia pedagógica na elaboração dos PPC’s e o constante no art. 6º e 7º do Decreto nº 5.154/04, alguns cursos são estruturados em etapas modulares com terminalidade, possibilitando as saídas intermediárias na forma de certificação de uma qualificação para o trabalho, o que geralmente ocorre ao final de cada período/semestre. Assim, é possível encontrar saídas intermediárias com certificação de assistente jurídico, assistente administrativo, assistente de escritório e/ou assessor jurídico. Neste caso, as certificações intermediárias demonstram um trânsito entre o direito e a administração.
Observa-se que a forma como é apresentado pelas IES também é diverso, merecendo estudo robusto para mapeamento e compreensão com maior precisão; porém, recorrentemente apontam três principais elementos: rapidez da formação e consequentemente da inserção profissional; intersecção da área jurídica com a administrativa, apesar de um forte apelo à jurídica; e, vasto campo de atuação com demanda por profissionais qualificados. Também, reforçam a noção de uma profissão paralegal ou, sem limites para a criatividade e ausência de responsabilidade, de tecnólogo em direito. Destacando-se o caso de uma faculdade privada situada no interior do Estado do Mato Grosso e divisa com o Pará, cujos documentos institucionais relativos ao curso e na publicização do mesmo é empregada a denominação “tecnólogo em gestão em serviços jurídicos e notariais (tecnólogo em direito)”. “Cuma? Tô com as catraca meio cafusa”, diria o eterno Didi, a face humorística do advogado cearense Antônio Renato Aragão; afinal, dizia José Abelardo Barbosa de Medeiros, o saudoso Chacrinha, “Eu não vim para explicar. Eu vim para confundir!”
Notas Finais
A necessária expansão, principalmente com a interiorização, da Educação Superior no Brasil não ocorreu – e ainda ocorre, apesar da desaceleração – desprovida de problemas de todas as ordens, dentre os quais a criação de cursos que penetram as fronteiras de profissões estabelecidas. Seja pela velocidade expansionista ou pela velocidade das transformações no mundo do trabalho, o surgimento de parte significativa de novos cursos irá despertar a fúria de determinadas categorias profissionais, como reação natural e esperada das ameaças.
Se de um lado tem-se a expansão institucional, de cursos e vagas, somada a criação de novos cursos correspondentes ou não à novas profissões ou mercados, e no oposto as carreiras clássicas, com profissões estabelecidas e não raro regulamentadas, ao meio há um campo governamental e empresarial multifacetado cuja compreensão revela-se, metaforicamente, como uma odisseia, em cujo percurso poderá ser encontrado Barnum – ou vários, o rei do show com sua tendência natural ao êxito enganando o respeitável público.
Fatos demonstram que o combate tende a não produzir os efeitos desejados, sendo mais prudente assumir a demanda e participar da construção de sua identidade; ou seja, diante do cenário o caminho pode ser uma conjugação de esforços entre conselhos profissionais, governo e IES para delinear o campo de atuação e o perfil profissional de conclusão de curso, possibilitando a inserção no CNST, correção de distorções e consequente reconhecimento pela sociedade, sem afrontar os bacharéis em direito e as prerrogativas dos advogados.
Referências
BRASIL. Lei nº 9394, de 24 de dezembro de 1996. Brasília: Presidência da República, 1996. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9394.htm>, acesso em 02 set. 2019.
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BRASIL. Ministério da Educação. Catálogo Nacional de Cursos Superiores de Tecnologia. Brasília: MEC, 2006. Disponível em <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=44501-cncst-2016-3edc-pdf&category_slug=junho-2016-pdf&Itemid=30192>, acesso em 02 set. 2019.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Presidência da República, 1988 [2019]. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>, acesso em 02 set. 2019.
