INTRODUÇÃO
Como é cediço no período que antecedeu à atual ordem jurídica constitucional, o Brasil atravessou um período grande convulsão social e baixíssima densidade democrática no chamado “Regime Militar”, em que se registrou a grave violação de direitos humanos, bem como o vilipêndio a diversas garantias e liberdades individuais, constituindo um verdadeiro Estado de “excepcionalidade constitucional”.
Ponto de vista jurídico, a intitulada “Ditadura Militar” teve como seu apogeu o chamado Ato Institucional n.º 05, de 13 de dezembro de 1968, emitido pelo Presidente Artur da Costa e Silva, sem a possibilidade de revisão judicial.
Aliás, o referido Ato Institucional resultou até na modificação da composição do Supremo Tribunal Federal que possuía 16 (dezesseis) Ministros. Com a edição do AI- 5, 3 (três) Ministros foram cassados, a saber: Hermes Lima, Vitor Nunes Leal e Evandro Lins e Silva. Por conta de tal perplexidade, o Presidente e Vice da época decidiram “em protesto” aposentar-se das respectivas cadeiras do STF, de modo que restaram apenas 11 (onze) Ministros – número que permanece até os dias atuais (art. 101 da CF).
Inegavelmente, o AI- 5 foi a demonstração de maior radicalização do regime militar com a autorização para o Presidente fechar o Congresso Nacional, cassar de mandato de parlamentares, suspender garantias constitucionais, por exemplo, a suspensão do habeas corpus por crimes de motivação política.
Posteriormente, apenas no governo do General Ernesto Geisel, foi promulgada a emenda constitucional n.º 11 que, por sua vez, revogou o temido AI – 5, numa sinalização de abertura política. Todavia, respeitando o pensamento diverso, entendo que não existiu uma verdadeira “ruptura” com o antigo regime, mas sim uma “retirada militar planejada” na chamada política de distensão.
Assim, o país caminhava para a conhecida abertura política “lenta, gradual e segura” para a democracia.
I) A ASSEMBLEIA NACIONAL CONSTITUINTE
Forte clima de desconfiança
Em 1º de fevereiro de 1987 foi instalada a chamada Assembleia Nacional Constituinte com a finalidade de elaborar uma Constituição Democrática para o Brasil, após anos sob a ditadura militar. Todavia, existia um clima de muita desconfiança.
Em primeiro lugar, porque a Assembleia Constituinte teria sido fruto de um compromisso firmado durante a campanha presidencial de Tancredo Neves, primeiro presidente civil eleito pelo voto indireto.
No entanto, Tancredo morre antes de assumir o cargo. Com a sua morte, assume a Presidência seu vice, José Sarney de Araújo Costa, que havia recém-chegado ao PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro.
Mas não foi só isso.
O grande problema é que, antes de ser vice de Tancredo no PMDB, Sarney chegou a ser Presidente da ARENA (Aliança Renovadora Nacional) – partido político que dava sustentação ao governo militar. Posteriormente ajudou a fundar o PDS (Partido Democrático Social) sucessor da ARENA. Aliás, há quem diga que Sarney até seria candidato à vice na eleição presidencial 1985 pelo PDS.
No entanto, com a indicação do nome de Paulo Salim Maluf para concorrer ao cargo de Presidente, José Sarney rompe com o PDS e acaba desembarcando “ do outro lado” no PMDB para ser candidato a vice na chapa com Tancredo Neves.
Tancredo vence as eleições, mas falece antes de assumir e, com as rodas da vida, José Sarney se torna o 31º Presidente do Brasil.
Com todo esse ambiente, era inafastável o pensamento da opinião pública de que o Presidente Sarney tinha sua origem e bases ideológicas alinhadas com a ditadura militar. Portanto, tudo isto conspirava para um clima de muita desconfiança no processo de abertura democrática.
Em segundo lugar, outro problema que incomodava era o fato de não terem sido convocadas eleições diretas para eleger os parlamentares que comporiam a Assembleia Nacional Constituinte. Na verdade, aproveitou-se os parlamentares que já compunham o Congresso Nacional ordinariamente para, também, conferir-lhes os poderes soberanos e extraordinários de uma Assembleia Nacional Constituinte. Por isso, havia um certo desprestígio por entender que a nossa Assembleia Constituinte não seria “legítima” e “pura”.
Em terceiro lugar, havia um demasiado “espírito libertário” entre os parlamentares constituintes, “era proibido proibir”, isto é, todos sentiam-se “titulares do poder” e queriam fazer tudo ao mesmo tempo, sem estabelecer um ponto de partida, um documento base, ou seja, submeter-se a uma disciplina programática.
O Presidente José Sarney – que era totalmente contrário à existência da Assembleia Nacional Constituinte – constituiu um grupo para a elaboração de um anteprojeto da Constituição Federal chamado “Comissão Afonso Arinos”, com a finalidade de entregar uma Constituição “praticamente pronta” para a aprovação do Congresso Nacional.
Referida “comissão de notáveis” era composta por várias pessoas, dentre elas, o empresário Antônio Ermírio de Moraes, o cientista político Bolívar Lamounier, o antropólogo e sociólogo Gilberto Freyre, o escritor Jorge Amado, o jurista Miguel Reale, o sindicalista José Francisco da Silva, o jurista Sepúlveda Pertence (então procurador-geral da República) e o economista Walter Barelli (na época diretor-técnico do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos - Dieese).
Todavia, houve uma forte rejeição dos parlamentares constituintes à adoção dos trabalhos produzidos por aquela comissão e até mesmo uma “faísca de crise institucional”. Tanto é que o Presidente José Sarney sequer enviou o anteprojeto elaborado pela Comissão Afonso Arinos ao Congresso Nacional por temer que tal gesto representasse uma “indevida intromissão” do Poder Executivo na tarefa extraordinária e soberana conferida à Assembleia Nacional Constituinte.
Em suma, a elaboração do texto da nova constituição iria iniciar “do zero”.
O início dos trabalhos
Iniciavam-se os trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte com muitas dificuldades de organização. Foi extremamente difícil a elaboração de um Regimento Interno para organizar os trabalhos no Congresso Nacional, quando o Presidente da Constituinte, Ulysses Guimarães, entendeu por bem nomear o então Senador Fernando Henrique Cardoso para a sistematização dos trabalhos.
Para isso foi adotado o modelo da Constituição de Portugal que organizava os trabalhos através de “Comissões” para separar os processos de discussão por assunto, por exemplo, comissão de agricultura, Forças Armadas, Reforma Agrária, Poder Judiciário, Ordem Econômica.
A propósito, importante destacar a metodologia utilizada pela Assembleia Nacional Constituinte para a construção do texto constitucional. Inicialmente, o tema surgia quase que de uma maneira “indutiva” pelos parlamentares. Caso o assunto fosse escolhido para compor o texto constitucional, era encaminhado para as Comissões temáticas.
Assim, aprovada uma “ideia base” o assunto iria para a chamada Comissão de sistematização – responsável pela unificação e organização dos capítulos, transformando-os em um projeto único de Constituição. E, por fim, o assunto iria para votação no Plenário do Congresso Nacional.
Participação popular
Há que se destacar o importantíssimo papel exercido pela participação popular de vários segmentos na construção dos capítulos da Constituição. Os corredores do Congresso Nacional fervilhavam de pessoas e viviam diariamente abarrotados.
Nesse desiderato, fundamental registrar a existência das chamadas “emendas populares”. A população inteira sonhava em dar ideias para a nova Constituição, de modo que algumas lideranças formulavam projetos, colhiam assinaturas nas ruas e depois iam ao Congresso Nacional apresentar esses documentos.
Na questão envolvendo o direito das mulheres, o Conselho Nacional de Direitos das Mulheres obteve diversas conquistas com as suas “emendas populares” apresentadas. Por exemplo, a derrubada do chamado “pátrio poder”, de modo que, a partir da nova ordem constitucional, homens e mulheres são iguais na condução da sociedade conjugal (art.226, §5º, CF); o conceito de “entidade familiar” – comunidade formada por qualquer dos pais e seus descendentes art. 226, §4º, CF -, e não mais excluindo as figuras dos pais e mães solteiros; e porque não citar também a questão envolvendo as mulheres rurais que passaram a ter o direito da titularidade da terra.
Na subcomissão dos Negros, Populações Indígenas e Minorias podemos destacar a firme atuação da deputada constituinte Benedita Sousa da Silva Sampaio. Aliás, não é demais recordar que, após diversas deliberações, logrou-se a conquista de constar no texto constitucional o racismo como crime inafiançável e imprescritível (art. 5º, XLII).
Válido a pena destacar também a atuação da sociedade civil com as Universidades, uma vez que preocupada e querendo participar do processo constituinte, recorreu ao então Reitor da Universidade de Brasília-UNB, Cristovam Buarque, que resultou na criação do Centro de Estudos e Acompanhamento da Constituinte – CEAC que auxiliava a população na criação, redação e orientação das emendas populares.
As chamadas “emendas populares” representavam um mecanismo de diálogo entre o povo e o Congresso Nacional, até mesmo porque dizia-se que “Constituinte sem povo, não cria nada de novo”.
Ressalte-se que a liderança popular poderia até mesmo defender o texto da emenda no plenário do Congresso Nacional. Isto é, era algo inusitado uma pessoa do povo – que não era parlamentar – subir à Tribuna para defender um texto constitucional.
Obviamente, a aprovação das emendas populares não era automática, ou seja, seu texto era enviado primeiro para a respectiva comissão temática e, após isso, à comissão de sistematização para só ao final ir para votação do Plenário, que é quem dava a palavra final.
De qualquer maneira, apesar de muitas emendas populares não terem sido incluídas no texto constitucional, foi inegável que a forte mobilização popular influenciou em vários temas, como, por exemplo, na sistematização constitucional na área da criança e do adolescente (com mais de 1 milhão de assinatura populares), o que, posteriormente, influenciou na criação da Lei Federal n.º 8.060/90, o Estatuto da Criança e do Adolescente.
Outro ponto importantíssimo diz respeito ao meio ambiente. Aliás, havia muita polêmica se o tema ambiental deveria sequer constar do texto constitucional, uma vez que, para alguns juristas, isso não se trataria de matéria constitucional.
Com efeito, formou-se uma chamada “frente verde” na Assembleia Nacional Constituinte para debater as questões afetas ao meio ambiente. A título de exemplo, podemos destacar a inclusão no texto constitucional do estudo prévio de impacto ambiental, visto que anteriormente muitos empreendimentos e obras de significativa degradação ambiental eram iniciados sem um mínimo debate prévio e preocupação com as consequências deletérias e incalculáveis para a sociedade.
Destaca-se, ainda, as diversas reuniões promovidas pelo deputado constituinte Fábio Feldmann que muito contribuiu para a formatação do Título VIII, Capítulo VI, Do Meio Ambiente, art. 225 da Constituição Federal.
O que falar então da dimensão de cidadania na proteção de defesa do consumidor. Foram realizadas várias audiências públicas e a conclusão foi a Assembleia Constituinte determinar ao Estado a promoção da defesa do consumidor (art. 5º, XXXII, CF) e, posteriormente, na Lei Federal n.º 8.078/90 o nosso popular Código de Defesa do Consumidor.
Há quem diga, outrossim, que as “emendas populares” deixaram como legado jurídico um instrumento de democracia direta que é a iniciativa popular de leis, prevista no art. 14, III e art. 61, parágrafo 2º, da nossa Constituição Federal.
O Sistema de Governo
Vários parlamentares constituintes expuseram sua predileção pelo parlamentarismo como Mário Covas, Roberto Freire e Fernando Henrique Cardoso. Todavia, houve quem se posicionasse contra, por exemplo, o então deputado constituinte Luís Inácio Lula da Silva – favorável ao presidencialismo.
Após muita deliberação acerca de qual seria o sistema de governo a ser adotado na nova Constituição brasileira venceu o parlamentarismo na comissão de sistematização. Com efeito, “aos 47 minutos do segundo tempo”, ao ser levado o tema ao Plenário venceu o Presidencialismo.
Diversas são as “versões” para essa mudança repentina.
A mais verossímil indica que o Presidente José Sarney era contra o parlamentarismo, até mesmo porque junto com isso articulava-se a redução de seu mandato presidencial de 6 (seis) para 4 (quatro) anos.
Por causa disso, Sarney teria jogado pesado com seu poder político, distribuindo cargos, emendas no orçamento e até mesmo distribuindo a concessão de rádios e TV’s às lideranças políticas para formar uma base aliada no Congresso, formando-se o chamado “centrão”. Há quem diga, aliás, que esse foi o nascimento de uma prática corriqueira na política brasileira apelidada de “toma-lá-dá-cá”.
Em suma, no final das contas, o sistema de governo aprovado no plenário da constituinte foi o Presidencialismo, embora toda formatação política da nova Constituição tivesse sido preparada e construída para um regime parlamentarista.
Reforma Agrária
A discussão sobre a inserção da reforma agrária no texto constitucional constituiu um debate muito complexo e “acalorado”. Teve de tudo, empurrões, microfone voando no plenário do Congresso Nacional e até vias de fato. Tudo foi motivo de muito embate, por exemplo, a definição de quais terras seriam suscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária (art. 185, CF), a ideia de propriedade produtiva e até mesmo a definição do conceito de propriedade privada – exercida nos limites de sua função social (redação do art. 5º, XXIII, da CF).
Direitos Sociais
No chamado campo dos direitos sociais e trabalhistas é possível destacar, dentre várias conquistas, a luta do movimento sindical para a fixação da jornada máxima de trabalho para 40 (quarenta) horas semanais, já que o empresariado defendia a jornada de 48 (quarenta e oito) horas semanais.
No final das contas, após muita deliberação, “ajustou-se um meio termo” de modo que na constituinte restou aprovada a jornada máxima de trabalho para 44 (quarenta e quatro) horas semanais, conforme redação do art. 7º, inciso, XIII, da Constituição Federal.
Além disto, há que se destacar também a constitucionalização da licença- paternidade. De fato, havia uma pressão empresarial muito forte para a rejeição da ideia de consagrar no texto constitucional um direito à licença – paternidade.
Exatamente no dia 25/02/1988, o deputado constituinte Alceni Guerra foi fazer a defesa do texto para inclusão da licença- paternidade, quando então Ulysses Guimarães teria feito uma piada jocosa sobre a situação e o Plenário inteiro do Congresso Nacional caiu na gargalhada.
Sem olvidar a isto, o deputado Alceni prosseguiu na defesa do texto, explicando e contextualizando as diversas histórias de mães que morriam no parto e, consequentemente, deixavam o pai sozinho com a criança, o qual, aliás, era obrigado a dar prioridade à sua família e perdia o emprego.
No final das contas, o mesmo Plenário que começou rindo e caçoando da ideia, houve por bem sensibilizar-se e aprovar no texto constitucional a licença – paternidade, nos termos do art. 7º, XIX, de nossa Constituição Federal.
O Sistema Único de Saúde
Considerando o gigantesco nível de desigualdade social no Brasil, a previsão do chamado Sistema Único de Saúde representou uma das reformas mais profundas na área de políticas públicas, isto é, um dos maiores projetos de inclusão social do país, já que todas as pessoas foram incluídas dentro desse novo sistema. Assim, a saúde passou a constituir um direito de todos e um dever do Estado, constando no texto constitucional nos arts.196 a 200 da nossa Magna Carta.
Os Direitos Indígenas
Emblemática a imagem de um grupo de mais ou menos 80 (oitenta) indígenas dentro do Congresso Nacional, cantando e batendo os pés na antessala de Ulysses Guimarães, reivindicando a constitucionalização de seus direitos.
Nunca é demais recordar o equivocado tratamento histórico conferido aos índios, colocando-os como potenciais adversários da soberania nacional e do desenvolvimento econômico. Logo, houve muita discussão e muita luta sobre diversos pontos e, apesar de não haver nenhum parlamentar indígena na Assembleia Nacional Constituinte, algumas conquistas foram cravejadas no texto final da Constituição Federal.
No que tange à exploração econômica das terras indígenas, antigamente a questão ficava muito ao alvedrio do Poder Executivo e, respeitado entendimento diverso, havia certa predisposição dos setores militares em franquear esse comportamento, como, por exemplo, no Decreto n.º 88.985/83, editado durante o Governo de João Figueiredo, permitindo a concessão de autorizações de pesquisa e concessões de lavra a empresas privadas nacionais.
Com efeito, após a promulgação da nova Constituição Federal, a extração, pesquisa e lavras de riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivadas com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei e, é claro, nos termos do Título VIII – da Ordem Social, Capítulo VIII, arts. 231 e 232 da atual Constituição Federal.
Outro ponto sensível diz respeito à demarcação das terras indígenas, uma vez que havia a preocupação de alguns setores com os chamados perigos que a demarcação dessas terras poderia gerar para a segurança das fronteiras e para o desenvolvimento da região amazônica. Em suma, ao final, registrou-se no texto da Constituição Federal o dever da União em demarcar as terras indígenas (art.231 da CF).
É bem verdade que muitas questões importantes ainda suscitam discussões até hoje, tais como a previsão constitucional de que as terras indígenas pertencem à União (art. 20, XI, da CF), sendo assegurada aos índios a sua ocupação permanente. Todavia, inegável reconhecer os avanços conquistados na Assembleia Nacional Constituinte que resultou na constitucionalização de valiosos direitos da população indígena como a preservação de seus costumes, línguas e tradições.
II) CONSIDERAÇÕES FINAIS
Finalmente, em 05 de outubro de 1988, após mais de 20 anos de ditadura militar, foi promulgada uma nova Constituição democrática e progressista. Há quem diga que a Assembleia Nacional Constituinte vai entrar para a história do Brasil como o momento mais rico da vida do Congresso Nacional.
Por outro lado, há quem defenda que a Constituição Federal de 1988 não representou um instrumento de transformação social, mas apenas de regularização da democracia “conservadora” que vivemos nos dias atuais.
De qualquer maneira, inegavelmente, a promulgação da Constituição Federal de 1988 constituiu um inigualável momento de afirmação democrática e de plenas liberdades públicas. As marcas da liberdade e do avanço civilizatório estão esparramas por todo o seu corpo como, por exemplo, nos conceitos de cidadania (art. 1º, II, CF), dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF), a separação dos poderes (art. 2º da CF), o princípio da legalidade (art. 5º e art.37 da CF), a proibição da tortura (art. 5º, III, da CF) a liberdade de expressão (art.5º, IV da CF), a proibição da censura nos meios de comunicação (art. 220, §2º, CF) e, acima de tudo, o axioma que o poder emana do povo (art. 1º, §ú, da CF).
Por isso, nunca é demais recordar as palavras do Presidente da Assembleia Nacional Constituinte, Dr. Ulysses Guimarães, ao promulgar a Constituição Federal em 05 de outubro de 1988:
“É o documento da liberdade, da dignidade, da democracia, da justiça social, do Brasil, que Deus nos ajude, e que isto se cumpra”.
Referências
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BONAVIDES, Paulo; MIRANDA, Jorge; AGRA, Walber de Moura. Comentários à Constituição Federal de 1988. Forense, 2009.
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GOULART, Jefferson. As múltiplas faces da Constituição Cidadã. 1ª ed. São Paulo. Cultura Acadêmica, 2009.
JÚNIOR, José Cretella. Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Volume I. 3ª. ed. Rio de Janeiro. Forense Universitária, 1997.
NETO, Cláudio Pereira de Souza; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo. Vinte Anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
Documentário: Constituinte 1987-1988. Direção Cleonildo Cruz. Ano 2011. Duração: 52 min.
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http://www.senado.gov.br/noticias/especiais/constituicao25anos/a-constituicao-da-cidadania.htm
