A ASSIMETRIA DE INFORMAÇÕES: O CASO DA MANUTENÇÃO DA FROTA DE VEÍCULOS DO GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
Fernando Silvestre de Brito
Bruna Fioravante de Matos
Gabriela dos Santos Ribeiro
Camila Vieira Lourenço Lara
RESUMO
A assimetria de informações bem como a teoria do agente-principal está presente em vários aspectos cotidianos. No presente estudo, dar-se-á o enfoque da assimetria de informações nas relações comerciais, trazendo ao plano principal o modelo da terceirização da manutenção da frota de veículos do Governo de Minas Gerais como forma de atenuar as externalidades negativas trazidas pela assimetria de informações, muito comum nesse segmento.
ABSTRACT
Information asymmetry as well as principal-agent theory is present in many everyday aspects. The present study will focus on information asymmetry in commercial relations, bringing to the main plan the model of outsourcing the maintenance of the Minas Gerais Government's vehicle fleet as a way to mitigate the negative externalities brought about by information asymmetry, very common in this segment.
Palavras-chave: Assimetria de informações. Agente-principal. Manutenção de veículos. Terceiriezação.
Introdução
No presente artigo, abordar-se-á a temática relativa a assimetria de informações na aquisição de produtos e na prestação de serviços tendo o pressuposto em que nas relações de consumo há sempre duas partes: a do contratante e a do contratado. Nem sempre ambas as partes possuem o mesmo nível de informação acerca do produto e do serviço comercializado
Por meio de revisão de literatura e de exemplos de mercado, será discutido como ocorre essas assimetrias nas relações comerciais não só no âmbito privado, mas também nas compras governamentais, foco deste artigo.
Como caso concreto, utiliza-se o caso da manutenção de veículos por meio da adoção, pelo governo mineiro, a partir de 2012, o modelo de terceirização da manutenção da frota. Pode-se observar a geração de valor para a política pública e a minimização das assimetrias anteriormente observadas quando cada órgão entidade licitava, em separado, as oficinas e os fornecedores de peças veiculares.
Desenvolvimento
Nem sempre os consumidores e produtores possuem informações completas a respeito das variáveis econômicas relevantes para realizarem suas escolhas. Muitas vezes uma das partes possui mais informações que outras, havendo, dessa maneira informações assimétricas. Mankiw (2009, p. 468) define informação assimétrica como “uma diferença de acesso a conhecimento relevante”.
Situações nas quais há informações assimétricas não são raras, pois, frequentemente, o vendedor de um produto conhece mais a respeito de sua qualidade do que o seu comprador. Da mesma forma, isso é verificado quando se trata de prestação de serviços: O prestador de determinado serviço, detentor da técnica e do conhecimento de uma área específica sabe da necessidade de realização de determinado serviço, bem como os pormenores envolvidos na execução do mesmo como: tempo gasto para execução, materiais necessários, técnicas empregadas, garantia do serviço, fatores externos que possam ter relação e impactar no serviço realizado, real necessidade de se realizar determinado serviço, dentre outros.
Segundo Pindyck e Rubinfeld (2006), muitos arranjos institucionais que podem ser observados em nossa sociedade decorrem de situações onde estão presentes as informações assimétricas como: garantia para peças e serviços de automóveis novos, contratos que incluem incentivos e recompensas, seguros, contratação de novos empregados, oficinas de manutenção de veículos, entre outros.
No mercado existem produtos e prestação de serviços de alta e de baixa qualidade. Muitas vezes o consumidor sabe que está comprando um bom produto, mas em várias outras ocasiões, diante da urgência e ou da falta de informações objetivas e fidedignas, ou mesmo de uma pesquisa mais apurada acerca do produto, podendo inclusive consultar especialistas que conhecem o bem em questão, adquire-se sem o devido conhecimento. Porém, determinados bens e serviços fazem com que o consumidor encontre dificuldade de determinar o nível de qualidade do mesmo.
Uma maneira de amenizar tais assimetrias é através da reputação e da padronização do produto/serviço, bem como o oferecimento de garantias, o que faz com que o consumidor adquira aquele produto ou contrate aquele serviço com maior tranquilidade e um pouco mais de certeza acerca da qualidade dos mesmos. Ou, ao menos, o consumidor possa ter a certeza, por meio do documento de garantia oferecido pelo vendedor, fabricante ou prestador de serviço de que, diante de uma inadequação naquilo que foi adquirido, dentro de determinado tempo, garante ao adquirente o direito de ter seu bem trocado, reparado, devolvido, reembolsado conforme cada caso concreto e conforme o que é colacionado no arcabouço legal relativo às normativas de proteção ao consumidor.
Um exemplo de padronização é facilmente exemplificado nas grandes redes de fast food como no McDonald’s. Em qualquer parte do mundo, a qualidade do produto será muito semelhante. A reputação de organizações também consiste em uma maneira de se evitar, ou de reduzir as assimetrias informacionais. Dessa maneira, determinadas empresas são bem vistas no mercado por oferecer bons serviços e produtos de qualidade.
Por exemplo: os alunos que formam no Curso de Administração Pública da Fundação João Pinheiro, geralmente, são bem vistos no mercado de trabalho. Isso se deve à excelente reputação do curso oferecido pela referida fundação, que desde o concorrido vestibular seleciona alunos de alto nível, o que pode ser observado pelos altos índices obtidos pelo curso nas avaliações governamentais feitas nos cursos superiores do país. Tais características provêm de várias fontes como: Guia Melhores Universidades, Guia do Estudante, diversos jornais on-line e impressos, portais da Internet do ENADE e do MEC, entre outros que têm como objetivo sinalizar ao mercado a qualidade do ensino da instituição.
Empresas que são novas no mercado e oferecem produtos e serviços de alto valor agregado, costumam oferecer garantias ao consumidor, geralmente com tempo superiores às garantias mínimas previstas na legislação e oferecidas por concorrentes do mesmo ramo de atividade que estão no mercado há mais tempo e possuem maior nível de consolidação, mais clientes, e seus produtos e serviços já são mais difundidos e conhecidos.
Como exemplo de novas empresas entrantes, temos, em 2011, o surgimento no Brasil das montadoras chinesas Jac Motors e Chery. Segundo Bertão (2016), ao Contrário de outras marcas de automóveis de passeio já consolidadas no mercado nacional, os carros da Chery têm cinco anos de garantia, e os da Jac, seis. Com essa estratégia somada a forte investimento em concessionárias e publicidade, JAC e Chery chegaram a vender mais de 20.000 unidades por ano no Brasil.
Para os chineses da montadora JAC Motors, o dia 18 de março deveria ser comemorado a cada ano. Internamente, a data era chamada de Dia J. Foi quando a JAC inaugurou simultaneamente 50 concessionárias em 28 cidades e começou a vender seu primeiro carro no país, o J3. (BERTÃO, 2016)
Tem sido cada vez mais difundido, por meio da internet, portais e aplicativos para avaliação de empresas e produtos, no qual o consumidor pode avaliar o que foi adquirido com por meio de avaliação de critérios técnicos, podendo também informar de forma mais detalhada e textual acerca da experiência com a aquisição de determinado bem ou serviço. Dessa forma, inovações da mídia social vêm contribuindo fortemente para o exercício da cidadania e para a proteção do consumidor.
Rocha (2010) nos dá um importante exemplo da situação supramencionada trazendo informações sobre um desses mecanismos: o portal Reclame Aqui (www.reclameaqui.com.br). Lançado em 2005, é considerado o maior site da América Latina em defesa do consumidor e atualmente é a única ferramenta brasileira de rede social que figura entre as 10 mais pesquisadas, passando o Wordpress e encostando no Blogspot. Segundo a Elife, empresa que realizou um recente estudo sobre perfil da blogosfera brasileira, o Reclame Aqui manteve em 2009, sua posição de 4º lugar, chegando a ocupar 8.90% de marketshare.
Segundo informações da própria empresa, o objetivo principal do Reclame Aqui é “ser um canal de comunicação entre os clientes e fornecedores, desde que haja uma relação de consumo entre eles”. Ainda segundo a empresa, em 90% dos casos os clientes cadastram suas reclamações no site quando já tentaram inicialmente solucionar seus problemas diretamente com as empresas reclamadas mas não foram atendidos satisfatoriamente. Devido ao caráter de serviço público que o Reclame Aqui apresenta, as empresas passaram a consultá-lo diariamente temendo publicidade negativa e consequentemente buscando a preservação dos seus clientes como capital de maior valor. (ROCHA, 2010)
Estratégias de sinalização de mercado, nesse sentido, são importantes, pois visam reduzir a margem de assimetria: uma empresa ao recrutar candidatos para ocupar uma vaga em um de seus setores pouco conhece a respeito da capacidade dos mesmos de executar as tarefas relativas ao cargo pretendido. Dessa maneira, somente os candidatos possuem a informação de com qual afinco tendem a trabalhar, quão responsáveis são, quais habilidades possuem, etc. Sendo assim, existem maneiras do candidato sinalizar sua qualidade através de um bom currículo, de boas recomendações de empregadores, de certificados, experiências profissionais, entre outros.
Se as informações estivessem amplamente disponíveis e se a monitoração da produtividade dos trabalhadores não envolvesse custos, os proprietários de uma empresa poderiam estar seguros de que seus administradores e funcionários estariam trabalhando com eficácia. Entretanto, na maioria das organizações os proprietários não têm condições de monitorar tudo o que fazem seus funcionários- isto é, funcionários possuem melhores informações do que proprietários. Esta assimetria de informações o problema da relação agente-principal. (PINDYCK e RUBINFELD, 2006, p.541)
Na relação agente-principal, existe uma relação contratual em que uma das partes, o principal, engaja a outra parte, o agente a desempenhar algum serviço em seu nome, e que envolve uma delegação de autoridade para o agente. Conforme Mankiw (2009):
O risco moral é um problema que surge quando alguém, chamado agente, realiza alguma tarefa em nome de outra pessoa, chamada principal. Se o principal não puder monitorar o comportamento do agente, este tende a empregar menos esforços do que o principal considera desejável. A expressão “risco moral” refere-se ao risco de comportamento inadequado ou “imoral” por parte de agente. Em tal situação, o principal tenta, de diversas maneiras, encorajar o agente a agir de maneira mais responsável (MANKIW, 2009, p.468).
Dessa maneira, o agente representa a pessoa atuante, e o principal, a parte que é afetada pela ação do agente. Esse tipo de relação pode ser encontrado em várias situações cotidianas.
Nas contratações governamentais, assim como o consumidor comum, o Estado sempre se coloca na função de cliente, de comprador. Nem sempre a equipe responsável por licitar produtos e serviços tem total conhecimento sobre aquilo que está sendo adquirido. É muito importante, diante disso, detalhar ao máximo nos termos de referência de editais de licitação aquilo que se deseja adquirir, seja um produto ou um serviço.
Da mesma forma, não é raro a ausência de competência técnica suficiente para atestar e certificar a necessidade de determinado serviço e, mesmo após o serviço ter sido realizado, nem sempre é fácil ao servidor comum garantir que o mesmo foi prestado da maneira correta, mais econômica e eficiente pelo contratado.
Tal situação é vivida, não apenas pelo cidadão, mas também pelo servidor público quando se trata de contratos com oficinas responsáveis pela manutenção e reparo de veículos, que via de regra inclui o fornecimento de peças e cobranças de horas/homem relativas à mão de obra do mecânico para carros próprios e também para a frota do governo.
Przeworski apud Bresser-Pereira (2006) ilustra bem essa situação com um exemplo:
Suponha que seu carro comece a fazer barulhos estranhos. Você vai a um mecânico, explica o problema, deixa o carro e aguarda o resultado, no dia seguinte, o carro está pronto, o mecânico lhe diz que teve que trocar os amortecedores e que isso lhe tomou cinco horas. Você paga a sai com o carro da oficina. O barulho cessou. Você escolhe o mecânico e pode recompensá-lo voltando a usar seus serviços – se ficou satisfeito com o resultado – ou puni-los, procurando outra oficina, se não gostou do serviço. Mas o mecânico sabe de muitas coisas de que você não sabe: se ele se empenhou para fazer o melhor trabalho possível, ou se fez o mínimo necessário; se o carro precisava de um pequeno ajuste ou de um conserto maior; se ele executou o mesmo trabalho em cinco horas, ou se bastou uma hora. Você é o principal e o mecânico é o agente. Você o contrata para que ele atue em defesa de seus interesses. Cabe a você premiá-lo ou puni-lo. Mas você dispõe de informação imperfeita para decidir o que fazer, porque o mecânico sabe de coisas que você não sabe e faz coisas que você não vê. O que fazer para induzi-lo a prestar a você o melhor serviço de que ele é capaz? (PRZEWORSKI apud BRESSER-PEREIRA, 2006, p.45)
O mecânico, na qualidade de agente, pode agir, intencionalmente, de forma desvirtuada, trocando peças desnecessárias, cobrando por serviços e peças em garantia, gastando mais tempo do que o necessário para realização do serviço e cobrando por isso, danificando outras peças por manuseio incorreto, diagnosticando defeitos de forma equivocada, entre outras possibilidades na qual o principal, no caso, o Estado, não possui controle nem capacidade técnica para avaliar a correta necessidade de serviço, bem como sua devida execução e correta cobrança.
Para isso é necessário que haja não só uma relação de confiança entre as partes bem como a presença nos contratos de serviços de critérios técnicos (inclusive com auxílio de tecnologia da informação) que cerceiam a situação de assimetria informacional, como a do agente-principal de forma a se obter um maior controle da qualidade do serviço, do preço cobrado, e, da idoneidade dos prestadores desse serviço. Além disso, deve-se fazer constar cláusulas punitivas em caso de ação delituosa por parte do contratado, ações essas que podem levar até a rescisão contratual.
São esses critérios técnicos que visam garantir uma relação contratual entre Estado e empresa privada (gestora do serviço de manutenção), para que essa possa prestar os serviços de forma mais eficiente possível, minimizando as assimetrias informacionais presentes no setor de manutenção veicular.
Diniz (2004) aborda a relação da assimetria de informações:
A assimetria de informações que se estabelece nas questões contratuais pode incentivar ações oportunistas, por parte dos agentes que podem se utilizar informações privilegiadas e que não foram consideradas no momento da contratação. Não se pode afirmar, no entanto, que todos os agentes agem de forma oportunista o tempo todo, mas não se pode ignorar que estes venham a agir oportunisticamente em algum momento, com a finalidade de buscar apropriar-se das quase rendas advindas da existência de ativos específicos.
No governo de Minas Gerais, desde 2012, tem se adotado, na seara de manutenção de veículos da frota de veículos do Estado que conta com mais de 20 mil veículos das mais diversas categorias, distribuídos em todos os 753 municípios do estado, o modelo de gestão terceirizada de manutenção. Foi realizado registro de preços a fim de consolidar a demanda de órgãos e entidades governo para a manutenção de sua frota, garantindo a participação de todos interessados na licitação, através de um único processo mais célere, econômico e eficiente. Porém, as contratações foram feitas por cada órgão e entidade participante, de forma individual, embora coordenadas pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG.
Segundo Brito (2011), o modelo de gestão terceirizada na qual, ao demandar realizar manutenções nos veículos, o governo entra em contato com a empresa gestora dos serviços de manutenção, que indica uma de suas oficinas cadastradas em sua rede. É realizado um orçamento na oficina na qual o veículo foi encaminhado e, paralelamente, a empresa gestora realiza mais dois orçamentos em outras oficinas da rede, contendo os mesmos itens entre peças e mão de obra necessária. Assim, os três orçamentos são enviados ao governo, e esse aprova o que for de menor valor. Sobre o valor total deste serviço é cobrada uma taxa de administração pela empresa gestora.
As economias geradas se devem ao controle e informações geradas por este modelo.
O Estado estabelece contrato de gestão da manutenção de sua frota de veículos com o fornecedor no qual a frota de veículos do Estado realiza a execução da manutenção na rede de oficinas credenciadas do fornecedor através dos dois modelos possíveis: a) Modelo de auto gestão: o Estado avalia orçamentos recebidos e negocia preço com oficinas; b) Modelo de gestão terceirizada: é o fornecedor quem escolhe a oficina com o preço mais econômico o gestor da frota (servidor) autoriza cada manutenção.
Vale ressaltar que os dados de cada manutenção ficam registrados em sistema (sendo possível interligá-lo aos sistemas logísticos e financeiros do governo de MG, a saber, SIAD e SIAFI), e as oficinas enviam as notas fiscais de todas as manutenções do período ao fornecedor. O fornecedor, por sua vez, envia ao Estado a nota consolidada acrescida da taxa de administração referente à prestação do serviço de gestão, que gira em torno de 2,5%.
Sendo assim, decidiu-se que a manutenção dos veículos será totalmente via gestão terceirizada pelo fato de que esse modelo é o que mais se adéqua às necessidades do Estado de Minas Gerais e é o que traz mais benefícios como: maior controle (de custos, informações e de qualidade), maior capilaridade, mais informações sobre a frota, unificação dos serviços, possibilidade de comunicação entre o sistema da empresa gestora e os sistemas do Estado (SIAD), entre outros. (BRITO, 2011)
Nenhum outro modelo disponibilizado no mercado traria à Administração tais benefícios supracitados, sendo assim, fica justificada a esolha da adoção deste para a frota do governo de Minas. A empresa fará a gestão da manutenção por meio de sistema informatizado, equipe técnica para a gestão da manutenção, inclusive análise e negociação de peças e serviços com a rede de estabelecimentos credenciados (distribuidoras, autopeças, oficinas, etc). A empresa contratada irá disponibilizar central de atendimento e serviços de guincho (24 horas por dia, 7 dias por semana) e de orientação aos motoristas e servidores de como proceder em situações comuns e adversas.
O desempenho do fornecedor será avaliado com relação cumprimento dos acordos de nível de serviço e dos descontos obtidos na peças e serviços.
Por fim, para a frota própria, não resta dúvidas quanto a melhoria da entrega dos serviços de manutenção da frota do Governo de Minas Gerais com a adoção do modelo de terceirização da manutenção tendo em vista o que se praticava: inúmeros contratos individuais firmados entre órgãos e oficinas em todo território mineiro, falta de controle de valores de peças e mão de obra, além de garantias, serviço prestado com qualidade abaixo do desejado, gerando grande indisponibilidade de frota e, por conseguinte, gerando até paralisia de determinados serviços.
Para além deste modelo, o governo de Minas Gerais também tem apostado na terceirização da frota, realizando registro de preços para locação de veículos, cuja manutenção e troca de peças já são previstas em edital. Todavia, essa discussão, de forma mais aprofundada, será objeto de futuros trabalhos.
Conclusão
A adoção do modelo de terceirização da gestão da manutenção de veículos se legitima ao agregar valor à Administração Pública do Estado de Minas Gerais. Certamente o modelo em questão é melhor do que o utilizado até 2012 por gerar a padronização dos serviços, que, por sua vez, influenciará na qualidade do serviço.
Aspectos como o acesso a informações e a construção de um banco de dados, através dos relatórios gerenciais de cada veículo gerado pelo modelo, e devido à compatibilidade das informações do sistema às plataformas de informações do Estado, como o SIAD, permitirá a realização de uma série histórica bem como o estabelecimento de indicadores relacionados ao setor, gerando informações estratégicas ao governo.
Vale ressaltar que tais benefícios não são vistos no modelo de contratação de oficinas pelo Estado, pois tal modelo não gera informação sistematizada. Os contratos se dão de forma pulverizada, os serviços, muitas vezes são de má qualidade, e os órgãos ficam dependentes, muitas vezes, de uma só oficina contratada.
Ao invés de órgãos contratarem oficinas individualmente, a Administração terá a sua disposição uma rede de oficinas em todo o estado. Dessa forma, aumenta-se a capilaridade da prestação desse serviço, melhorando de forma significativa, a disponibilidade da frota para uso do servidor, com vistas a atender o interesse público.
É importante lembrar que o registro de preços ao firmar contrato único, abrangendo diversos órgãos da Administração gera ganhos de escala, eficiência e economicidade para o Estado. Ressalta-se aqui, a importância de se economizar na área meio, para que se disponibilize mais verbas para área fim, garantindo políticas públicas para atender ao cidadão. O foco do Estado é o cidadão e esse, por meio de suas políticas deve resguardar os interesses públicos.
A questão referente à assimetria informacional, inerente ao setor de manutenção veicular continuará existindo, mas, no caso do modelo de terceirização da gestão da manutenção, existirão menos brechas para corrupção devido ao estabelecimento de processos de controle como: a existência de uma equipe especializada para controle e verificação dos orçamentos gerados pelas oficinas, sistema de precificação de peças e valores de manutenção que proporcionaria o controle dos descontos e valores de hora/homem utilizados, a forma de classificação das propostas por meio de pesos relativos às variáveis (desconto no preço de peças, valor da hora/homem e taxa de administração), desenvolvida pela SEPLAG, entre outros.
REFERÊNCIAS
BERTÃO, Naiara. JAC e Chery chegaram a vender mais de 20.000 unidades por ano no Brasil. Hoje, enfrentam desafios para manter suas operações no país. Revista EXAME. Dez/2016. Disponível em: <https://quatrorodas.abril.com.br/noticias/montadoras-chinesas-vieram-para-vencer-mas-deu-tudo-errado/> Acesso em: 13/12/2019.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão do Setor Público: estratégia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. SPINK, Peter (orgs). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. 7ª ed. Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro, 2006.
BRITO, Fernando S. de. A terceirização da gestão dos serviços de manutenção de veículos da frota do governo de Minas Gerais. Monografia. Fundação João Pinheiro. Belo Horizonte, 2011.
DINIZ, Élio de A., STOFFEL, Jaime A., GOEBEL, Márcio A. Licitações e compras públicas de alimentos numa perspectiva da nova economia institucional: o caso Toledo (PR). Revista Informe Gepec Vol. 08, nº 2, jul./dez., 2004. Disponível em: <http://saber.unioeste.br/index.php/gepec/article/viewFile/312/228> Acesso em: 11/12/2019.
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PINDYCK, Robert; RUBINFELD, Daniel. Microeconomia. 6ª ed. Pearson Prentice Hall. São Paulo, 2006.
ROCHA, Maria Alice Vasconcelos. A Rede Social como Instrumento de Análise Pós-consumo de Produtos de ModaVestuário: um estudo exploratório. V ENEC - Encontro Nacional de Estudos do Consumo. Setembro de 2010 - Rio de Janeiro/RJ. Disponível em: <http://estudosdoconsumo.com/wp-content/uploads/2018/05/7.1.2-Rocha- A_Rede_Social_como_instrumento_de_analise.pdf> Acesso em: 12/12/2019.
