A responsabilidade civil do Estado é tema complexo e objeto de discussão na doutrina e jurisprudência pátrias. Certo é que, de acordo com as regras do direito moderno, se o Estado causa dano à terceiros fica obrigado a repará-lo.
I – RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SEUS PRESSUPOSTOS:
A responsabilidade estatal, no ordenamento jurídico brasileiro, é objetiva, ou seja, ocasionado um dano e presentes os demais pressupostos (os veremos abaixo), deve o Estado indenizar a vítima independentemente da perquirição de dolo ou culpa na conduta estatal.
O tema objeto de estudo (responsabilidade objetiva), constante do art. 37, §6ª, da Carta Magna, bem como do art. 43 do Código Civil, traz 03 (três) pressupostos cumulativos ensejadores da responsabilidade estatal, quais sejam: a) a conduta do Estado (o comportamento deve ter sido praticado pelo poder público); b) dano (só haverá responsabilidade se houver dano, seja este patrimonial ou moral/estético); c) nexo de causalidade entre a conduta estatal e o dano (demonstração de que o prejuízo originou-se do comportamento do Estado – sendo despicienda a aferição de culpa/dolo na conduta deste).
Quanto ao dano e o nexo causal, não objetos deste estudo, deixaremos apenas os singelos comentários acima (entre parênteses).
Faremos, então, breve estudo relacionado ao primeiro pressuposto acima citado (conduta do Estado), ou seja, àquele comportamento que, presentes os demais pressupostos (dano e nexo causal), ensejará o dever de indenizar por parte do Estado.
II – A CONDUTA DO ESTADO QUANTO ÀS PESSOAS QUE DÃO ENSEJO À RESPONSABILIDADE:
No que concerne à conduta estatal, esta pode ser oriunda de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, nos termos da CF/88 (art. 37, §6º). Enquadram-se na primeira categoria a União, os Estados, o DF e os Municípios, bem como suas respectivas autarquias e fundações autárquicas. Já a segunda categoria abrange as empresas públicas e as sociedades de economia mista, desde que prestadoras de serviços públicos, bem como as concessionárias e permissionárias (art. 175 da CF/88) que tenham a mesma finalidade.
Parte da doutrina ainda encaixa nessa segunda categoria (pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos) as que desenvolvem os chamados serviços sociais autônomos, haja vista que tais entidades prestam serviços eminentemente sociais, além da exigência de lei que autorize suas criações e das contribuições parafiscais que auferem. Respeitáveis administrativistas também aludem, como exemplo dessa segunda categoria, as Organizações Sociais – OS.
Importante frisar que a jurisprudência (RE 591.874/MS, STF, 2009) permite a aplicação da teoria da responsabilidade objetiva tanto para os usuários quanto para os não usuários do serviço público, discussão outrora travada com relação às pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, mas já pacificada.
III – AGENTES QUE EXTERIORIZAM A CONDUTA ESTATAL:
Definidas as pessoas jurídicas que podem provocar a responsabilização do Estado, há certa “convergência” na doutrina quanto à externalização da conduta estatal, naturalmente materializada por pessoas físicas (agentes), os quais expressam a vontade da pessoa jurídica (já que esta não tem vontade por si só).
A renomada administrativista, professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, explica que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de modo que, quando os agentes que compõem esses órgãos exteriorizam a vontade, é como se o próprio Estado o fizesse (a manifestação do órgão é materializada pelo agente e atribuída à pessoa jurídica a qual pertença).
A expressão agente, constante do texto constitucional (art. 37, §6º), tem sentido amplo, ou seja, açambarca todas as pessoas juridicamente vinculadas ao Estado (estatutários, celetistas, inclusive terceirizados – Resp. 904.127/RS, STJ, 2008), incluindo aqueles que prestam os serviços mais humildes aos mais complexos.
Ademais, para que a responsabilidade estatal ocorra, este agente deve estar no exercício da função estatal ou, ao menos, a pretexto de exercê-la. Desse modo, não haverá responsabilidade se o agente provocar o dano no exercício de sua vida privada ou se estiver em situação totalmente dissociada da função estatal que exerce (ex: policial fardado está em seu carro particular, voltando do trabalho para casa em dia ordinário de serviço, ocasião em que, por negligência, provoca acidente de trânsito).
Vale ressaltar que, nos termos do art. 37, §6º, in fine, da CF/88, haverá ação regressiva contra o agente nos casos em que o Estado seja responsabilizado por comportamento lesivo, todavia, o agente só será obrigado a reparar o prejuízo estatal se restar comprovado que agiu com culpa ou dolo. Neste caso, para a relação Estado – Agente Estatal, a responsabilidade é subjetiva.
Doutra banda, para relação Estado – Vítima (terceiro que sofreu o dano), presentes os pressupostos, a responsabilidade é objetiva (primeira parte do art. 37, §6º, da CF/88).
IV – TEORIA QUE FUNDAMENTA A RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SUJEITOS PRESENTES NO CENÁRIO DA RESPONSABILIDADE:
Importante observar que, de acordo com a teoria do risco administrativo, que serve de base para a responsabilidade objetiva, o Estado não deve ser responsabilizado por todo e qualquer tipo de dano aparentemente provocado por sua atividade. Como exemplos de exclusão da responsabilidade estatal temos a chamada culpa exclusiva da vítima e a autolesão.
Há, ainda, os chamados casos fortuitos ou decorrentes de força maior, onde o Estado, como regra geral, não deve ser responsabilizado (já que o comportamento foi produzido, em tese, por terceiros). Estariam ausentes, nestes casos, os pressupostos da conduta estatal e do nexo de causalidade.
Diante do exposto, fica fácil perceber que, no cenário da responsabilidade estatal, teremos 03 (três) sujeitos presentes: 1) O Estado; 2) O Agente Estatal; 3) A Vítima. Para que ocorra a responsabilidade do Estado, naturalmente, devem estar presentes todos os pressupostos caracterizadores já citados (conduta estatal, dano e nexo causal). A conduta estatal, naturalmente, é oriunda de comportamentos atrelados aos 02 (dois) primeiros sujeitos do cenário.
V – A RESPONSABILIDADE DECORRENTE DE CONDUTAS ESTATAIS LÍCITAS, ILÍCITAS, COMISSIVAS E OMISSIVAS:
Ainda no que se refere à conduta estatal, na responsabilidade objetiva, a doutrina entende que o Estado está obrigado a indenizar, presentes os pressupostos, mesmo diante de conduta estatal lícita (ex: construção de cemitério que desvalorizou sobremaneira imóveis ao seu redor). Naturalmente, com maior razão, também deverá indenizar quando o dano for decorrente de conduta ilícita.
Doravante, a conduta estatal pode ser oriunda de comportamentos comissivos ou omissivos. Para os comissivos, sem muitos questionamentos, incide a responsabilidade civil objetiva do Estado.
Todavia, há grande divergência na doutrina e na jurisprudência no sentido da incidência, ou não, da teoria da responsabilidade objetiva (que independe do elemento culpa na conduta estatal) para as condutas "omissivas".
Renomada doutrina entende que, para os casos de condutas omissivas, a responsabilidade do Estado é subjetiva, ou seja, a responsabilização estaria condicionada à comprovação do elemento subjetivo da conduta estatal (culpa/dolo). Foi como decidiu o STJ no Recurso Especial nº 1.069.996/RS, em 2009. No mesmo sentido STJ, AgRg no AREsp 501.507/RJ, 2014; e STJ, REsp 1.230.155/PR, 2013. Vejamos a ementa:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO – OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO-CONFIGURADA – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO – ELEMENTO SUBJETIVO RECONHECIDO PELA INSTÂNCIA ORDINÁRIA – SÚMULA 7/STJ – JUROS DE MORA – ÍNDICE – ART; 1.062 DO CC/1916 E ART. 406 DO CC/2002 – PRECEDENTE DA CORTE ESPECIAL – INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS – REVISÃO – IMPOSSIBILIDADE – SÚMULA 7/STJ – HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. (...) 2. A jurisprudência dominante tanto do STF como deste Tribunal, nos casos de ato omissivo estatal, é no sentido de que se aplica a teoria da responsabilidade subjetiva. (...) REsp. 1.069.996/RS, STJ – Segunda Turma, Relatora Min. Eliana Calmon, DJe 01.07.2009.
Os renomados administrativistas Celso Antônio Bandeira de Mello e José dos Santos Carvalho Filho, a título de exemplo, são pela responsabilidade com culpa quanto aos comportamentos omissivos do Estado. Bandeira de Mello entende que a responsabilização somente deve ocorrer quando o Estado se omitir diante de um dever legal de impedir a ocorrência do dano (donde se depreende a responsabilidade com culpa). A responsabilidade estatal por omissão, então, por indução lógica, seria aplicável apenas para condutas ilícitas (violação de dever legal).
Já Carvalho Filho afirma que nem a CF/88 (art. 37, §6º), nem o Código Civil (art. 43), trataram da responsabilidade referente às condutas omissivas do Estado. Referidos artigos teriam tratado apenas da responsabilidade por condutas comissivas (responsabilidade objetiva). Para o ilustre doutrinador, os comportamentos omissivos só podem ser objeto de responsabilidade estatal nos casos de culpa (não se admitindo a responsabilização sem culpa), além do que, para sua configuração, haveria a necessidade de nexo direto de causalidade entre a conduta estatal omissiva e o dano provocado à vítima.
Carvalho Filho assevera que o Estado é omisso no cumprimento de vários de seus deveres (ex: educação, segurança, saúde, etc.), contudo, se a omissão for genérica, sem o nexo direto de causalidade com a conduta estatal, não poderia ser o Estado responsabilizado (ex: omissão genérica do estado em policiamento que, por via oblíqua, não preveniu assalto em via pública). Carvalho Filho explica que o atendimento de muitas demandas não conta com recursos financeiros suficientes, razão pela qual, penalizado o Estado, o gravame seria maior. Note-se que, em última análise, quem paga a conta somos nós (cidadãos contribuintes).
Importante abrir um parêntese, aqui, para o conflito existente entre o princípio da reserva do possível, muitas vezes invocado pelo poder público para se furtar ao dever de indenizar, contraposto ao mínimo existencial. A jurisprudência, mesmo nas omissões, tem condenado o Estado a garantir à população o mínimo existencial necessário para concretização dos direitos fundamentais: saúde, vida, integridade físico-psíquica, etc. (REsp. 1.068.731, STJ, 2012). De todo modo, nestes casos, há sempre um comando constitucional diretamente violado.
Ainda sobre a grande divergência na doutrina e jurisprudência, mormente quanto à responsabilidade estatal por condutas omissivas, a despeito dos ilustres doutrinadores acima citados, além dos precedentes do STJ, cumpre-nos registar que o Supremo Tribunal Federal tem pensado de forma divergente.
Nesse sentido, o STF, em alguns julgados, vem afirmando que para responsabilidade estatal, mesmo em condutas omissivas, aplica-se a teoria da responsabilidade objetiva (ARE 897.890 AgR/PR, STF, 2015 e RE 499.432, STF, AgR/RJ, 2017), senão vejamos:
EMENTA: AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR CONDUTA OMISSIVA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. EXAME DE MATÉRIA JURÍDICA. DESNECESSIDADE DO REEXAME DE FATOS E PROVAS. INAPLICABILIDADE DA SÚMULA 279/STF. 1. Nos termos da jurisprudência deste Supremo Tribunal, a responsabilidade civil – ou extracontratual – pelas condutas estatais omissivas e comissivas é objetiva, com base na teoria do risco administrativo. Precedentes. 2. Agravo interno a que se nega provimento. (AgR no RE 499.432/RJ, STF – Primeira Turma, Relator Min. Alexandre de Moraes, DJe 01.09.2017).
VI - CONCLUSÃO:
É possível perceber que a conduta estatal, com seus respectivos desdobramentos, possui enorme reflexo para caracterização da responsabilidade do Estado. Tema complexo, atualmente, diz respeito à aplicação da teoria da responsabilidade objetiva do Estado no que se refere as suas condutas omissivas.
Importante frisar que, tanto no caso de comportamentos estatais comissivos, quanto nos omissivos, devem estar presentes os 03 (pressupostos) caracterizadores da responsabilidade: a) conduta estatal; b) dano; c) nexo de causalidade entre a conduta e o dano.
Quanto às condutas comissivas (por ação), como visto, aplica-se a regra do art. 37, §6º, da CF (responsabilidade objetiva). No que tange às condutas omissivas, conforme entendimento de renomados doutrinadores, a responsabilidade estatal estaria jungida à teoria subjetiva, ou seja, haveria necessidade de comprovação de culpa na conduta estatal. Para esta corrente, em tese, a responsabilidade estatal por comportamentos omissivos só seria possível nos casos de condutas ilícitas (violadoras de um dever de cuidado). Já a teoria objetiva abrange tanto comportamentos lícitos quanto ilícitos.
Todavia, vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal (em vários julgados) vem se manifestando pela aplicação da responsabilidade objetiva até mesmo no caso de condutas omissivas, o que, sem dúvidas, contraria o entendimento de muitos doutrinadores do direito administrativo.
A prevalecer este entendimento, salvo melhor juízo, as vítimas de danos provocados pelo Estado, mesmo que estes decorram de condutas omissivas, só precisarão alegar a existência da conduta estatal, do dano e do nexo de causalidade entre os dois primeiros. Caberá, ao Estado, pois, a contraprova sobre tais alegações.
Se referido entendimento vai abrir margem para prejuízos aos cofres públicos, os quais, ao final, são suportados por todos nós (contribuintes), só o tempo vai dizer, pois referida tese (responsabilidade objetiva do Estado para condutas omissivas) tende a ampliar, sobremaneira, a responsabilização estatal.
Ressalte-se, por fim, a necessidade de uniformização da jurisprudência com suas respectivas consequências.
