SUBSÍDIOS E ENERGIA ELÉTRICA
Rogério Tadeu Romano
I – A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA DOS TEMPLOS
A Imunidade Tributária ocorre quando a Constituição, ao realizar a repartição de competência, coloca fora do campo tributário certos bens, pessoas, patrimônios ou serviços.
A imunidade é uma hipótese de não-incidência prescrita na Constituição (não-incidência qualificada).
Paulo de Barros Carvalho traz o seguinte conceito de imunidade:
“A classe finita e imediatamente determinável de normas jurídicas, contidas no texto da Constituição Federal, que estabelecem de modo expresso a incompetência das pessoas políticas de direito interno, para expedir regras instituidores de tributos que alcancem situações específicas e suficientemente caracterizadas.” (Curso de direito tributário. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 178)
A Constituição Federal prescreve que é vedada a instituição de impostos sobre os templos de qualquer culto.
Assim se lê do artigo 150 da Constituição Federal, inciso I, alínea b, onde se dita que é vedado instituir impostos sobre "templos de qualquer culto".
A interpretação, como em qualquer forma de imunidade tributária, deve ser restrita.
Hugo de Brito Machado (Curso de Direito Tributário. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009., p. 284) entende atualmente que a imunidade, a fim de atingir seu escopo, não deve se limitar aos impostos, atingindo todas as modalidades tributárias.
Porém, como observou, data vênia, Arnaldo Ricardo Rosim(Alcance da imunidade tributária dos templos religiosos) “não se mostra razoável a interpretação ampliativa do termo “impostos”, a fim de considera-la como tributo, buscando abranger as demais espécies tributárias. Tal interpretação contraria frontalmente o posto pelo legislador constituinte no Texto Magno”.
A imunidade tributária assegurada aos templos de qualquer culto está prevista no Art. 150, VI, "b", da CF, visa garantir a liberdade religiosa, que se trata de um direito fundamental constitucional, nos termos do Art. 5º, VI, da Carta Magna: "é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias".
Impostos são tributos não vinculados, ou seja, que tenham como hipótese de incidência um fato gerador decorrente da situação da vida do contribuinte, independente de específica atuação estatal.
O que é templo?
Ensinou Sacha Calmon Navarro Coelho(Comentários à Constituição de 1988 – Sistema Tributário, 10ª edição, 2006, páginas 331 e 332):
“ Templo, do latim templum, é o lugar destinado ao culto. Em Roma era lugar aberto, descoberto e elevado, consagrado pelos augures, sacerdotes da adivinhação, a perscrutar a vontade dos deuses, nessa tentativa de todas as religiões de religar o homem e sua finitude ao absoluto, a Deus. Hoje, os templos de todas as religiões são comumente edifícios....”
Concluiu Sacha Navarro Coelho(obra citada):
“O templo, dada a isonomia de todas as religiões, não é só a catedral católica, mas a sinagoga, a casa espírita Kardecista, o terreiro de candomblé ou de umbanda, a igreja protestante, shintoista ou budista e a mesquita maometana. Pouco importa tenha a seita poucos adeptos. Desde que uns na sociedade possuem fé comum e se reúnam em lugar dedicado exclusivamente ao culto da sua predileção, este lugar há de ser um templo e gozará de imunidade tributária”.
Mas, esta imunidade não alcança o templo propriamente dito, isto é, o local destinado a cerimônias religiosas, mas, sim, a entidade mantenedora do templo, a igreja.
II – OS SUBSÍDIOS NA ENERGIA ELÉTRICA E OS TEMPLOS
Passamos ao assunto da noticiada concessão de energia elétrica para templos.
Segundo o site do Estadão, em 15 de janeiro do corrente ano, o presidente Jair Bolsonaro disse nesta quarta-feira, 15, que suspendeu qualquer negociação para conceder subsídios a contas de energia de templos religiosos. A decisão ocorre após o Estado revelar, na semana passada, que o governo preparava um decreto para adotar a medida, a pedido do próprio presidente, mas que havia resistência por parte da equipe econômica.
A soma dos benefícios embutidos na conta de luz e repassados para todos os consumidores atingiu R$ 22 bilhões neste ano e tem sido alvo de preocupação do governo. O ministério da Economia lembrou que subsídios estão na mira do Tribunal de Contas da União (TCU) e que o órgão determinou ao governo que parasse de criar benefícios sem dotação orçamentária. A corte de contas considerou ainda que os subsídios criados por decreto e sem relação com o setor elétrico são inconstitucionais.
A tarifa é o preço público que a Administração fixa, prévia e unilateralmente, por ato do Executivo, para as utilidades e serviços diretamente prestados.
Presta-se a tarifa a remunerar os serviços pró-cidadão, isto é, aqueles que visam a dar comodidade aos usuários ou satisfazê-los em suas necessidades pessoais, como é o caso da energia elétrica.
A tarifa há de corresponder à justa retribuição do capital investido, para não desestimular a iniciativa particular na prestação dos serviços de utilidade pública, e possibilitar o melhoramento e a expansão dos mesmos serviços, mantendo o equilíbrio econômico.
A tarifa deve ser fixada com base em dados concretos da situação de serviço, apurados em exame contábil e critérios técnicos.
Por certo não se trata de aplicação de imunidade, mas de forma de isenção de tarifas cobradas. A isenção, diversamente da imunidade, é a dispensa legal do pagamento do tributo devido. Mas o valor devido por conta de consumo de energia elétrica é tarifa.
A isenção da tarifa só pode ser estabelecida em ato normativo próprio onde se estipula as fontes que serão destinadas para suprir essa receita dispensada.
Como bem acentuou em estudo técnico do então ministério da Fazenda tem-se:
“O termo subsídio é amplamente utilizado na teoria econômica como um antônimo de imposto (WTO, 2006), ou seja, trata-se de uma transferência governamental para entidades ou pessoas do setor privado. De maneira geral, pode-se considerar subsídio público como um mecanismo de política pública que visa reduzir o preço ao consumidor ou o custo do produtor (MYERS e KENT, 1998). Há, também, uma forma de intervenção pública sobre os preços do consumidor ou custos do produtor que não envolve transferências de valores públicos, conhecida na literatura como subsídio cruzado ou privado. Segundo Steenblik (2010), trata-se de transferência de mercado realizada ao discriminar preços entre os consumidores dentro do escopo de uma mesma empresa ou agência.”
Mais de 40% do valor que se paga todos os meses não é pela energia consumida, mas, sim, encargos (16%) —nos quais se inserem os subsídios— e tributos (28%).
A subvenção é vista como item financeiro e, dessa forma, os valores serão atualizados nos processos tarifários das concessionárias supridoras, pelo IPCA, e as cooperativas receberão os novos valores somente após o próprio processo tarifário, sem nenhum ajuste, seguindo o determinado no § 3o do art. 9o da Lei 13.360/16.
A Aneel estabeleceu, por meio da Resolução Normativa Aneel 89/2004, que (i) o ganho de receita seria um redutor no reajuste tarifário, e (ii) a perda de receita seria compensada mediante pagamento de uma subvenção econômica (instituída pelo artigo 5º da Lei 10.604/2002).
Não obstante a subvenção econômica ter sido instituída para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiros com natureza de indenizar as distribuidoras que perceberam redução de suas receitas, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), por meio dos convênios ICMS 79/2004 e 60/2007, autorizou diversos estados a exigirem ICMS sobre os valores recebidos a título de subvenção econômica.
III – O CDE
A Lei n° 10.438/2002 criou a Conta de Desenvolvimento Energético - CDE, elencando os seus objetivos, entre os quais se pode mencionar a promoção do desenvolvimento energético dos Estados, da competitividade da energia produzida a partir de fontes alternativas e da universalização do serviço de energia elétrica em todo o território nacional. Uma importante alteração no rol de atribuições da CDE foi realizada no ano de 2003, por força da Lei n° 10.762/2006, que acrescentou entre os objetivos da conta a garantia de recursos para atendimento à subvenção econômica destinada à modicidade da tarifa de fornecimento de energia elétrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda. Posteriormente, no ano de 2013, o rol dos objetivos da CDE foi mais uma vez alargado, desta vez pelas Leis n° 12.783/2013 e n° 12.839/2013. Os diplomas legais sobreditos, entre outras determinações, impuseram à conta a obrigação de prover recursos para compensar descontos aplicados nas tarifas de uso dos sistemas elétricos de distribuição e nas tarifas de energia elétrica. Veja-se a seguir a atual redação do art. 13 da Lei n° 10.438/2002, que traz o rol atualizado dos objetivos da conta. “Art. 13. Fica criada a Conta de Desenvolvimento Energético - CDE visando ao desenvolvimento energético dos Estados, além dos seguintes objetivos: (Redação dada pela Lei n° 12.783, de 2013) I - promover a universalização do serviço de energia elétrica em todo o território nacional; (Redação dada pela Lei n" 12.783, de 2013) II - garantir recursos para atendimento da subvenção econômica destinada à modicidade da tarifa de fornecimento de energia elétrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda; (Redação dada pela Lei n° 12.783, de 2013) III - prover recursos para os dispêndios da Conta de Consumo de Combustíveis - CCC; (Redação dada pela Lei n° 12.783, de 2013) IV - prover recursos e permitir a amortização de operações financeiras vinculados à indenização por ocasião da reversão das concessões ou para atender à finalidade de modicidade tarifária; (Redação dada pela Lei n° 12.783, de 2013) V - promover a competitividade da energia produzida a partir da fonte carvão mineral nacional nas áreas atendidas pelos sistemas interligados, destinando-se à cobertura do custo de combustível de empreendimentos termelétricos em operação até 6 de fevereiro de 1998, e de usinas enquadradas no § 2° do art. 11 da Lei n° 9.648, de 27 de maio de 1998; e (Redação dada pela Lei n 012.783, de 2013) VI - promover a competitividade da energia produzida a partir de fontes eólica, termossolar, fotovoltaica, pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, outras fontes renováveis e gás natural. (Redação dada pela Lei n° 12.783, de 2013) VII - prover recursos para compensar descontos aplicados nas tarifas de uso dos sistemas elétricos de distribuição e nas tarifas de energia elétrica, conforme regulamentação do Poder Executivo; (Redação dada pela Lei n° 12.839, de 2013) VIII - prover recursos para compensar o efeito da não adesão à prorrogação de concessões de geração de energia elétrica, conforme regulamentação do Poder Executivo, assegurando o equilíbrio da redução das tarifas das concessionárias e permissionárias de distribuição, consoante disposto no § 2 - do art. 1 - da Lei n - l2.783, de 11 de janeiro de 2013. (Redação dada pela Lei n" 12.839, de 2013)” 6. A regulamentação do art. 13, VII, da Lei n° 10.438/2002 esmiuça quais os benefícios tarifários que serão custeados pela CDE. São esses os benefícios incidentes nas tarifas aplicáveis aos geradores e consumidores de fontes incentivadas, ao serviço de irrigação e aquicultura, aos serviços públicos de água, esgoto e saneamento, às distribuidoras com mercado inferior a 500 GWh/ano, à classe rural, à subclasse cooperativa de eletrificação rural e ao serviço público de irrigação, como é possível conferir da redação do art. Io e incisos do Decreto n° 7.891/2013: ‘‘Art. 1 -A Conta de Desenvolvimento Energético - CDE, além de suas demais finalidades, custeará os seguintes descontos incidentes sobre as tarifas aplicáveis aos usuários do serviço público de distribuição de energia elétrica, nos termos do inciso VIIdo caput do art. 13 da Lei n° 10.438, de 26 de abril de 2002: I - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição incidente na produção e no consumo da energia comercializada por empreendimento enquadrado no § I o do art. 26 da Lei n° 9.427, de 26 de dezembro de 1996: II - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia incidentes no consumo de energia da atividade de irrigação e aquicultura realizada em horário especial de unidade consumidora classificada como rural, devido à aplicação do art. 25 da Lei n" 10.438, de 2002; (Redação dada pelo Decreto n°8.22I, de 2014) III - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia concedida às concessionárias e permissionárias de distribuição de energia elétrica, devido à aplicação dos arts. 51 e 52 do Decreto n° 4.541, de 23 de dezembro de 2002; IV - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia aplicável à unidade consumidora classificada como de serviço público de água, esgoto e saneamento, nos termos deste Decreto; V - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia aplicável à unidade consumidora classificada como rural, nos termos deste Decreto; VI - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia aplicável à unidade consumidora classificada como cooperativa de eletrificação rural, inclusive às cooperativas regularizadas como autorizadas, nos termos deste Decreto; e VII - redução na tarifa de uso do sistema de distribuição e na tarifa de energia aplicável à unidade consumidora da classificada como serviço público de irrigação, nos termos deste Decreto.”. Diante disso, benefícios tarifários que antes da alteração legislativa eram custeados por meio de subsídios cruzados aplicados ao mercado de cada concessionária, passaram a ser suportados pela CDE.
Só o fato de os subsídios virem mascarados na conta de luz como “encargos” já pode ser considerado um problema. Mas existem outros. Nessa cota de subvenções, a grande parte do dinheiro do consumidor vai para a CDE (Conta de Desenvolvimento Energético). Seu objetivo é custear políticas públicas do setor, como a universalização do acesso à energia, a concessão de descontos tarifários a setores econômicos estratégicos e o fomento à competitividade de fontes alternativas.
Três coisas são fundamentais para entender a CDE: seu valor total, quem de fato paga e quem é beneficiado.
Observo o que já foi explicado pelo então ministério da fazenda em estudo já divulgado sobre a matéria:
“A Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) é um fundo setorial, criado pela Lei 10.438/2002, com o intuito de prover recursos para o desenvolvimento energético dos estados. Os objetivos da CDE são, entre outros, viabilizar a competitividade de fontes alternativas, estender o serviço de fornecimento de energia elétrica a todos os consumidores no território nacional e prover descontos na conta de energia elétrica para os consumidores residenciais de baixa renda. A CDE é, de fato, composta por um conjunto de políticas com desenhos e objetivos diversos e que, de alguma forma, relacionam-se por meio do tema “Desenvolvimento Energético”. De forma sucinta, os seguintes subsídios são cobertos pela CDE: · Conta de Consumo de Combustíveis (CCC) – Compensação aos sistemas isolados , ou seja, aqueles não conectados ao Sistema Interligado Nacional6 (SIN) e que, por isso, possuem custo mais elevado de geração (em geral, por queima de combustível), de forma a aproximar os custos dos isolados aos do SIN, que são mais baixos (maior parte produzida por hidrelétricas). · Carvão Mineral Nacional – Desconto para compra de carvão mineral nacional por parte das usinas termelétricas para aumentar a competitividade desse tipo de energia nas áreas atendidas pelo SIN. · Tarifa Social e Energia Elétrica (TSEE) - Representa descontos nas tarifas de energia dos consumidores residenciais de baixa renda. O desconto fica entre 10% e 100% na Tarifa de Uso do Sistema de Distribuição (TUSD) e na Tarifa de Energia (TE) para o subgrupo Residencial de Baixa Renda (B1) . · Fontes Incentivadas – Desconto mínimo de 50% na Tarifa de Uso no Sistema de Transmissão (TUST) e TUSD para pequenos empreendimentos hidrelétricos, com base eólica, solar, biomassa e cogeração qualificada no consumo de energia elétrica. · Rurais – Desconto no fornecimento de energia em áreas rurais. Os descontos variam de 10% a 40% e abrangem os seguintes grupos: consumidores rurais de alta tensão; consumidores residenciais rurais de baixa tensão; cooperativas de eletrificação rural autorizadas e serviço público de irrigação para consumidores residenciais rurais. · Rurais irrigantes e aquicultores – Desconto entre 60% e 90% na TUSD e na TE para irrigantes e aquicultores conectados à alta tensão (Grupo A) e baixa tensão (Grupo B) em horário especial. · Serviço público de água, esgoto e saneamento – Desconto de 15% na TUSD e na TE sobre a tarifa dos distribuidores de energia elétrica para os prestadores de serviços de utilidade pública. · Programa Luz para Todos – Custeio parcial das metas de universalização do serviço público de distribuição de energia elétrica. · Distribuidoras de pequeno porte – Descontos para agentes de distribuição de pequeno porte ((consumidores finais , cativos e livres têm valor anual fixado pela ANEEL e estão embutidas nas tarifas de energia elétrica. Os objetivos da CDE foram ampliados por algumas mudanças legislativas, dentre as quais cabe destacar aquelas promovidas pela Lei nº 12.783, de 11 de janeiro de 2013, que incorporou a CCC à CDE () e pela Lei nº 13.360, de 17 de novembro de 2016. Esta trouxe inovações importantes para a CDE, como a previsão de que o poder concedente apresentasse, até 2017, um plano de redução estrutural das despesas da CDE e que isentasse do pagamento das quotas anuais da CDE o consumidor beneficiado pela Tarifa Social de Energia Elétrica, a partir de 1º de janeiro de 2017.
Os recursos da CDE são arrecadados por meio das tarifas dos consumidores finais de energia elétrica de todo o país e repassados mensalmente pela Eletrobrás, que é a gestora da conta, a cada concessionária e permissionária de distribuição na medida necessária para custear os benefícios tarifários previstos no Decreto n° 7.891/2013. “
IV - CONCLUSÕES
Por essas razões, fica subentendida a dificuldade de se conceder subsídios de energia elétrica a templos religiosos.
A criação de subsídios sem a devida compensação orçamentária pode caracterizar hipótese, inclusive, de improbidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei 8.429.
Quem irá financiar a CDE (Conta de Desenvolvimento Energético)? Seu objetivo é custear políticas públicas do setor, como a universalização do acesso à energia, a concessão de descontos tarifários a setores econômicos estratégicos e o fomento à competitividade de fontes alternativas.
