O FUNDO DE DEFESA DE DIREITOS DIFUSOS
Rogério Tadeu Romano
A Lei n.º 7.347/1985 (Lei da Ação Civil Pública) determina que, em havendo condenação a pagamento em ações civis públicas (que tutelam direitos difusos e coletivos), a indenização pelo dano causado será revertida a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens e direitos lesados.
Criado em 1985 para administrar os recursos procedentes das multas e condenações judiciais nas áreas de defesa do consumidor e combate ao abuso do poder econômico, o Fundo - que é vinculado formalmente ao Ministério da Justiça e Segurança Pública - teve seus recursos contingenciados por sucessivos governos. Depois da posse do presidente Jair Bolsonaro, no entanto, o Ministério Público Federal entrou com uma ação civil pública questionando o contingenciamento, sob a justificativa de que o saldo do Fundo tem por objetivo “reparar lesões causadas à coletividade”.
As multas decorrentes das infrações às normas de Defesa do Consumidor são aplicadas através de um procedimento administrativo, e graduadas de acordo com a gravidade da infração, a extensão do dano causado ao consumidor, a vantagem auferida com o ato infrativo e a condição econômica do infrator.
Tais fatores devem ser aplicados concomitantemente, não sendo excludentes ou preponderantes entre si, com vistas à efetivação do princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, e jamais dar margem a abusos por parte da administração pública em prol exclusivamente de arrecadação sem motivação, sob pena de ensejar enriquecimento sem causa do ente público.
O Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD) é um fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública. Foi criado em 1988 para gerir os recursos procedentes das multas e condenações judiciais e danos ao consumidor, entre outros.
No âmbito federal, o Fundo de Direitos Difusos (FDD) está regulamentado pela Lei n.º 9.008/1995, a qual também prevê o aporte de recursos de multas do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e de doações de pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras. É vinculado ao Ministério da Justiça em Brasília e composto por conselheiros indicados pelos Ministérios do Meio Ambiente, da Saúde, da Fazenda, da Cultura, da Secretaria de Direito Econômico, do Cade e do Ministério Público Federal, além de três representantes de entidades civis. Tem a importante missão de escolher projetos sociais, custeados por vultosas verbas, que revertam benefícios para a sociedade na forma de reparação do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural e de investimentos na educação para o consumo; na defesa do consumidor e da ordem econômica; e no combate à corrupção, além de outros direitos difusos ou coletivos.
Ocorre que a União, ao longo dos anos, vem tratando os recursos do FDDD como se fossem produto de arrecadação ordinária, contingenciando cerca de 99,5% dos valores arrecadados para si, em detrimento da real destinação prevista em lei, privando, assim, a sociedade brasileira de auferir os benefícios que os projetos sociais lhe proporcionariam. Para se ter uma ideia, de 2011 para cá foram arrecadados quase R$ 3 bilhões, enquanto foram destinados ao Fundo, até o fim de 2018, cerca de R$ 45 milhões.
O FDDD constitui fundo especial com recurso próprio. Embora sejam depositados na conta única do Tesouro Nacional, suas verbas têm destinação específica e determinada por lei. Desse modo, sua aplicação não está à mercê da discricionariedade da Administração, nem sua utilização está autorizada para formação de reserva de contingência.
Em 17 de julho de 2018, foi concedida liminar em ação proposta pelo procurador da República Edilson Vitorelli em Campinas-SP (ACP n.º 5008138-68.2017.4.03.6105), no sentido de fazer prever no Projeto de Lei Orçamentário Anual (PLOA) os valores destinados ao Fundo e que houvesse, de forma fracionada (nos próximos 4 anos), a execução de todo o recurso arrecadado, o que se traduziu em uma previsão, já para o ano de 2019, de um montante de cerca de R$ 720 milhões.
Aliás, o Ministério Público Federal divulgou nota técnica, recentemente, para orientar os museus brasileiros a usarem recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD) como fonte de financiamento de projetos contra incêndios nas instalações físicas dos acervos. O documento, produzido pela Câmara de Meio Ambiente e Patrimônio Cultural (4CCR), sugere que os museus elaborem propostas de trabalho para serem submetidas à aprovação do Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (CFDD).
Há uma disputa com relação a utilização desse fundo milionário.
O litígio envolve o FDDD – Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, de abrangência nacional, cujo saldo em caixa alcança R$ 2,5 bilhões.
Trata-se do julgamento de ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal (MPF) para liberar de vez os recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDDD).
A acirrada disputa que envolve a pretensão do Ministério Público Federal (MPF) de liberar todos os recursos do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos, cuja aplicação está suspensa por determinação judicial, o desejo do ministro da Justiça de usar esses mesmos recursos para financiar projetos de segurança pública formulados em sua gestão e o desejo do ministro da Economia de que esse dinheiro seja usado para ajudar a alcançar o equilíbrio fiscal do governo será retomada no Tribunal Regional Federal (TRF) da 3.ª Região. Como os recursos fiscais são insuficientes para o custeio da máquina governamental e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos dispõe atualmente de R$ 2,5 bilhões, caberá ao TRF decidir qual setor da administração pública será beneficiado.
O ministério da Economia e a AGU argumentam que o recurso é fundamental para o equilíbrio fiscal.
Em extenso voto-vista no julgamento do Órgão Especial, o desembargador Federal Fábio Prieto restringiu a eficácia da decisão adotada no incidente até a prolação de sentença.
Em mais de 50 páginas, Fábio Prieto chama atenção para um série de problemas na gestão do FDD. Inicialmente, o desembargador alerta para o fato de que o parquet Federal pretende elevar, “paradoxalmente”, a margem orçamentária de disponibilidade financeira, apenas de um exercício para outro, de R$ 3,4 milhões para R$ 714,2 milhões. Conforme mencionado no voto, a receita do Fundo ultrapassou a casa dos bilhões de reais.
“De fato, houve alteração substancial no perfil econômico do FDDD, com reflexo no seu propósito inicial, a partir do momento em que as penalidades impostas pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) passaram a compor as receitas do órgão.”
Para Prieto, tal abertura temática e finalística levou o Fundo à condição de “autêntica instância de governança paralela aos poderes legítimos”:
“Governo bilionário, com verbas muito maiores do que as disponibilizadas para outras autoridades públicas chanceladas com o mandato popular da democracia e submetidas a controles mais eficazes e ostensivos – o dano maior tem sido evitado pelos sucessivos contingenciamentos efetuados pelo Poder Executivo.”
O desembargador destaca que tal crescimento exponencial das verbas revela outro problema de gestão do Fundo, qual seja, o fato de bilhões poderem ser gastos, em nome de valores sensíveis como o meio ambiente, o patrimônio histórico e outros, “sem que o contribuinte e cidadão tenha qualquer controle direto sobre a eficácia das escolhas e de sua real execução”: “O horizonte restrito, de burocracia de Estado, do sistema FDDD, é praticamente infenso à cidadania.”
Criado em 1985 para administrar os recursos procedentes das multas e condenações judiciais nas áreas de defesa do consumidor e combate ao abuso do poder econômico, o Fundo - que é vinculado formalmente ao Ministério da Justiça e Segurança Pública - teve seus recursos contingenciados por sucessivos governos. Depois da posse do presidente Jair Bolsonaro, no entanto, o Ministério Público Federal entrou com uma ação civil pública questionando o contingenciamento, sob a justificativa de que o saldo do Fundo tem por objetivo “reparar lesões causadas à coletividade”.
Tem-se visto esse Conselho gestor do FDDD, como um verdadeiro governo paralelo, formulando, implementando políticas públicas com recursos orçamentários próprios.
Outro grave problema identificado no voto de Fábio Prieto diz respeito à representação ocupada pelo Ministério Público. O desembargador conclui ser inconstitucional que cidadãos, empresas e governos possam ser condenados a pagar vultosas somas - em uma ponta -, a partir da iniciativa do Ministério Público, quando - na outra ponta - a mesma instituição tem a condição de gestora e alocadora da verba a terceiros.
“Há vários projetos contemplando os diferentes Ministérios Públicos. O conflito de interesses com outras entidades e órgãos públicos também atraídos pelos recursos salta aos olhos.”
O julgador também critica o fato de os representantes da comunidade no Conselho terem sido substituídos por três representantes de entidades civis: 1 – Fórum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor – FNECDC; 2 – Instituto “O Direito Por Um Planeta Verde”; e 3 – Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor – BRASILCON” (site do FDDD – o destaque não é original).
“É inconstitucional a substituição de representantes da comunidade, por representantes das entidades civis.”
Posta em juízo a matéria, caberá ao Judiciário, em decisão que certamente passará ainda pelas apreciações do STJ e do STF definir como ficarão tais recursos.
Vem a pergunta:
Será ainda justo que esses recursos sejam gastos em despesas de custeio do Executivo?
