INTRODUÇÃO
O surgimento de normas que regulavam o funcionamento normal da organização social proporcionou, ao longo do tempo, diversas discussões no tocante a real proteção de todos aqueles que vivem no Estado Democrático de Direito.
Assim, para que se firmasse uma verdadeira democracia, necessário se fez a elaboração de várias regras, capazes de orientar as relações e punir todos aqueles que, de alguma forma, perturbassem a ordem dessa organização social.
O Direito manifestou-se, portanto, como instituto imprescindível à formação e direção do Estado.
Na proporção que o indivíduo se via amparado pela segurança jurídica, as suas necessidades e obrigações foram se tornando cada vez mais evidentes.
Sendo assim, a edição de atos legislativos tornou-se tarefa de extrema importância no cenário político-social do Estado.
O tema que se propõe é um tanto quanto complexo. De fato, seria o Estado responsável civilmente pelos danos causados pela edição de atos legislativos?
Em uma primeira análise, evidenciando uma visão global do tema, depara-se com uma clara evolução ocorrida no âmbito da responsabilidade civil do Estado.
No início, tinha-se de maneira arcaica, o princípio da irresponsabilidade do Estado. Por esse princípio, em hipótese alguma o Estado poderia ser considerado culpado por qualquer ato atentatório ou prejudicial ao direito de terceiros. Prevalecia o entendimento de que o Estado, considerado como a personificação da nação, não poderia, sob fundamento algum, ser demandável. Pensar assim era uma aberração.
Evoluindo, passou-se a admitir a responsabilidade pessoal do funcionário público, criando-se, desta maneira, o primeiro tipo de responsabilidade existente na época.
No rol das teorias subjetivistas, durante o século XIX, com a teoria da irresponsabilidade do Estado já superada, passou-se a adotar, primeiramente, os princípios do direito civil, afim de que o Estado pudesse responder de modo indireto, pelos atos de seus prepostos, os funcionários públicos. Num segundo momento, observou-se, até por lógica, que os princípios a serem obedecidos deveriam ser de direito Público e não de direito Privado, devendo, deste modo, integrar-se na área administrativa.
Desta forma, a responsabilidade do Estado passou a ser direta, atendidas as provas da existência do dano, da conduta culposa por parte de um funcionário determinado e do nexo de causalidade existente entre o dano e a conduta. Entretanto, com o considerável crescimento do aparelhamento estatal, a identificação do funcionário público responsável tornou-se cada vez mais difícil. Diante de tal fato, pensou-se que para a reparação do dano sofrido bastaria a certeza de que o prejuízo adveio do serviço público, independentemente da conduta de qualquer funcionário.
Ainda noutra ocasião evolutiva da teoria da responsabilidade do Estado, passou-se a considerar a falta do serviço ou seu mau funcionamento, independentemente da intervenção de um servidor, capaz de dar ensejo a reparação estatal.
Acompanhando a evolução das teorias da responsabilidade civil do Estado, deparamo-nos com situações em que este, mesmo agindo licitamente, produz danos aos particulares. Portanto, ante a tese objetiva, atualmente adotada por nosso ordenamento jurídico, positivada na Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, § 6º, estamos diante da denominada Teoria do Risco Administrativo, onde as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado, prestadoras de serviços de natureza pública, serão responsabilizadas pelas lesões que seus agentes causarem a terceiros.
Assim, analisaremos no presente artigo, de forma sintetizada, a responsabilidade do Estado por atos legislativos praticados por seus agentes que, diante de tal prerrogativa, em razão do exercício da função legislativa, causarem danos a terceiros.
A forma de abordagem da reparação civil estatal observará de maneira mais focada os atos legislativos em sentido estrito, tendo em vista que existem outros atos normativos não provenientes do exercício da função legislativa.
Importante ressaltar que, no Estado Social de Direito, as leis devem submeter-se à abstração, devendo o Estado atuar concretamente para assegurar o cumprimento de medidas que visem, acima de tudo, o bem estar social da coletividade.
Contudo, ficará demonstrada a necessidade de responsabilização do Estado pelos assim chamados atos legislativos, como um postulado imprescindível do Estado Democrático de Direito, evidenciando os princípios da legalidade e da isonomia no intuito de proporcionar maior efetividade à Carta Maior.
1 A RESPONSABILIDADE CIVIL E A EVOLUÇÃO DA TEORIA DA RESPONSABILIZAÇÃO CIVIL DO ESTADO
A integridade dos homens e o seu patrimônio sempre foram objeto de bastante luta e zelo. Interessante, portanto, que em todos os tempos a lesão a tais bens propiciou, tanto racionalmente, quanto emocionalmente a defesa e a compensação do mal eventualmente sofrido.
Entretanto, o combate a referidos danos evoluiu de acordo com os pensamentos de cada época, culminando na concepção que atualmente rege os pilares da responsabilidade civil, qual seja, o fato de que ninguém pode lesar interesse ou direito alheio.
No início da civilização humana, época esta onde não imperava o Direito, inexistia regras a serem seguidas. Havia o predomínio da vingança coletiva e posteriormente da vingança privada, onde a reação à ofensa era instintiva, imediata e agressiva.
Neste sentido, assevera Carlos Roberto Gonçalves (2011, p.4):
“Nos primórdios da humanidade, entretanto, não se cogitava do fator culpa. O dano provocava a reação imediata, instintiva e brutal do ofendido. Não havia regras, nem limitações. Não imperava, ainda, o direito. Dominava, então, a vingança privada, “forma primitiva, selvagem talvez, mas humana, da reação espontânea e natural contra o mal sofrido; solução comum a todos os povos nas sua origens, para a reparação do mal pelo mal.”
Com o Código de Hamurabi, no ordenamento mesopotâmico, por volta de1700 a.C., a noção de punição tinha por pressuposto a aplicação da pena de Talião, do “olho por olho, dente por dente”, determinando, desta forma, sofrimento essencialmente igual àquele que causou o prejuízo.
Foi no direito Romano que se estabeleceu a primeira diferenciação entre “pena” e “reparação”. As ofensas graves, pertubadoras da ordem pública ou delitos públicos, eram punidas com penalidades econômicas impostas ao réu, que deveria recolher tal montante em favor dos cofres públicos. No entanto, nos delitos de caráter privado a penalização pecuniária competia à vítima.
A função de punir passa a ser exercida pelo Estado, que por meio de seus atos repressivos, dá ensejo à criação da ação indenizatória.
Posteriormente à fase do Direito Romano ocorre a separação do Direito Civil e do Direito Penal, tratando o Direito Penal apenas do aspecto punitivo e o Direito Civil versando tão somente da recomposição patrimonial do prejuízo sofrido, a restituição ao statu quo ante, passando a indenização pecuniária a ser a única forma de sanção na prática de atos não criminosos que causem prejuízo a outrem.
Para efeito de punição ou da reparação, isto é, para aplicar uma ou outra forma de restauração da ordem social, é que se distingue: a sociedade toma à sua conta aquilo que a atinge diretamente deixando ao particular a ação para restabelecer-se, à custa do ofensor, no statu quo anterior à ofensa.
Deixa, não porque se não se impressione com ele, mas porque o Estado ainda mantém um regime político que explica a sua não-intervenção.
Restabelecida a vítima na situação anterior, está desfeito o desequilíbrio experimentado.
O direito Francês, teve por desígnio, aperfeiçoar os preceitos Romanos. Tais regras foram assimiladas e aprimoradas por outras culturas, generalizando, desta maneira, o princípio aquiliano, e fazendo eclodir a ilustre teoria clássica ou subjetiva, segundo a qual a responsabilidade civil tem como pressupostos: o dano, a culpa do autor do dano e o nexo de causalidade entre o fato o dano.
A idéia de responsabilidade civil decorre, desta maneira, da generalização do princípio aquiliano, onde aquele que causar prejuízo a outrem, seja ele de cunho material ou moral, deverá restituir o bem ao estado em que se encontrava anteriormente ao estado lesivo, ou a devida compensação, caso não seja possível o restabelecimento da propriedade à sua condição de origem.
A noção da culpa in abstrato e a diferenciação entre culpa contratual e culpa delitual surgiu num momento de grandes transformações na França. Tais idéias, fundadas no fato de que a responsabilidade civil se origina da culpa, foram inseridas no Código de Napoleão e inspiraram, durante a Revolução Francesa, a legislação de todo o mundo.
Durante a Revolução industrial a exploração do homem pelo Estado e do homem pelo próprio homem, nas relações de trabalho, acentuou ainda mais as injustiças. Passou a expandir-se, desta forma o conceito da responsabilidade objetiva, com o objetivo de abrandar o prejuízo sofrido pelas vítimas.
No direito moderno, principalmente nas últimas décadas, a evolução e a imposição da responsabilidade civil objetiva vem tornando-se cada vez mais evidente. Desta forma, subdividiu-se esta em: teoria do risco e teoria do dano objetivo.
A teoria do risco possui seus pilares sustentados no fato de que basta o exercício de uma mera atividade perigosa ou a utilização de instrumentos de produção que possam oferecer risco a quem os controla, para que advenha a responsabilidade indenizatória.
No entanto, na teoria do dano objetivo, o ressarcimento é automático, ou seja, basta a verificação do dano para que haja a obrigação de reparar o prejuízo causado.
A responsabilidade civil, no direito brasileiro, se convenciona conforme os princípios da teoria clássica, ou seja, baseia-se em três pressupostos: um dano, a culpa do autor do dano e o nexo de causalidade ocorrido entre o fato culposo e este mesmo dano.
Contudo, a responsabilidade subjetiva predomina sobre a objetiva, uma vez que é imprescindível, na maioria dos casos previstos em lei, a averiguação da obrigação de indenizar com base na culpa do agente e na mera ocorrência do fato danoso.
Nesse sentido, a responsabilidade civil do Estado sofreu ao longo das épocas, demasiadas modificações conforme os referenciais políticos, sociais e jurídicos de cada momento histórico.
Para o desenvolvimento do tópico, neste ponto, far-se-á uso, basicamente, dos ensinamentos de Maria Sylvia Z. de Pietro (1999) e Maria Emília Mendes Alcântara (1988).
Deve-se ressaltar, entretanto, sobre esta última autora, que a doutrina por ela esposada tem por fonte Agustin Gordillo - visto sob a ótica de Maria Graciela Reinz. Com isto quer-se indicar que as múltiplas interpretações “sofridas” pela doutrina de Gordillo – se é que dele originária – certamente cominaram em alterações interpretativas inevitáveis, omissões inescusáveis e uma irritante e gradativa redução, típica do forçoso resumo que se faz da doutrina que se parafraseia.
Inicia-se, assim, a dizer que nem sempre a responsabilidade estatal foi admitida, seja por que a responsabilidade em si fora negada, seja por que o Estado, enquanto unidade jurídico-política, não existia – em sua concepção moderna.
Assim admite-se épocas a caracterizar a evolução do Estado – sua criação e recriação – e da responsabilidade deste:
a) Época Primitiva: estende-se desde os primórdios da humanidade até Roma.
O Estado, enquanto entidade jurídico-política, dotado de personalidade, portanto capaz de ser sujeito de direitos e obrigações, não está presente desde a origem da humanidade, sendo, outrossim, produto imprescindível de sua evolução.
Em não havendo Estado, por óbvio, não havia responsabilidade que se lhe pudesse impor.
Na Grécia, o soberano respondia apenas frente entidades divinas, das quais seu poder era emanado.
Em Roma, o Estado não tinha personalidade jurídica. Quem a tinha era o fisco, dono dos bens que formavam a estrutura física daquele e responsável, apenas, por violações contratuais.
b) Época Teológica: O Estado, já concebido como unidade jurídico-política, embora admitisse que suas atividades tivessem potencial danoso, negava sua responsabilização em função da origem divina do poder.
c) Época Estatista (séc. XVIII): O titular da soberania deixou de ser uma entidade divina e passou a ser o povo. Em conseqüência disto foram declarados direitos e liberdades fundamentais do indivíduo, sem que, entretanto, fosse estabelecido um sistema de garantias que indicassem a responsabilidade do Estado, principalmente, em face de suas violações.
Até aqui, pode-se afirmar, então, que vigeu o Princípio da Irresponsabilidade, seja por que o Estado não se apresentava plenamente estruturado - como na época primitiva – seja por que, embora estruturado, sua responsabilidade fora negada, ainda que reconhecido o seu potencial ofensivo – como na época teológica – seja por que não se conformaram instrumentos de garantia de respeito aos direitos e liberdades fundamentais do indivíduo frente ao Estado – como na época estatista. Di Pietro (1998, p. 419 e ss), acompanhada por Hely Lopes Meirelles (1995), ensina que a Teoria da Irresponsabilidade era própria de Estados sob a égide de governos absolutos, cuja autoridade, acreditava-se, fundava-se no divino, empunhando, pois, a soberania que permeava suas decisões como fator inarredável de autoridade e imperativismo.
d) Época de indecisão: ainda aqui, fim do século XVIII, vigorava a Teoria da Irresponsabilidade do Estado, sendo que se permitia a responsabilização do funcionário desde que autorizado, o processo, pelo Estado, mediante prévio requerimento, e comprovada a culpa daquele funcionário.
e) Época intermediária: nesta é que se iniciou a responsabilização do Estado. De início, admitiu-se parcialmente esta responsabilização, vez que somente aos atos de gestão é que esta se aplicava, ficando os atos de império - de soberania, executados pelo Príncipe – “protegidos” no campo da irresponsabilidade.
Dificuldades surgiram no sentido de manter a exata separação e titularidade entre os atos de império e os atos de gestão. Os primeiros seriam ordenados pelo Príncipe; os segundos, pelo Estado, pessoa diversa do monarca.
Verificada a inconsistência desta primeira teorização, denominada de Teoria dos Atos de Império e de Gestão, abandonou-se a diferenciação de atos de império e de gestão e estendeu-se a Teoria Civilista para a seara do Direito Público, ficando, então, a responsabilidade civil do Estado a depender da aferição de culpa, aplicando-se a Teoria da Culpa Civil comum ou Responsabilidade Subjetiva.
Em estágio mais elevado de desenvolvimento doutrinário, separou-se a culpa do funcionário da culpa do serviço, vez que não se podia admitir a aplicação de normas de direito privado sobre assuntos de interesse público. Assim, o prejudicado deveria comprovar a culpa do funcionário e a culpa do serviço (anônimo) separadamente, de modo que cada qual respondia por sua parcela. A Teoria da Culpa do Serviço ou Culpa Administrativa já pertence às Teorias Publicistas sobre a responsabilidade do Estado.
Entretanto, com a evolução da estruturação estatal, este passou a intervir mais sobre a vida dos administrados, passando, assim, do Estado Liberal para o Estado Social, aumentando, pois, a possibilidade de risco de ofensas que suas abrangentes atividades gozavam. Estas circunstâncias justificaram a estipulação da responsabilidade objetiva do Estado, que se fundamentou a partir da Teoria do Risco.
A Teoria do Risco pode ser dividida da seguinte forma: Teoria do risco Administrativo e Teoria do Risco Integral.
Pela Teoria do Risco Administrativo defende-se que o Estado, mediante a comprovação da ocorrência de danos ao administrado e verificado o nexo causal entre este dano e a conduta do agente estatal, independentemente da aferição de qualquer comportamento culposo, é responsável civilmente, i.e., tem o dever de indenizar o injustamente prejudicado – aquele que sofreu ônus maior que os outros administrados, ou que sofreu sozinho.
Idêntica conceituação tem a Teoria do Risco Integral, sendo que nesta, diferentemente do que ocorre naquela, inadmite-se excludentes que venham derrogar ou minorar a responsabilidade do Estado.
Disto é que, em se provando a culpa exclusiva ou concorrente da vítima, caso fortuito e/ou fato de terceiro (força maior), só se verificará efeito sobre a responsabilidade do Estado - derrogando-a - quando e se este adotar a responsabilidade objetiva fundada na Teoria do Risco Administrativo.
Apesar das críticas que se possa fazer a esta última classificação, o importante é que, em se adotando a Teoria do Risco Administrativo, como no Ordenamento Pátrio, não se deve, com base em argumentos falhos e escassos, querer que ela apenas atinja parcialmente da responsabilidade do Estado, ficando restrita (adstrita) à responsabilidade da administração.
2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA ESTATAL
A Constituição Federal consagrou, dentre seus dispositivos, a tradicional tripartição dos poderes, assegurando que são poderes do Estado, harmônicos e independentes entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Assim, enfatizando essa declaração solene, o legislador constituinte conferiu variadas funções a todos os Poderes, sem, entretanto, atribuir-lhes exclusividade integral. Desta forma, cada um dos poderes, além de uma função predominante ou típica, detém também outras atribuições ou funções atípicas, previstas no texto constitucional.
Neste sentido salutar lembrar a lição do ilustre doutrinador Alexandre de Moraes (2014, p. 369), quanto à separação dos poderes:
“Não existirá, pois, um Estado democrático de direito, sem que haja Poderes de Estado e Instituições, independentes e harmônicos entre si, bem como previsão de direitos fundamentais e instrumentos que possibilitem a fiscalização e a perpetuidade desses requisitos. Todos estes temas são de tal modo ligados que a derrocada de um, fatalmente, acarretará a supressão dos demais, com o retorno do arbítrio e da ditadura.”
Atribuída ao Poder Legislativo ou Parlamentar, a função legislativa, define-se na edição de leis, estabelecendo normas de caráter geral, abstrato e impositivo que compõem a ordem jurídica, através da qual, a vida coletiva desenvolve-se. Tal atividade, vinculada formal e materialmente ao ordenamento constitucional, não deve violar normas de competência ou de processo de formação das leis, conflitar em seu conteúdo, com os dispositivos constantes na Carta Magna e nem tampouco ocasionar danos aos particulares.
As funções típicas do Poder Legislativo caracterizam-se por legislar e fiscalizar. A Carta Magna, no entanto, prevê regras de processo legislativo, para que o Congresso Nacional elabore as normas jurídicas, bem como determina que a ele compete a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Poder Executivo.
As funções atípicas consistem em administrar e julgar. Quando o Legislativo dispõe sobre provimento de cargos ou promoções de seus servidores, está realizando procedimentos administrativos. Em contrapartida, quando este mesmo poder atua no processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade está desempenhando a função de julgar.
De qualquer modo, na prática de suas funções, os membros do Poder Legislativo estão amparados por um protetivo rol de prerrogativas e imunidades.
Pois bem, como pessoa jurídica de direito público, o Estado abstrai-se do atributo físico e manifesta a sua vontade através de órgãos, instituídos para o desempenho de suas funções, as quais se realizam por meio de agentes públicos.
A idéia de agentes públicos compreende todos aqueles que, sob várias categorias e com títulos jurídicos diversos, desempenham a função pública, independentemente da forma de investidura e da natureza da vinculação que os conecta ao Estado.
Os agentes legislativos, como agentes políticos que compõem a categoria dos agentes públicos, exercem função pública, consistente na elaboração de normas legais.
A análise da natureza jurídica da relação entre os agentes legislativos, o órgão a que se conectam, os administrados e o Estado, configura tradicionalmente, um mandato político representativo, gerado pela eleição em favor do eleito, constituindo, fundamentalmente, elemento básico da democracia representativa.
Estruturalmente, o Poder Legislativo Federal é bicameral e exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, diversamente dos estaduais, distritais e municipais, onde é consagrado o unicameralismo.
O bicameralismo do Legislativo federal está intimamente ligado à escolha pelo legislador constituinte da forma federativa de Estado, pois no Senado Federal encontram-se de forma paritária, representantes de todos os Estados-membros e do Distrito Federal, consagrando o equilíbrio entre as partes contratantes da Federação.
Nas Casas Legislativas o que se discute, em regra, é a lei em todos os seus aspectos. A lei é um ato legislativo por excelência, e é preceito geral e abstrato, originária do poder estatal competente e provida de sanção, destinada a inovar, originariamente a ordem jurídica.
Temos em nosso ordenamento jurídico, diversos tipos de leis; específicas, que se ramificam em complementar – exige um quorum maior no Legislativo para ser aprovada e ordinária, cogente – normas de ordem pública, que não podem ser afastadas pelas partes – supletivas ou de direito positivo – aquelas que podem ser afastadas por vontade das partes, de costumes, que são usos reiterados de determinada comunidade, por determinado período de tempo.
Quanto ao processo legislativo, considerável os ensinamentos de Moraes (2014, p. 517):
“O termo processo legislativo pode ser compreendido num duplo sentido, jurídico e sociológico. Juridicamente, consiste no conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes na produção de leis e atos normativos que derivam diretamente da própria constituição, enquanto sociologicamente podemos defini-lo como o conjunto de fatores reais que impulsionam e direcionam os legisladores a exercitarem suas tarefas.
Assim, juridicamente, a Constituição Federal define uma seqüência de atos a serem realizados pelos órgãos legislativos, visando à formação das espécies normativas previstas no art. 59: Emendas Constitucionais, leis complementares e ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.”
Assim, a lei, elaborada segundo um procedimento definido, submete-se formalmente e materialmente à Constituição. Norma fundamental do Estado, a Constituição é a primeira manifestação do exercício da função de legislar, ocupando posição singular em relação às demais regras por ser superior a todas elas. Colocando-se acima dos poderes constituídos, incluindo o próprio Legislativo, regulamenta a atuação dos mesmos, definindo competências e atribuições, limitando o poder e garantindo a proteção aos direitos individuais.
Nestes termos, assinalam as leis uma pretensão de generalidade e abstração e constituem-se em expressão da vontade geral, regulamentando a vida das pessoas, impondo obrigações e restringindo direitos, podendo nesta seara gerar, em muitos casos, danos patrimoniais aos quais o Estado não pode furta-se à responder.
3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS
A responsabilidade civil do Estado Legislador está relacionada à obrigação estatal de compensar os danos causados ao patrimônio dos indivíduos pela atividade legislativa.
Considerada pela doutrina uma matéria controvertida, é entendida, sobretudo, como um avanço quanto às funções públicas capazes de gerarem um compromisso estatal.
Reconhecida, de forma incontestável, a responsabilidade do Estado constitui-se regra no que concerne aos atos da Administração Pública, estando em eminente desenvolvimento quanto às outras funções estatais.
Tradicionalmente, a atividade legislativa, embora superada a fase da irresponsabilidade do Estado, qualifica-se entre as hipóteses que excetuam o Estado da obrigação de indenizar, não se admitindo como possível que tal atividade provoque danos suscetíveis de reparação aos particulares.
A maioria dos doutrinadores que versaram sobre esta matéria, na primeira metade do século passado defendia a irresponsabilidade estatal sob fundamentos diversos que continham desde a soberania dos atos parlamentares, a abstração e generalidades da lei, até a imunidade parlamentar.
Ainda, segundo a tradição doutrinária, a única exceção relativa à irresponsabilidade absoluta, limitava-se a situações nas quais o legislador, na própria lei, reconhecesse a necessidade de indenização quanto ao prejuízo suportado, tendo em vista sua edição legislativa, ou em casos de leis inconstitucionais, se assim fossem declaradas, pelo poder competente e que produziram danos à partir de sua mera aplicação.
Pioneiro na defesa da obrigação estatal de responder pelos danos ocasionados pela atividade legislativa, o jurista francês Léon Duguit em sua obra Les transformations Du droit (public et privê), datada de 1913, fundamentava-se no conceito da existência de um seguro social que cobriria o risco resultante da aplicação das leis.
Contemporaneamente, Martinho Nobre de Melo, doutrinador português, em sua obra Teoria Geral da Responsabilidade do Estado, defendeu a idéia da responsabilidade estatal por lesões excepcionalmente graves resultantes do exercício da função legislativa.
Atualmente, os adeptos do entendimento supracitado aumentaram expressivamente, evidenciando, basicamente os princípios do estado de Direito, a unidade do poder estatal e a evolução do conceito de soberania.
Apesar da falta de generalidade quanto ao reconhecimento absoluto da responsabilidade estatal por atos legislativos, cogita-se, majoritariamente, do estabelecimento de uma relação objetiva, livre da culpa e da ilicitude do ato, enfocando-se no dano e na pessoa do administrado que suportou as lesões, sem, contudo, qualquer obrigação jurídica.
Destarte, busca-se na doutrina atual, a reparação de todo prejuízo causado pelo dano antijurídico ou injusto, com o propósito de preservar o equilíbrio dos interesses da sociedade, não permitindo que o interesse individual sucumba em detrimento dos interesses coletivos.
Com relação à responsabilidade estatal decorrente dos prejuízos oriundos de atos legislativos, necessário se faz um maior avanço doutrinário e jurisprudencial, para enfim, chegar-se a um consenso nas teorias que corroboram sua estruturação, devendo não restringir-se, tão somente, aos casos de leis inconstitucionais ou leis constitucionais de efeitos individualizados.
Neste sentido, ainda impõem-se, para a efetiva responsabilidade do Estado, a exigência de que o dano proveniente da lei tenha caráter especial e anormal. Exige-se que o interesse afetado seja juridicamente mais relevante que o interesse contido na norma lesiva. Exclui-se da garantia da reparação dos danos as atividades ilícitas, amorais, contra os bons costumes e lesivas à saúde pública.
Entretanto, mesmo diante da ausência de normas positivadas e das divergências doutrinárias há uma acentuada tendência favorável á aceitação do estado legislador responsável, intensificando, desta forma, os princípios da justiça e da equidade.
Para alguns juristas, por exemplo, pode ocorrer a responsabilidade civil do Estado pela edição de lei constitucional danosa, em situações excepcionais.
A lei caracteriza-se por ser um conceito geral, abstrato e impessoal, que impõe algumas restrições à vida dos particulares com a finalidade de regular o convívio social. Quando esta lesiona demasiadamente algumas pessoas em particular, gera a responsabilização estatal independente de discussões acerca de sua constitucionalidade.
O direito à reparação, neste caso, é devido mesmo que a lei ensejadora do prejuízo seja formal e materialmente constitucional. Isso ocorre pela própria natureza do dano, que se revestirá do atributo injusto, ou seja, certo, especial e anormal, que impõe prejuízo a uma só pessoa ou a parcela identificada da sociedade.
Assim, quando a lei impõe ônus demasiados e individuais a certos indivíduos, fere-se o princípio da igualdade dos encargos sociais e tem-se, desta forma, o dano especial e anormal.
Cretella Junior (1983, p. 26) assim sintetiza seus ensinamentos:
“Tanto lei constitucional danosa como a inconstitucional danosa podem causar danos. Os danos podem atingir todos os destinatários da lei ou podem incidir sobre diminuto número de cidadãos. Se a lei constitucional danosa causar danos a seus destinatários, in genere, o Estado é irresponsável, porque o prejuízo se reparte por todos. Se causar danos a um só, ou a restritíssimo número, deixa a lei constitucional de ser “lei em tese” para erigir-se em ato administrativo e, nesse caso, o atingido pode recorrer aos Tribunais, mediante os adequados remédios jurídicos.”
Di Pietro (2015, p. 556) também segue esse entendimento. A autora assevera que:
“Com relação às leis de efeitos concretos, que atingem pessoas determinadas, incide a responsabilidade do Estado porque, como elas fogem às características da generalidade e abstração inerentes aos atos normativos, acabam por acarretar ônus não suportado pelos demais membros da coletividade. A lei de efeito concreto, embora promulgada pelo Legislativo, com obediência ao processo de elaboração das leis, constitui, quanto ao conteúdo, verdadeiro ato administrativo, gerando, portanto, os mesmos efeitos que este quando cause prejuízo ao administrado, independentemente de considerações sobre a sua constitucionalidade o não.”
Nesse sentido, Cahali (1996, p. 44) menciona como situações mais freqüentes com grande discussão doutrinária, o caso do particular que sofre supressão ou diminuição das vantagens econômicas que desfrutava por revogação ou modificação do ato legislativo que as asseguravam; e a interdição de certa atividade dos particulares pelo Estado por monopólio industrial ou comercial, causando-lhes sofrimento com sua privação.
Ademais, algumas leis, prevendo os prejuízos que suas disposições ocasionarão às pessoas, de plano dispõem em seu texto previsão atenuante a seus efeitos, que tem por objetivo a presciência de indenização. Contudo, tal preceito normativo não impede o ajuizamento de ação ressarcitória, haja vista que para a liquidação do dano é indispensável à apuração de todos os prejuízos que sofreu o cidadão, direta e pessoalmente.
Igualmente, a ação que busca a indenização fundada na própria lei tem o desígnio de tão somente prestigiar a irresponsabilidade do Estado, vez que isentaria a responsabilidade em caso de não existir previsão expressa para tanto. Essas disposições indenizatórias, no mais das vezes, também limitam a indenização, ofendendo o direito ao devido ressarcimento de quem prejuízos sofreu.
Deste modo, mesmo que prescrita na lei a possibilidade de indenização, esta se dará com base nas disposições constitucionais, que não a limitam a qualquer teto, devendo albergar exatamente o valor dos prejuízos e compensações.
4 REQUISITOS PARA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS
LEGISLATIVOS
4.1 Do Dano
A reparação pelos danos resultantes da atuação legislativa estatal deve abranger tanto os danos emergentes quanto os lucros cessantes, quando caracterizada a violação de direito ou de interesse legitimamente protegido do particular.
O dano proveniente do ato legislativo para ensejar a responsabilidade estatal deve ser injusto, podendo advir tanto de ato constitucional (lícito) como de ato inconstitucional (ilícito).
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, “importa que o dano seja ilegítimo - se assim nos podemos expressar -; não que a conduta causadora o seja” (MELLO, 2016, p.155).
Além disso, o dano será injusto se afetar um direito da vítima, sendo suficiente o prejuízo patrimonial para ensejar a responsabilidade estatal, assim Mello (2016, p. 154):
“O dano assim considerado pelo Direito, o dano que ensejar responsabilidade, é mais que simples dano econômico. Pressupõe sua existência, mas reclama, além disso, que consiste em agravo a algo que a ordem jurídica reconhece como garantido em favor de um sujeito”.
Obrigatório se faz a caracterização de um dano jurídico, decorrente da violação de um bem jurídico, cuja integridade é protegida pelo sistema normativo enquanto um direito do indivíduo, podendo ser assim sintetizado:
a) O dano é injusto, e, como tal, sujeito ao ressarcimento pela Fazenda Pública, se tem como causa exclusiva a atividade, ainda que regular, ou irregular da Administração;
b) O dano deixa de qualificar-se juridicamente como injusto, e, como tal, não autoriza a indenização, se tem como causa exclusiva o fato da natureza, do próprio prejudicado ou de terceiro;
c) O dano é injusto, mas sujeito à responsabilidade de ressarcimento atenuada, se concorre com a atividade regular ou irregular da Administração, como causa, fato da natureza, do próprio prejudicado ou de terceiro.
Será, portanto, no exame das causas do dano injusto, que se determinam os casos de exclusão ou atenuação da responsabilidade pública, excluída ou atenuada esta responsabilidade em função da ausência do nexo de causalidade ou da causalidade concorrente na verificação do dano injusto indenizável.
Por conseguinte, deve-se vincular a uma situação juridicamente protegida, de tal modo que “o dano seja gravoso a uma situação jurídica legítima, suscetível de configurar um direito ou quanto menos um interesse legítimo” (MELLO, 2016 ,p. 47).
Ressalte-se que a proibição estatal de determinada atividade ilícita, imoral ou contrária à sociedade não tem o condão de ensejar a responsabilidade estatal, mesmo que o ato legislativo seja declarado inconstitucional.
Somente caberá indenização nos casos em que a lei, constitucional ou não, proíba uma atividade lícita do particular, de modo a constituir uma situação, juridicamente protegida pelo ordenamento jurídico.
Ressalte-se que o dano deve ser certo, ou seja, real, efetivo, não apenas eventual e possível de ocorrer.
Acrescido a isso, pode ser dano material ou moral (Súmula nº 37 do STF). No caso de dano material, a indenização terá natureza ressarcitória, visando a recompor o prejuízo patrimonial causado pela atuação ou omissão estatal. De natureza compensatória será a indenização se o dano for moral, diante das características peculiares à própria essência do dano.
Salienta-se que, em relação à responsabilidade do Estado por atos legislativos lícitos, o dano terá certas peculiaridades que merecem, por si só, estudo específico.
2.2 Nexo de Causalidade
Caracteriza-se o nexo causal, quando a atuação ou omissão estatal, forem a causa da lesão ou da violação de direitos. Demonstra-se, pois, que todo regime de responsabilidade supõe que exista certo liame objetivo entre a atividade daquele que for declarado responsável e o dano.
Em relação ao nexo de causalidade, no que tange à responsabilidade do Estado por atos legislativos, pode-se questionar quais danos são imputáveis ao legislador, donde, além dos danos advindos diretamente da lei, oportuna se faz a análise dos danos provocados somente após a atuação da Administração.
Isso porque o ato legislativo nem sempre gera, diretamente, danos e prejuízos, advindo estes de medidas administrativas emanadas para dar cumprimento aos comandos legislativos.
Para Canotilho, há uma unidade entre os atos legislativos e de execução, de tal modo “que seria inadmissível a distinção entre prejuízos derivados da lei ou dos actos executivos da mesma”, concluindo que “o dano deve considerar-se como consequência imediata da lei” (CANOTILHO, 1998, p. 184), mantendo igualmente o liame causal entre o dano e a atividade legislativa estatal.
Nesse sentido, pode-se arguir que a responsabilidade do poder público pode ser escolhida ante o Juízo em razão de leis, ou ainda, das medidas de aplicação dessas (leis).
Relembre-se que sendo a lei declarada inconstitucional, em controle concentrado de constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal brasileiro, opera-se o fim de sua validade jurídica, de modo a não poder ser aplicada pela Administração, sob pena de responder por ato ilícito.
O amparo poderia advir, inclusive, do contexto de que as leis inconstitucionais não seriam leis. Ora, ato legislativo é o ‘querer’ expresso da legislatura, ao passo que a Constituição é o ordenamento que o próprio ‘povo’ almejou de modo expresso. A este cabe a supremacia. Se o ato legislativo o contradiz, não seria lei. Um ato inconstitucional do Congresso, ou de qualquer legislatura de Estado ou Município, não se efetivaria como lei; não conferiria direitos, não estabeleceria deveres, não criaria proteção, não instituiria cargos, ou seja, seria como se, juridicamente considerado, nunca tivesse existido.
A Constituição é a última base, onde se há de apoiar a validade de todos os atos do governo nacional. Assim, quaisquer atos emanados da Administração Pública – em especial aqueles que a Constituição não autorize – não seriam legais nem legítimos.
Nesse sentido Rui Medeiros, (1992, p. 198/204) descreve o seguinte acerca o ordenamento jurídico lusitano:
Registre-se que de modo diferente ocorre no ordenamento jurídico lusitano, em que a lei inconstitucional é obrigatória para os órgãos e agentes administrativos, cabendo, em regra, ao Estado legislador, a obrigação de indenizar e, excepcionalmente, a solidariedade entre este e a Administração quando caracterizada a ilicitude desta.
Em relação aos danos causados por atos legislativos lícitos, responde o Estado não só pelos danos causados diretamente pela norma legislativa, mas também pelos resultantes dos atos de execução vinculada, visto estarem estes adstritos às determinações legais.
Em contrapartida, se o dano adveio unicamente do ato administrativo de execução da lei, difícil se torna cogitar a responsabilidade do Estado legislador. Neste sentido leciona Alcântara (1988, p. 62):
“Somente se poderá indagar da responsabilidade por ato legislativo em se tratando de atos que por si mesmos, independentemente de atos posteriores de execução, causam danos aos direitos e interesses juridicamente protegidos, pois do contrário estaríamos em presença de responsabilidade por atos administrativos”.
Além dos meros atos materiais de execução efetuados pela Administração, deve-se considerar, igualmente, a responsabilidade do Estado em relação aos regulamentos normativos de natureza administrativa, se imputada ao Estado Legislador ou Administrador.
Tal reflexão tem por pressuposto a análise da natureza jurídica do regulamento, do qual resultam díspares consequências jurídicas.
No que tange à subordinação dos regulamentos em relação à lei, tem-se o regulamento executivo ou vinculado, o qual se limita a explicar e possibilitar a execução da lei, nos estritos limites desta.
Tem-se também, o regulamento ‘delegado’, que através de uma delegação legal disciplina matéria reservada à lei; e o regulamento autônomo ou independente, que dispõe de matéria reservada ao ‘Chefe do Poder Executivo’, sem subordinação direta a nenhum dispositivo legal.
Em relação ao regulamento vinculado, Canotilho (1998, p. 136) defende a responsabilidade do Estado legislador, nos seguintes termos:
“A medida regulamentar é um instrumento de execução da lei e se, por um processo ascendente, se chega sempre ao acto inicial-vontade legislativa, entre o acto legislativo e a lesão da situação subjetiva do particular não intervém qualquer poder decisório dos entes executores, e daí, a identificação, ou melhor, a absorção da responsabilidade por facto dos regulamentos pela responsabilidade do Estado legislador”.
Se o ordenamento jurídico a ser analisado admite os regulamentos autônomos, os quais não se subordinam a qualquer lei, pode-se falar em responsabilidade da Administração, visto que o dano emerge do regulamento, enquanto um ato normativo infralegal.
Excluindo o nexo causal entre o dano e a atuação do Legislativo e, consequentemente, a responsabilidade deste, surge Rui Medeiros (1992, p. 197).
[...] unicamente um problema de responsabilidade civil da Administração, sempre que o órgão ou agente administrativo goze de liberdade na fixação do conteúdo do acto ou regulamento.
[...]”
Reconhece-se que, se a lei possibilitou a edição do ato administrativo danoso, a responsabilidade deve recair sobre o Estado legislador, e não sobre a Administração. O nexo causal se forma com a lei, sendo o ato administrativo mera forma de execução desta. Emergem-se, diante desses objetivos apontamentos, algumas considerações que se mostram oportunas descrever.
Se a lei gera danos independentemente de atos de execução, não há como negar a responsabilidade do Estado legislador. Igualmente, nos casos cm que atos de execução simplesmente viabilizam a materialização do mandamento legal, nos limites deste, não há fundamento para o Estado legislador se esquivar do dever de indenizar.
Em relação aos atos normativos regulamentares do Poder Executivo, sendo atos vinculados à lei (regulamentos de execução e delegados) e exercidos nos limites desta, responde tão somente o Estado legislador. Responde, porém, o Estado Administrador pelos regulamentos autônomos, cuja natureza jurídica não se subordina aos limites de lei precedente.
Deflui-se que os danos decorrentes diretamente do exercício ilegal e abusivo dos atos de execução e dos regulamentos vinculados (de execução e delegados) imputam-se diretamente ao Estado Administrador, por violar o princípio da legalidade estrita que norteia a atividade administrativa.
Aponta-se a ainda outra reflexão: Poder-se-ia falar em "culpa do lesado" quando este cumpre uma lei inconstitucional, causando, consequentemente, o dano? Tal fato seria capaz de exonerar o Estado da obrigação de indenizar os danos causados por lei inconstitucional?
Advindo o dano diretamente da vigência da lei, não se perquiri acerca da possibilidade de seu destinatário impedir a produção deste. Torna-se, neste caso, irrefutável a responsabilidade do Estado por atos decorrentes de tais leis.
A questão toma outros contornos quando o dano somente advém após o cumprimento da lei inconstitucional pelo seu destinatário. Por isso que para Rui Medeiros (1992, p. 224), in verbis:
[...].
o fato do lesado não exonera o Estado da obrigação de indenizar os danos causados por normas legislativas que impõem deveres sob ameaça de sanções, pois, em tais casos, é compreensível que o particular cumpra a lei.
Admite-se a culpa do lesado se caracterizado o fato ilícito imbuído de reprovabilidade, de modo a concorrer para a produção ou agravamento dos danos. Salienta o autor supracitado, Rui Medeiros (1992, P. 229):
“Todavia, mesmo nos casos em que se demonstre a culpa do lesado, não é excluída, sem mais, a obrigação de indenizar do Estado. Com efeito, cabe, então, ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas resultaram, se a indenização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída (art. 570 n.º 1 C.C.)”.
Nesse contexto, em se considerando que somente a culpa exclusiva da vítima estabelece o nexo causal entre o fato da vítima e o prejuízo, e que o fato da vítima (quando do hipotético cumprimento espontâneo da lei inconstitucional) não pode igualmente ser reputado como a causa única de seu prejuízo, não havendo que se falar em exclusão do nexo causal entre o ato legislativo e o dano; e, consequentemente, em exclusão da responsabilidade estatal. Ademais, considerando que milita-se a favor das leis esta presunção de constitucionalidade, não seria pacífico admitir que não haja uma correlação direta entre o ato do legislador (a edição da lei) e o seu cumprimento pelo particular.
Portanto, o cumprimento da lei, ainda que inconstitucional, constitui consequência normal e previsível da promulgação da norma. Desse modo, a conduta do legislador seria sempre causa adequada do dano.
Por fim, para configurar a culpa exclusiva da vítima, necessária se faz sua atuação ilícita e culpável. Mas, considerando a presunção de constitucionalidade das leis, a aplicação de uma lei supostamente inconstitucional pelo particular não constitui um ilícito, visto que de modo algum é exigível que todo cidadão tenha, medianamente, conhecimentos jurídicos de modo a formular juízos sobre a constitucionalidade de leis e dos atos que a aplicam.
Pode-se, ainda, considerar possível a concorrência de culpa do lesado para reduzir a responsabilidade estatal, quando o dano advém após o cumprimento da lei inconstitucional. De fato, há normas jurídicas que só são suscetíveis de provocar danos se forem cumpridas por seus destinatários. Esse fato do lesado concorre, então, para a produção ou agravamento dos danos.
Torna-se peculiar tal situação. Primeiro, porque uma lei que agrave o patrimônio do indicado cidadão, dificilmente terá caráter facultativo; segundo, porque seria absolutamente irracional sua aplicação, mormente se destituída de qualquer sanção a quem não a aplicar.
4.3 A Subjetividade da Questão
No estudo da responsabilidade Estatal, a teoria objetiva encontra primazia com vistas a ampliar cada vez mais sua incidência. Sabe-se que para a teoria objetiva, não se faz necessária a caracterização do aspecto subjetivo-culpa enquanto requisito para ensejar tal ônus. Prescinde-se tanto da verificação da culpa pessoal do agente causador do dano, quanto da caracterização do irregular funcionamento do serviço; ou, in casu, da aplicação do ato inquinado.
Em relação à responsabilidade estatal por atos legislativos, ora em análise, poder-seia falar em culpa do legislador? Para Medeiros (1992, p. 188) assim possui o seguinte entendimento:
há culpa do legislador quando este podia e devia ter evitado a aprovação da lei inconstitucional”. Deve-se verificar a escusabilidade do erro no caso concreto, pois, “o problema da culpa resume-se, na prática, à questão de saber quando é que é exigível que o legislador conheça a inconstitucionalidade da lei”.
Tendo em vista que o ordenamento jurídico lusitano admite a posição uniforme da jurisprudência, vinculando o Judiciário e o Legislativo, torna-se pertinente a escusabilidade do erro do legislador nas hipóteses enumeradas por Rui Medeiros (1992, p. 190):
“Nos casos em que o legislador decide uma questão controversa, em relação à qual não haja ainda jurisprudência uniforme, mesmo que o Tribunal Constitucional venha a declarar a inconstitucionalidade da lei; nos casos em que o legislador, apoiando-se na anterior jurisprudência do Tribunal Constitucional, aprova uma lei, posteriormente declarada inconstitucional devido a uma inflexão da jurisprudência”.
Em contrapartida, reeditando a norma declarada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, não há como negar a culpa do legislador, a menos que tenha sido motivada por vícios formais que a nova lei vise a expurgar.
Acrescido a isso, o artigo 279 da Constituição portuguesa prevê uma fiscalização preventiva realizada pela Assembléia da República ou pelas assembléias legislativas regionais, as quais podem confirmar as normas consideradas inconstitucionais. Se uma determinada lei, embora considerada previamente inconstitucional, entra em vigor e o particular lesado obtém no Judiciário o reconhecimento dessa inconstitucionalidade, não há como negar a culpa do legislador.
E nos ordenamentos jurídicos que não admitam a denominada "súmula vinculante?” De que a posição da jurisprudência vincularia a decisão do Judiciário? Nesse caso, em que se insere o ordenamento jurídico brasileiro, a culpa do legislador não pode ser apurada com fulcro na posição jurisprudencial, a qual não determina, por si só, a inconstitucionalidade erga omnes de determinada lei.
A questão pode tomar rumo diverso no que tange às Constituições que prevêem normas constitucionais imutáveis, sob pena de inconstitucionalidade caso sejam alteradas por via legislativa.
As "cláusulas pétreas" impedem a mudança de determinados pontos imprescindíveis à manutenção dos princípios considerados relevantes para o constituinte originário. Se porventura, transgredidos por norma constitucional derivada de emenda ou através de leis infraconstitucionais, a "culpa" do legislador se torna irretorquível, traduzida como "falha" na função de legislar.
5 REPARAÇÃO DO DANO LEGISLATIVO E A AÇÃO REGRESSIVA DO ENTE ESTATAL
No exercício da função legislativa, a reparação do dano deve ser considerada sob a ótica dos prejuízos causados diretamente pela edição do texto legal, como ocorre no caso de norma que, embora geral, acaba atingindo pessoas determinadas.
No caso de prejuízos causados diretamente pelo documento legal exige-se que a própria lei tenha fixado, de modo expresso ou tácito, o pagamento do ressarcimento, ou que o juiz supra tal fixação, caso o legislador não tenha determinado a indenização ou tenha se omitido.
Na hipótese de silêncio legal, conforme ressalta Cretella Junior (1983, p. 29), vigoram as seguintes regras para a indenização:
a) Não se concede indenização, se a atividade proibida era imoral, ilícita ou contrária ao interesse público:
b) Não se concede indenização, a não ser que o prejuízo, por sua especificidade ou gravidade, ultrapassou a média dos sacrifícios impostos pelo texto em questão; e
c) Não cabe indenização se o sacrifício imposto pelo legislador tem por objetivo o interesse nacional.
No entanto, ainda assim caberá reparação se a imposição de sacrifício a interesses particulares foi feita pela lei com o desígnio de beneficiar outros interesses privados.
Quando se trata de indenização originada por medidas administrativas, como regulamentos e decretos adotadas com a finalidade de dar concretude à lei não há responsabilidade do Estado por atos legislativos em si, mas sim do Estado como um todo que no exercício da função administrativa regulamentar causou prejuízo a outrem.
Neste sentido, sendo as medidas legais consideradas parte do texto legal, mas não tiverem sido determinadas pelo legislador, devem ser consideradas como atos discricionários da administração, cabendo ao prejudicado pleitear a reparação.
Quando ocorre a reparação do Estado em favor do lesado, dispõe a norma que este, posteriormente, volta-se, em direito de regresso, contra o agente que praticou o dano, nas hipóteses em que este tenha atuado com culpa.
O direito de ação regressiva previsto no artigo 37, § 6º, da Constituição Federal, caracteriza-se pelo poder-dever do Estado de exigir e recuperar do funcionário faltoso, que tenha atuado com dolo ou culpa e assim acarretado dano a outrem, a quantia desembolsada para a indenização do particular.
Para propor a ação regressiva é necessário que exista condenação anterior do Estado a indenizar a vítima e que tenha havido culpa ou dolo do servidor devidamente identificado. Desta maneira, admite-se que a responsabilização do funcionário e conseqüentemente ação regressiva, tem caráter subjetivo ao contrário da responsabilização do Estado que, conforme teoria predominante é objetiva.
A responsabilização do funcionário causador do dano, a partir de ação regressiva, é questão pacífica e garantida constitucionalmente no Brasil. Todavia, o problema consiste na possibilidade ou não da ação regressiva no caso de atos legislativos lesivos, pois além da dificuldade em identificar o culpado, na grande maioria dos casos, há ainda a questão da imunidade parlamentar, enfatizada pela disposição contida no artigo 53 da Constituição Federal, onde “os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por suas opiniões, palavras e votos”.
Afirmam alguns doutrinadores, que a ação regressiva dentro do contexto da responsabilidade estatal por ato legislativo nocivo não é admissível. Justificam seus entendimentos assegurando ser impossível identificar e individualizar o agente causador do dano, pois a elaboração e a edição normativa são atos complexos realizados por órgão colegiado, dentro dos limites estabelecidos por lei.
Destarte, ainda que o parlamentar apresente projeto de lei que, posteriormente, venha a ser transformado em lei prejudicial, jamais será responsável pessoalmente pelos danos ocasionados aos cidadãos, ensejando exclusivamente, a responsabilidade do Estado.
A lei, considerada ato complexo, qualificado por Diniz, (2005, p. 643) como:
[...] ocorre fusão de vontades ideais de vários órgãos, que funcionam, destarte, como vontade única para formação de um ato jurídico”, não há como se responsabilizar, de igual forma, integrantes de comissões do Poder Legislativo ou parlamentares que favoravelmente tenham se manifestado à aprovação da lei lesiva.
CONCLUSÃO
Diante dos estudos ora realizados, tem-se que a responsabilidade civil é instituto que, por sua definição, enseja a um indivíduo, que cause prejuízos a outrem, a obrigação de repará-lo. Contudo, existem situações em que o infrator ver-se-á isento de mencionado dever, haja vista as hipóteses que prevêem as excludentes de responsabilidade tais como o caso fortuito, de força maior, e culpa da vítima, exclusiva ou mitigada na proporção em que esta tenha proporcionado causa ao evento danoso.
Por meio da evolução deste instituto, o Estado também passou a ser exposto à responsabilidade civil, sendo abandonada, desta forma, a teoria da irresponsabilidade estatal. Num primeiro período, o Estado só era responsabilizado por seus atos de gestão, ou seja, quando agia como o particular, permanecendo imune quanto aos titulados atos de império. Esta teoria, conhecida por civilista, com o decorrer do tempo, evoluiu para a teoria publicista, segundo a qual o Estado obrigava-se sempre e diretamente pelos atos de seus agentes.
Atualmente, a responsabilidade do Estado encontra-se preconizada na Constituição Federal, no artigo 37, parágrafo 6º. Desta maneira, e diante de tal dispositivo legal, entende a maioria doutrinária que quanto à responsabilidade estatal aplica-se às teorias do risco administrativo e do dano objetivo.
Assim, como anteriormente exposto, os atos legislativos são aqueles emanados pelo Poder Legislativo, que se configuram na edição de normas que passem pelo procedimento constitucionalmente estabelecido para tanto. Ocorre que, sendo a responsabilidade civil do Estado incidente sobre todos os atos do Poder Público, quanto aos oriundos do exercício da função legislativa tal responsabilidade é reconhecida apenas em caráter de exceção, visto que é alvo de inúmeras controvérsias.
Contudo, os argumentos para a isenção do dever estatal de indenizar quando houver danos causados ao particular pelo exercício da função legislativa não devem prosperar, pois a soberania estatal não significa que o legislador está acima da lei. De modo adverso, o agente político, assim como os demais cidadãos, deve respeitar os limites da Constituição Federal.
A partir da insuficiência de previsão legal específica para regulamentar o dever de indenizar do Estado por atos legislativos danosos, fixa-se por edificação doutrinária e jurisprudencial a responsabilidade estatal por leis inconstitucionais como regra, exigindo-se como condição fundamental a prévia declaração de inconstitucionalidade.
De tal modo, diversas são as ressalvas que devem ser explanadas, tendo em vista a responsabilidade estatal por atos legislativos em virtude da previsão constitucional apontada.
Primeiramente, necessário exaltar que o Estado é responsável por todos os atos advindos das condutas praticadas por seus agentes, no exercício de suas funções, que possam ensejar danos aos particulares, indiferentemente do Poder a que estejam vinculados.
Consoante declinado, nenhum dos argumentos favoráveis à antiquada teoria da irresponsabilidade tem base jurídica e lógica o suficiente para serem consideradas.
Destarte, responderá o Estado pelos atos legislativos, quando estes forem inconstitucionais ou por sua falta de abstração e generalidade virem a causar danos a uma ou mais pessoas. Além disso, ensejarão a devida responsabilidade estatal, quando ocorrerem às omissões legislativas quanto a direitos instituídos constitucionalmente, bem como o ato legislativo constitucional, desde que provoque dano injusto a qualquer cidadão.
Porém, para a caracterização da responsabilidade estatal, imprescindível se fará o nexo de causalidade entre o dano sofrido pelo indivíduo e a lei assinalada como causadora de tal prejuízo.
Com relação a imunidade parlamentar conclui-se que é uma prerrogativa parlamentar para uma atuação livre, e não imunidade absoluta ou descompromisso com a ordem constitucional, portanto, não podendo ser utilizada como meio para isenção de responsabilidade tanto estatal como, no caso de ação regressiva, do agente, devidamente identificado e individualizado, que tenha agido com culpa ou dolo.
O Poder Público é uno e indivisível, sendo somente dividido em poderes específicos para uma maior eficiência no desempenho de seus serviços à medida que os órgãos vão se especializando. Então, não há razão alguma para isentar de responsabilidade o Estado pelo exercício da função, que provém de um mesmo núcleo.
O Estado como guardião dos interesses igualitários deve zelar pela edição de normas que tenham como pressuposto a melhoria da ordem e da pacificação social sem causar danos a pessoas determinadas.
A responsabilização do Estado por atos do Poder Legislativo, em sua atribuição natural que é a de editar leis, é apenas um detalhe no contexto do aperfeiçoamento das funções estatais que se almeja alcançar na infatigável busca pelo crescimento e fortalecimento de um país cada vez mais democrático, humanitário e justo.
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