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Artigo

Controle externo dos atos da Administração Pública em face aos princípios da eficiência e moralidade

Os atos da Administração Pública devem ser realizados em consonância com os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, exigindo sempre uma postura ética e produtividade por parte da Administração Pública.

Resumo: O controle da Administração Pública é compreendido como poder/dever que a própria administração pública ou outra autoridade tem de orientar, vigiar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados. O princípio da moralidade administrativa exige uma atuação ética daqueles que estão inseridos nas atividades administrativas, impondo obediência aos valores morais, bons costumes, justiça e equidade. O principio da eficiência impõe a administração pública exercer uma boa gestão, devendo ser satisfeita com presteza, agilidade e desenvolvimento funcional. Os atos da Administração Pública devem ser realizados em consonância com os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, exigindo sempre uma postura ética e produtividade por parte da Administração Pública.

Palavras-chaves: Controle externo. Princípio da eficiência. Principio da moralidade.

Abstract: Public administration control is understood as the power / duty that the public administration itself or another authority has to guide, monitor and correct, either directly or through specialized agencies. The principle of administrative morality requires ethical action by those involved in administrative activities, imposing obedience to moral values, morals, justice and equity. The principle of efficiency requires the public administration to exercise good management and must be met with promptness, agility and functional development. Public Administration acts must be carried out in accordance with the principles of legality, morality and efficiency, always requiring an ethical stance and productivity by the Public Administration.

Key-words: External control. Principle of efficiency. Principle of morality.

Sumário: Introdução. 1. Principio da moralidade. 2. Principio da eficiencia. 3. Controle externo dos atos da Administração Pública. Considerações finais. Referências bibliográficas.

 

INTRODUÇÃO

 

O princípio da moralidade administrativa exige uma atuação ética daqueles que estão inseridos nas atividades administrativas. O principio da eficiência impõe a Administração Pública exercer uma boa gestão, devendo ser satisfeita com presteza, agilidade e desenvolvimento funcional. O presente trabalho tem como objetivo abordar o controle externo dos atos da Administração Pública em face dos princípios da moralidade e eficiência, abordando que o controle externo efetuado pelo Legislativo, Tribunal de Contas, pelo órgão jurisdicional e pelo povo são mecanismos utilizados para fiscalizar os atos praticados pela Administração Pública.

 

1.PRINCÍPIO DA MORALIDADE

 

A moralidade foi inserida juridicamente através do direito civil, pela análise da utilização abusiva de direitos e por meio de estudos para evitar enriquecimento ilícito. Em seguida, o entendimento sobre a necessidade de imposição do princípio da moralidade se espalhou para o direito público, em especial ao direito administrativo, quando começou a discussão sobre o desvio de poder, pois a administração e seus agentes passaram a utilizar de meios lícitos para atingir interesses pessoais considerados imorais. (DI PIETRO, 2017).

O princípio da moralidade administrativa insere no plano jurídico a exigência de atuação ética a quem está inserido nas atividades administrativas. Assim há uma importante diferenciação da moral administrativa para a comum, haja vista que a primeira possui status jurídico, podendo ensejar a invalidação de atos que sejam praticados sem a observância do princípio em análise. Conforme preceitua Alexandre e Deus, 2017:

 

A necessidade de obediência a certos valores é padrão aferível em diversas áreas da interação humana. No afã de universalizar o respeito a tais valores foram construídas as noções de ética e moralidade, que, ao serem transportadas para o âmbito do direito, resultam em expressas imposições normativas que traduzem a exigência – não apenas a recomendação – de que a conduta humana seja exercida em consonância com valores formalmente incorporados pela norma jurídica. (ALEXANDRE; DEUS, 2017, pag. 109).

 

Assim, é preciso que as questões de ordem moral estejam inseridas no contexto jurídico, não sendo permitida a prática de atos que atentem contra este princípio na administração pública. Inexiste uma conceituação jurídica determinada para a moralidade administrativa de modo que seus aspectos conceituais são delineados pelo entendimento doutrinário e jurisprudencial. Este princípio caracteriza-se pela observância de norteamentos éticos oriundos da disciplina interna da administração, impondo obediência aos valores morais, bons costumes, justiça e equidade. (ALEXANDRINO, 2017).

O princípio da moralidade é de tamanha importância que houve a sua previsão no texto constitucional, em diversas disposições, protegendo-o e garantindo maior efetividade. Assim, é afastada qualquer ideia que enseje dúvida quanto à validade da sua aplicação pelos entes estatais, através de sentenças e acórdãos que invalidam as atividades imorais. Desse modo, quando verificada a existência de algum ato que fere este princípio, deve ser declarado nulo, pela administração ou poder judiciário.(ALEXANDRINO, 2017).

Conforme o princípio em análise atua em respeito à moralidade não apenas quem cumpre formalmente a legislação vigente em sua literalidade, mas sim quem entende os norteamentos da legislação e a interpreta e aplica conforme o seu intuito maior, sem o intenção de utilizar o texto normativo para violar o regramento essencial da lei. Assim, é preciso que o servidor público possua conduta honesta que seja pautada em valores morais de ética e justiça.(DI PIETRO, 2017).

A moral que se exige de um servidor ou agente público é estabelecida pelo conjunto de normas e valores que integram a atuação da administração pública, o que inclui princípios norteadores implícitos e explícitos, normas legais e regramentos internos. Trata-se, portanto, de um princípio objetivo, que dispensa as convicções de cunho pessoaldo sujeito que atua na administração. Ela é extraída da própria legislação administrativa e por seus princípios norteadores. Conforme assevera Alexandrino e Deus, 2017:

 

É, portanto, uma noção objetiva de moral, isto é, um conceito em que não têm importância alguma as convicções de foro íntimo do sujeito, aquilo que ele, subjetivamente, pessoalmente, considera uma atuação moral. Sendo extraída do ordenamento jurídico - que é externo ao sujeito -, a moral administrativa é objetiva, muito embora, evidentemente, traduza um conceito jurídico caracterizado por um elevado grau de indeterminação. Mas é exatamente por não depender absolutamente das opiniões do agente que a observância, ou não, da moralidade administrativa pode ser objeto de controle pela própria administração pública e, se provocado, pelo Poder Judiciário.(ALEXANDRINO, 2017, pag. 237).

 

 

O controle de legalidade dos atos da administração é exercido pelo poder judiciário. Assim, cabe a esse órgão a verificação se a atuação administrativa está em conformidade com a legislação e seus princípios.Importante mencionar que a Constituição Federal faz a previsão de que os atos do Presidente da República que atentem contra probidade administrativa caracterizam crime de responsabilidade administrativa. (ALEXANDRE; DEUS, 2017).

Por fim, faz-se importante asseverar que determinados autores entendem que este princípio deve ser observado não apenas pelos administradores, como também pelos particulares que possuem relação com a administração pública. A exemplo observa-se a matéria de licitação, em que não raras vezes os licitantes utilizam meios que ofendem os valores e bons costumes para contratar com a administração. (DI PIETRO, 2017).

Em suma, o princípio da moralidade administrativa possui status constitucional e é dotado de eficácia jurídica. Impõe a administração pública e a seus agentes conduta que esteja em consonância com os valores éticos, com a justiça e equidade que são delineados pela legislação e princípios norteadores da administração, de modo que dispensam a discricionariedade subjetiva do agente para tal.

 

2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

 

A partir do ano de 1998, através da Emenda Constitucional n.19, o princípio da eficiência foi introduzido ao texto constitucional em seu artigo 37. A sua inserção se deu pelo entendimento de que a administração pública estava sujeita ao controle de legalidade para a realização de todos os seus atos, o que ocasionava morosidade, baixa produtividade, entre outras características que provocavam a ineficiência dos atos administrativos. Alexandrino, 2017 assevera:

 

A inserção, em 1998, da eficiência como principio explicito, no caput do art. 37 da Carta da República – artigo aplicável a toda atividade administrativade todos os Poderes de todas as esferas da Federacão - foi consequênciada implantação entre nós, que ocorreu especialmente partir de1995, do modelo de administração pública conhecido como "administraçãogerencial". Pretendia-se que esse modelo de administração substituísse, aomenos parcialmente, o padrão tradicional da nossa administração pública,dita "administração burocrática", cuja ênfase maior recai sobre o princípioda legalidade. (ALEXANDRINO, 2017, pag. 255).

 

 

É pacífico que o princípio em análise apresenta a imposição de que a administração pública exerça uma boa gestão, devendo ser satisfeita com presteza, agilidade e desenvolvimento funcional. Trata-se de um princípio moderno, que impõe que os atos da administração sejam praticados não só em função da legalidade mas, também, com inteligência, coerência e efetividade. (ALEXANDRE; DEUS, 2017).

Importante asseverar que este princípio tem por finalidade maior exigir que as necessidades da sociedade e de seus integrantes sejam satisfeitas em sua totalidade, uma vez que é a sociedade que a custeia. Assim, é um dever da administração pública realizar suas atribuições seguindo métodos, que se aproximemda perfeição, com a finalidade de esgotar as demandas que os indivíduos,integrantes da sociedade, apresentam. (DI PIETRO, 2017).

O princípio da efetividade está devidamente consagrado no sistema legislativo brasileiro, como se visualiza a partir da Reforma Administrativa Federal do Decreto-Lei n. 200 de 1967, na qual submeteu os integrantes do poder executivo ao controle de resultado, instituiu o sistema de mérito que assegura a existência de competência, neutralidade e igualdade de oportunidade impondo a realização de concursos públicos para contratação de servidores. Fortaleceu a possibilidade da supervisão ministerial para a administração indireta com a finalidade de garantir a eficiência dos atos administrativos e recomendou a demissão de servidores improdutivos ou ineficientes. (ALEXANDRE; DEUS, 2017).

O princípio em estudo é dotado de dois aspectos, o primeiro pode ser observado em consonância com a atuação do agente ou servidor público, do qual se impõe boa conduta e realização eficiente de trabalho. E o segundo em consonância com a estrutura e organização da administração pública, que deve seguir a mesma conduta de eficiência com a finalidade de suprir as necessidades sociais. (ALEXANDRE; DEUS, 2017).

A eficiência está atrelada a ideia de economicidade, princípio que também possui status constitucional. Assim, é importante que a administração e seus agentes busquem exercer suas funções observando o controle financeiro de suas atividades. Todavia, é preciso que sua atuação também seja dotada de produtividade elevada, qualidade e celeridade. Desse modo, entende-se que a administração foi eficiente quando exerce sua função com agilidade, efetividade e buscando a maior economia, haja vista que esta trabalha sendo custeada pelo dinheiro da sociedade. Nesse sentido assevera Alexandre e Deus, 2017:

 

O conteúdo do princípio da eficiência diz respeito a uma administração pública que prime pela produtividade elevada, pela economicidade, pela qualidade e celeridade dos serviços prestados, pela redução dos desperdícios, pela desburocratização e pelo elevado rendimentofuncional. Todos estes valores encarnam o que se espera de uma administração eficiente, que em última análise pode ser resumida na seguinte frase: “fazer mais e melhor, gastando menos”. (ALEXANDRE; DEUS, 2017, pag. 114).

 

 

Com a introdução do princípio da efetividade ao plano jurídico, houve a ratificação de que a sociedade pode exigir judicialmente a efetivação de suas necessidades, como acesso a educação, saúde, cultura, entre outros. Um importante norteador da eficiência é o princípio da legalidade, segundo o qual é dever da administração atuar com presteza por uma obrigação imposta pelo legislador. Desse modo, é inaceitável que seus agentes optem por método menos eficiente por seguirem a sua discricionariedade ou convicções pessoais. (DI PIETRO, 2017).

Por fim, cabe mencionar que o poder judiciário poderá agir, sempre que provocado, para analisar a gestão administrativa e se esta tem atuado com eficiência e prestatividade. Serão considerados ilegais todos os atos administrativos que frustrem o princípio da eficiência, devendo ser anulados sempre que não ocasione um prejuízo maior à administração. Os agentes que violarem o princípio da eficiência, ainda que haja culposamente, deverão ser responsabilizados. (ALEXANDRINO, 2017).

Em suma, o princípio da eficiência impõe que a administração exerça suas funções zelando por uma boa gestão, de modo que seja capaz de suprir todas as necessidades sociais. Por ser dotado de status jurídico, qualquer indivíduo pode provocar o judiciário para que analise se a administração e seus agentes têm agido em conformidade ao princípio da eficiência.

 

3. CONTROLE EXTERNO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

           

            Segundo Alexandrino e Paulo (2017) o controle da Administração Pública pode ser conceituado como poder/dever que a própria administração publica ou outra autoridade tem de orientar, vigiar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a atuação administrativa. Tem como intenção a legitimidade de seus atos, mantendo-os dentro da lei e com conduta adequada de seus agentes.

            Quanto à classificação do controle conforme sua origem divide-se em interno e externo. O controle interno é uma modalidade de controle exercida pela própria Administração, tendo como objetivo a verificação da oportunidade e do mérito do ato administrativo. Por sua vez, o controle externo é exercido por um Poder ou órgão estranho a Administração Pública. (GUERRA, 2005)

 

O controle externo é aquele desempenhado por órgão apartado do outro controlado, tendo por finalidade a efetivação de mecanismos, visando garantir a plena eficácia das ações de gestão governamental, porquanto a Administração Pública deve ser fiscalizada, na gestão dos interesses da sociedade, por órgão de fora de suas partes, impondo atuação em consonância com os princípios determinados pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade, publicidade, motivação, impessoalidade, entre outro. (GUERRA, 2005, p. 156)

 

 

 

            O controle externo da Administração Pública compreende o controle parlamentar direto, o controle através do Tribunal de Contas e o controle jurisdicional. Trata-se de órgãos externos que fiscalizam as ações e o funcionamento da Administração Pública. Os atos da Administração Pública em regra são regulamentados por lei, quando feitos por discricionariedade pelos seus componentes devem seguir o que dispõe o principio da proporcionalidade. (SILVA, 2018)

            O controle parlamentar direto é exercido pelos parlamentares, que segundo disposição constitucional tem o dever de fiscalizar e controlar os atos da Administração Pública, sendo auxiliado pelo Tribunal de Contas. O Tribunal de contas atua como um auxiliador do Legislativo e não como seu preposto. O legislativo tem a possibilidade de sustação de atos e contratos do executivo, a convocação de ministros e requerimento de informações para possíveis investigações, recebimento de queixas, julgas contas do executivo, possibilidade de suspensão e destituição do Presidente da Republica, entre outros. (MELLO, 2009)

O Tribunal de Contas é a instituição brasileira prevista na Constituição para fiscalizar os atos da Administração Publica, sendo dotado de autonomia, estrutura e competências equivalentes ao Poder Judiciário. O Tribunal de Contas fiscaliza a contabilidade, a movimentação financeira, orçamentária, patrimonial e operacional da União e das entidades de administração direta e indireta.  Os ministros que compõe este tribunal devem possuir idoneidade moral, reputação adequada e um vasto conhecimento jurídico. (SILVA, 2018)

 

Não são, entretanto, as cortes de contas órgãos subordinados ou dependentes do Poder Legislativo, tendo em vista que dispõe de autonomia administrativa e financeira, nos termos do artigo 73, caput, da Constituição Federal, que lhes confere as atribuições previstas no seu artigo 96, relativas ao Poder Judiciário. (Adin nº 1.140-5, Relator Ministro Sidney Sanches)

 

 

            O controle jurisdicional ocorre através de medidas judiciais que estão à disposição da população brasileira como um todo, funcionando como um elemento de controle que a sociedade exerce sob as condutas da administração publica. São estes o habeas corpus, habeas data, Mandado de segurança, Mandado de Injunção, Ação Popular, Ação Civil Publica e Ação direta de Inconstitucionalidade. (ALEXANDRINO; PAULO, 2017)

            O habeas corpus é utilizado na defesa de direitos individuais de liberdade, assim, caso a Administração Pública por algum motivo impede o cidadão de locomover em determinado espaço, prendendo o individuo ou restringindo seu direito de locomoção, o remédio constitucional adequado será a utilização de habeas corpus.  Por sua vez, o habeas data é o instrumento que pode ser utilizado para conhecer ou retificar dados/informações sobre a vida do cidadão.

            O Mandado de Segurança é utilizado para proteger direito liquido e certo, devendo ser impetrado quando alguma instituição publica ou pessoa jurídica que exerça função publica ameace os direitos que se enquadram na classificação liquido e certo. Ele pode ser dividido em mandado de segurança individual e mandado de segurança coletivo. O individual defende direitos de apenas um individuo, enquanto o coletivo busca defender direitos que abrangem a coletividade, podendo ser proposto por organizações sociais, entidades de classe ou associações, que estejam em funcionamento a pelos menos um ano. (GUERRA, 2005)

            Segundo Silva (2018) a Ação Popular está disponível a qualquer pessoa que tenha a intenção de recuperar danos causados ao patrimônio publico, ao meio ambiente, a moralidade administrativa, desde que seja provocada por ação de entidade participe da administração pública.

            O instrumento que se encontra disponível ao Ministério Público é a Ação Civil Pública, que pode ser utilizado para evitar ou condenar as instituições responsáveis por danos maiores, causados ao meio ambiente, meio ambiente, bens históricos, artísticos, turísticos e paisagísticos.  (SILVA, 2018)

            Alguns doutrinadores fazem menção ao controle externo popular, como a possibilidade da população verificar as regularidades da atuação da administração por parte dos administradores, impedindo a prática de atos lesivos ao individuo ou coletividade, como exemplo tem a previsão constitucional que dispõe que no prazo de sessenta dias as contas do Município fiquem a disposição de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar a legitimidade nos termos da lei. (MELLO, 2009)

           

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

             

O controle externo efetuado pelo Legislativo, Tribunal de Contas, pelo órgão jurisdicional e pelo povo são mecanismos utilizados para fiscalizar os atos praticados pela Administração Pública. Tais atos devem ser realizados em consonância com os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, exigindo sempre uma postura ética e produtividade por parte da Administração Pública.

Os princípios da moralidade e eficiência também se aplicam aos órgãos responsáveis pela fiscalização, sobretudo no que diz respeito à escolha dos ministros que compõe o Tribunal de Contas da União, que devem ser pessoas que possuam um vasto conhecimento jurídico, idoneidade moral e reputação inibida. Também se aplica o principio da eficiência a este órgão, pois sua finalidade é garantir que o dinheiro público seja utilizado de forma inteligente e eficiente, atendendo as necessidades do interesse público.    

A atuação do Legislativo atende ao principio da legalidade quando susta atos do Poder Executivo que extrapolaram seu limite de atuação, assim quando um decreto regulamentar afronta a lei, tem-se uma crise de legalidade que será reprimido pelo controle externo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGÁRIFCAS

ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2017.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. Rio de Janeiro: Forense, 2017.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 30.ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.

GUERRA, Evandro Martins. Os controles externo e interno da Administração Pública. 2.ed. rev. e ampl. Belo Horizonte: Forum, 2005.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

SILVA, Guilherme de Abreu e. O controle externo da administração publica. Disponível em: >http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2905<. Acessado no dia 03/12/2018.

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Sobre as autoras
JULIANA PEREIRA GOMES

Acadêmica de Direito na Universidade Estadual de Montes Claros.

ANNY CAROLINE BARBOSA CAVALCANTE

Acadêmico de Direito na Universidade Estadual de Montes Claros.

Esdra Carolyne Primo Miranda

Advogada inscrita nos quadros da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB/MG), atuante na área cível. Bacharel em direito pela Universidade Estadual de Montes Claros-MG (Unimontes), com especialização em andamento em Direito Civil.

Informações sobre o texto

Este texto foi publicado diretamente pelos autores. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi

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