A TERCEIRIZAÇÃO DOS SERVIÇOS AUXILIARES, INSTRUMENTAIS OU ACESSÓRIOS NO ÂMBITO GOVERNAMENTAL
Fernando Silvestre de Brito
Bruna Fioravante de Matos
Gabriela dos Santos Ribeiro
Camila Vieira Lourenço Lara
RESUMO
O presente artigo visa analisar os impactos da terceirização dos serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios nas aquisições governamentais contextualizando essa prática no atual momento vivido pela administração pública. Este artigo tem como objetivo verificar a importância da terceirização dos serviços mencionados nas compras públicas de forma que, ao proceder dessa forma, pode-se obter melhores níveis de qualidade na prestação dos mesmos de forma mais econômica e eficiente. Realizou-se uma pesquisa bibliográfica considerando as contribuições de autores como BRESSER-PEREIRA (1996), SANTOS (2017), MOTTA (2013). Também foram utilizadas legislações específicas de maneira a contribuir para o embasamento legal da temática discutida. Procurar-se-á enfatizar a importância de contratações eficientes, econômicas e que entregue à Administração Pública um serviço de qualidade que supra às necessidades governamentais para as demandas relativas aos serviços acessórios. Concluiu-se a importância de se ter um marco legal que permita terceirizar serviços assessórios e comuns a todos entes governamentais de forma a garantir contratações que vão de encontro aos princípios da Administração Pública, sobretudo aos princípios da economicidade e eficiência.
ABSTRACT
This article aims to analyze the impacts of outsourcing auxiliary, instrumental or ancillary services on government procurement by contextualizing this practice in the current state of public administration. This article aims to verify the importance of outsourcing the services mentioned in public procurement so that, by doing so, it is possible to obtain better levels of quality in providing them more economically and efficiently. A bibliographical research was conducted considering the contributions of authors such as BRESSER-PEREIRA (1996), SANTOS (2017), MOTTA (2013). Specific legislations were also used in order to contribute to the legal basis of the theme discussed. Emphasis will be placed on the importance of efficient, economical hiring and delivery to the Public Administration of a quality service that meets the government needs for the demands related to ancillary services. It was concluded the importance of having a legal framework that allows outsourcing advisory and common services to all government entities in order to guarantee hiring that goes against the principles of Public Administration, especially the principles of economy and efficiency.
Palavras-chave: Administração pública. Terceirização. Compras governamentais. Registro de Preços.
Introdução
O presente trabalho tem como tema a terceirização dos serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios nas compras governamentais. Tais serviços, como os próprios adjetivos já sugerem, são aqueles presentes no setor público, mas que não representam o cerne nem as atividades principais realizadas pelo governo. Ou seja, não estão vinculados diretamente com a promoção de políticas públicas, sendo apenas complementares com função de proporcionar suporte administrativo à Administração Pública.
Pretende-se enfatizar não apenas as questões legais ligadas à temática, mas as questões histórica e principiológica que contextualizam e justificam essa possibilidade de contratação no âmbito do setor público.
Diante disso, construiu-se perguntas que nortearão este trabalho:
- Quais benefícios de se terceirizar os serviços acessórios nas aquisições governamentais?
- Quais fatores contribuíram para que fosse possível contratar determinados tipos de serviços de forma indireta, por meio da terceirização?
É possível conceituar terceirização de diversas formas. Veja-se que as ciências da administração, da economia e do direito do trabalho, entre outras, apresentam uma grande diversidade de conceitos sobre o fenômeno da terceirização.
Porém, podemos conceituar a terceirização de uma maneira mais geral. Conforme Soares Júnior (2013):
Tradicionalmente a terceirização é a transferência de algumas atividades (atividades-meio) para outras empresas, proporcionando um direcionamento maior de recursos para atividade-fim, possibilitando entre outras vantagens, a redução da estrutura operacional, a diminuição de custos, a economia de recursos e desburocratização da administração. (SOARES JÚNIOR, 2013)
Neste contexto, o objetivo primordial deste artigo é elucidar os benefícios da terceirização de determinados serviços, com enfoque nos acessórios, auxiliares ou instrumentais, e investigar como terceirizá-los pode ser uma saída para que se observe determinados princípios da Administração Pública, como os princípios da eficiência e economicidade nas contratações realizadas pelos entes públicos.
O princípio da eficiência coaduna com o modelo de administração pública gerencial voltada para um controle de resultados na atuação estatal. Nesse sentido, economicidade, redução de desperdícios, qualidade, rapidez, produtividade e rendimento funcional são valores encarecidos por referido princípio.
Como metodologia e, visando alcançar os objetivos supracitados, o presente artigo utiliza-se de revisão de literatura sobre o tema, bem como análise de legislação específica aplicável ao assunto abordado, como a Constituição Federal de 1988, a lei de Licitações nº 8.666/1993, Decreto 9.507/2018 e a Portaria nº 443/2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Desenvolvimento
Desde o século XIX, propõe-se assemelhar a Administração Pública à administração de empresas privadas. Anunciada muitas vezes durante décadas – poucas vezes efetivada – essa ideia espalhou-se com uma nova e promissora modalidade de gestão pública nas últimas décadas do século XX. De acordo com Motta (2013) o New Public Management (NPM) apresentou-se com o objetivo primordial de fazer a Administração Pública operar como uma empresa privada e, assim, adquirir eficiência, reduzir custos e obter maior eficácia na prestação de serviços.
Como ideologia, o NPM recuperou ideais do liberalismo clássico, sobretudo a redução do escopo e do tamanho do Estado e a inserção do espírito e dos mecanismos de mercado no governo. Nesse sentido, a Administração Pública deveria apenas direcionar os serviços, e não executá-los diretamente. Havia uma preferência por terceirizar e contratar fora. Por meio de vários provedores privados, poder-se-iam usar os benefícios da competição entre eles, evitando monopólios e permitindo maior flexibilidade na gestão (MOTTA, 2013)
Ainda de acordo com Motta (2013) ao se pretender uma Administração Pública com orientação de acordo com as leis de mercado, propunha-se mais competição, descentralização e privatização, com maior poder para os gestores dos serviços. Ao governo, caberia executar funções que lhe seriam exclusivas e inapropriadas à execução ou ao controle por mecanismos de mercado.
Dessa forma, os servidores públicos desempenhariam as atividades-fim do Estado com maior eficiência, assumindo o papel de prestadores destes serviços. As atividades acessórias dos órgãos públicos poderiam ser terceirizadas por meio de contratação via licitação, regulada pela Lei nº 8.666/93, de acordo com os princípios elencados em seu artigo 3º:
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos. (BRASIL, 1993)
A terceirização dos serviços acessórios, auxiliares ou instrumentais, conforme já demonstrado pela vertente do New Public Management, corrente essa embasada no contexto da reforma do Estado que propõe um desligamento da administração burocrática, rumo à administração gerencial, visa gerar maior eficiência às atividades governamentais. A eficiência é um importante princípio constante do ordenamento jurídico brasileiro e presente na Constituição Cidadã de 1988, em seu artigo 37, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) (BRASIL, 1988)
A constituição de 1988 foi promulgada em um momento no qual o Estado Brasileiro necessitava realizar a transição entre o um estado burocrático buscando uma Administração Pública com caráter mais gerencial. Tal transição não se deveu apenas à grande crise econômica dos anos 80 vivida no Brasil, mas também à crise do Estado brasileiro, ainda com características da administração burocrática.
Porém, segundo Bresser Pereira (1996):
Os constituintes de 1988, entretanto, não perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. Não se deram conta, portanto, que era necessário reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupança pública. Que era preciso dotar o Estado de novas formas de intervenção mais leves, em que a competição tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administração não apenas profissional, mas também eficiente e orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. (BRESSER PEREIRA, 1996)
Segundo Mafra (2005), o Estado burocrático comporta instituições basicamente hierarquizadas e controle enfocado nos processos. Combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista eram seus maiores objetivos. Para tal, orientava-se pelas ideias de profissionalização, carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo. As críticas à administração pública burocrática são muitas, dentre elas, a separação do Estado e sociedade, pelo fato de os funcionários se concentrarem no controle e na garantia do poder do Estado.
Ainda de acordo com Mafra (2005), “os atributos da administração pública burocrática poderiam ser representados pelo controle efetivo dos abusos. Os defeitos, por sua vez, seriam a ineficiência e a incapacidade de se voltarem para o serviço dos cidadãos como clientes”.
Numa outra ótica, mais gerencial, os cidadãos seriam vistos como clientes e usuários dos serviços públicos, em vez de meros recipientes da ação do Estado. O governo concentraria seus esforços nas suas atividades essenciais e exclusivas, direcionando e garantindo o suprimento das necessidades básicas (e direitos) da sociedade por meio de transferências para o setor privado e o terceiro setor. Por princípio, a Administração Pública desempenha algumas atividades melhor que as empresas e vice-versa.
No mesmo sentido, Santos et al (2017), aponta vantagens à terceirização, em prol da busca de eficiência nas aquisições estatais:
“(...) numa organização estatal existem vários processos administrativos burocráticos, como: o poder muito centralizado e excessivamente normatizados, com poucas flexibilidades, com os processos extremamente lentos na maioria das vezes; e com isso os serviços terceirizados, se mostram uma ferramenta estratégica competitiva, que podem tornar as etapas desses processos mais rápidos e flexíveis, com maior fluxo de informações e eficientes”. (SANTOS et al, 2017)
Não apenas a literatura acadêmica disponível sobre o assunto nos oferece subsídios para a defesa da utilização da terceirização para a contratação determinados serviços para o setor público. Há também arcabouço legal que resguarda o Administrador Público acerca deste tipo de contratação, até mesmo especificando quais serviços são passíveis de serem terceirizados.
Ao longo do tempo houve uma ampliação na delimitação dos serviços passíveis de terceirização. A Lei nº 5.646 de 1970 já previa algumas possibilidades:
A terceirização pelo poder público é salutar, posto que propiciará a desconcentração administrativa, entregando à conta de terceiros atividades de apoio. De forma exemplificativa, a Lei 5646/70 previa a terceirização dos serviços de transportes, conservação, custódia, operação de elevadores, limpeza e outros assemelhados. (OLIVEIRA apud PINTO JÚNIOR, 2006, p.83)
O Decreto nº 2.271/1997 ampliou as possibilidades da lei supracitada dispondo sobre a contratação indireta de atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares. Conforme o decreto, são passíveis de terceirização as atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações.
Mais recentemente, um importante instrumento legal que trouxe uma abordagem mais específica sobre o assunto, ampliando o rol da Lei nº 5.646/1970 e do Decreto nº 2.271/1997 nas aquisições do Governo Federal é o Decreto nº 9.507/2018. O decreto prevê em seu artigo primeiro: “Este Decreto dispõe sobre a execução indireta, mediante contratação, de serviços da administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União”.
Posteriormente, a Portaria nº 443 de 27 dezembro de 2018 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão estabeleceu o rol serviços que serão preferencialmente objeto de execução indireta, de forma terceirizada, em atendimento ao artigo 2º do Decreto nº 9.507/2018.
O artigo 1º da referida portaria estabelece que serão preferencialmente objeto de execução indireta, dentre outros, os seguintes serviços:
I - alimentação; II - armazenamento; III - atividades técnicas auxiliares de arquivo e biblioteconomia; IV - atividades técnicas auxiliares de laboratório; V - carregamento e descarregamento de materiais e equipamentos; VI - comunicação social, incluindo jornalismo, publicidade, relações públicas e cerimonial, diagramação, design gráfico, webdesign, edição, editoração e atividades afins; VII - conservação e jardinagem; VIII - copeiragem; IX - cultivo, extração ou exploração rural, agrícola ou agropecuária; X - elaboração de projetos de arquitetura e engenharia e acompanhamento de execução de obras; XI - geomensuração; XII - georeferenciamento; XIII - instalação, operação e manutenção de máquinas e equipamentos, incluindo os de captação, tratamento e transmissão de áudio, vídeo e imagens; XIV - limpeza; XV - manutenção de prédios e instalações, incluindo montagem, desmontagem, manutenção, recuperação e pequenas produções de bens móveis; XVI - mensageria; XVII - monitoria de atividades de visitação e de interação com público em parques, museus e demais órgãos e entidades da Administração Pública federal; XVIII - recepção, incluindo recepcionistas com habilidade de se comunicar na Linguagem Brasileira de Sinais - Libras; XIX - reprografia, plotagem, digitalização e atividades afins; XX - secretariado, incluindo o secretariado executivo; XXI - segurança, vigilância patrimonial e brigada de incêndio; XXII - serviços de escritório e atividades auxiliares de apoio à gestão de documentação, incluindo manuseio, digitação ou digitalização de documentos e a tramitação de processos em meios físicos ou eletrônicos (sistemas de protocolo eletrônico); XXIII - serviços de tecnologia da informação e prestação de serviços de informação; XXIV - teleatendimento; XXV - telecomunicações; XXVI - tradução, inclusive tradução e interpretação de Língua Brasileira de Sinais (Libras); XXVII - degravação; XXVIII - transportes; XXIX - tratamento de animais; XXX - visitação domiciliar e comunitária para execução de atividades relacionadas a programas e projetos públicos, em áreas urbanas ou rurais; XXXI - monitoria de inclusão e acessibilidade; e XXXII - certificação de produtos e serviços, respeitado o contido no art. 3º, § 2º do Decreto nº 9.507, de 2018. (BRASIL, 2018)
Esse rol de serviços, muito mais detalhado que nas legislações anteriores sobre o tema, é um facilitador para o gestor público em sua tomada de decisão tendo em vista que clarifica e define quais são os serviços considerados auxiliares, instrumentais ou acessórios que podem ser contratados de forma indireta, ou seja, terceirizados.
Além disso, o servidor público incumbido em alguma dessas atividades supracitadas, consideradas acessórias, poderia agora, atuar por mais tempo, com mais foco, e se especializando nas atividades finalísticas da Administração Pública na consecução de políticas públicas e na entrega de serviços públicos ao cidadão, ao passo que a empresa privada terceirizada, vencedora de licitação se ocuparia dos demais serviços, como os citados na portaria.
Todavia, outras atividades que não foram contempladas na presente lista poderão ser passíveis de execução indireta, desde que atendidas as vedações constantes no Decreto nº 9.507/2018.
As vedações supracitadas constam do artigo 3º do referido decreto:
Art. 3º Não serão objeto de execução indireta na administração pública federal direta, autárquica e fundacional, os serviços:
I - que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas de planejamento, coordenação, supervisão e controle;
II - que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de conhecimentos e tecnologias;
III - que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de serviços públicos e de aplicação de sanção; e
IV - que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal. (BRASIL, 2018)
Além disso é importante ressaltar que os serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios de fiscalização e consentimento relacionados ao exercício do poder de polícia não serão objeto de terceirização, tendo em vista a natureza estratégica, coercitiva, e muitas vezes sigilosa relativa às atividades de segurança pública e nacional.
Por fim, quanto às empresas públicas e sociedades de economia mista controladas pela União não é prevista terceirização de serviços que demandem a utilização, pela contratada, de profissionais com atribuições inerentes às dos cargos integrantes de seus planos de cargos e salários com exceções estabelecidas no artigo 4º do Decreto nº 9.507/2018.
Conclusão
Diante do exposto, concluiu-se a Administração Pública no Brasil tem se aprimorado de forma que se desvencilha, cada vez mais, do modelo burocrático de administrar, o qual era focado na hierarquia, autoridade, caráter legal das normas e regulamentos, formalismo das comunicações, racionalidade e divisão do trabalho, impessoalidade nas relações, rotinas e procedimentos bem definidos e foco na competência técnica e meritocracia.
Nesse sentido tem-se buscado no país uma administração gerencial, no qual a corrente denominada New Public Management, surgida neste cenário de necessidade de mudanças, estabelece novos paradigmas e práticas visando uma Administração Pública mais eficiente e moderna e sugere, por exemplo, a descentralização do aparelho estatal, terceirização dos serviços públicos, regulação das atividades públicas conduzidas pelo setor privado, bem como o uso de ideias e ferramentas gerenciais do setor privado.
Percebe-se, na legislação brasileira, uma crescente preocupação com a minimização dos custos, mediante o cumprimento do princípio da economicidade e o foco do Estado na realização das políticas públicas das mais diversas áreas (saúde, educação, cultura, etc) e a entrega das mesmas ao cidadão de forma eficiente.
É nesse cenário que se observa que a legislação aplicável voltada às possibilidades de terceirização vem se aprimorando ao longo dos anos, propiciando mais segurança jurídica ao gestor público e, além disso, desmobilizando servidores públicos de realizar determinados serviços acessórios passíveis de terceirização.
Dessa forma, observa-se que muitas vezes o serviço terceirizado pode ser realizado de forma mais eficiente e econômica pelo mercado do que se fosse realizado por servidores públicos, ao passo que esses podem focar seus esforços nos serviços essenciais de seus órgãos e entidades, focando na entrega da política pública ao cidadão e no alcance do interesse público.
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