Sistema de políticas públicas: A avaliação como instrumento definidor das políticas de estado Public policy system: the evaluation as a defining instrument of State policies RESUMO O presente artigo visa analisar a ação do Estado dirigida à solução de questões sociais relevantes, notadamente aquela efetivada por intermédio de implementação de políticas públicas. Tendo em conta que o destinatário da atividade estatal é o cidadão, ou pelo menos deveria sê-lo, o desenvolvimento do presente trabalho parte da compreensão do conceito de cidadania, sua importância como fundamento constitucional e a clarificação do que se deve entender por direitos e deveres decorrentes desse princípio. Ato contínuo, formula-se definição do instrumento de políticas públicas, propondo-se, ainda, um ponto de secessão entre políticas de Estado e políticas de governo o que se intenta elaborar a partir da análise das etapas que integram o denominado sistema, especificamente considerando o estágio da avaliação como marco divisor entre ações de governo e ações de estado. Uma vez que nenhuma ação estatal pode ser planejada ou executada sem a utilização de recursos financeiros, serão tecidas, ainda, breves considerações acerca da elaboração do orçamento público com foco na ausência de planejamento para utilização do instrumento de renúncia de receitas, nos gastos volumosos com publicidade, na cultura política de negligência quanto ao cálculo dos custos de obras e no fascínio de agentes políticos em assumirem a paternidade das ações governamentais. Palavras-chave: políticas públicas. Cidadania. Sistema de avaliação. Abstract This article aims to analyze the action of the State directed to the solution of relevant social issues, notably that carried out through the implementation of public policies. Given that the recipient of state activity is the citizen, or at least should be, the development of the present work starts from the understanding of the concept of citizenship, its importance as a constitutional foundation and the clarification of what is meant by rights and duties deriving from that principle. Then, the definition of the instrument of public policies is formulated, and a point of secession between state policies and government policies what is intended to be elaborated from the analysis of the steps that are part of the so-called public policy system, specifically considering the evaluation stage as a landmark divider between government actions and state actions. Since no state action can be planned or executed without the use of financial resources, brief considerations will be done about the process of elaboration of the public budget, highlighting on the lack of planning to use the instrument of the revenue waiver, on massive spending with publicity, on the political culture of neglect regarding the calculations of constructions costs, and, finally, on fascination of political agents in to assume the paternity of governamental actions. Keywords: public policies. Citizenship. Evaluation system. SUMÁRIO: introdução – 03. Desenvolvimento – 04. Conclusão – 19. 1 introdução Escrevendo sobre formação e gestão de políticas públicas, Queiroz1 afirma que duas forças antagônicas sempre estiveram presentes nas relações sociais: a competição e a cooperação, sendo que esta última representa a melhor alternativa para maximização de benefícios voltados a toda a coletividade. O desafio que se apresenta a partir de então é compreender o significado do vocábulo destacado para além de seu conteúdo semântico, promovendo, assim, largueza de sentido linguístico direcionado à formulação de ações estatais. Em se tratando de políticas públicas, cooperação vaticina exercício bipatente de cidadania. De um lado, sob o ponto de vista dos agentes definidores das ações governamentais, cidadania pressupõe necessidade de implementação de programas elaborados com responsabilidade e espírito público, ou, dito de outro modo, dever de sensibilidade ante a vituperação dos mais frágeis e rigor de integridade na utilização de recursos financeiros. Lado outro, sob a ótica do destinatário da ação estatal, cidadania depreende direito de preservação e afirmação de dignidade sendo esta inata à espécie humana e competindo ao Estado declará-la e afirmá-la, mas não constituí-la, pois, conforme entendimento do ex-presidente da Suprema Corte, ministro Carlos Ayres Britto2, dignidade humana já se faz presente no humano que somos. Também assim e ainda sob o ponto de observação do receptor de ações estatais, cidadania reclama entendimento de que a “porta” de entrada em programas sociais necessariamente deve conduzir ao caminho de “saída”. Portanto, e como regra, admite-se desde logo que característica substancial das políticas de Estado exsurge de inter-relações entre medidas, programas e ações públicas ou em parceria com instituições privadas que viabilizem ao cidadão, o quanto antes, a reassunção do senhorio de exercício da cidadania que lhe pertence. Nesse contexto, o momento da avaliação - integrante do sistema de políticas públicas - franqueia a compreensão dessa assertiva e pode ser considerado um dos balizadores possíveis. Reiterando considerações lançadas em parágrafos precedentes, políticas públicas não podem sob qualquer hipótese ser utilizadas como instrumento de subjugo de comunidades carentes; como ato discricionário de agente políticos ou, ainda, compreendidas como benesses estatais, mas, senão e ao contrário, constituem-se em inequívoco direito inerente ao pleno exercício do fundamento inserto no inciso II, do artigo 1º da Carta Magna vigente. Nesse caso, o instituto da cooperação deve ser enxergado como resultado e produto natural decorrente do exercício bipatente de cidadania na dimensão e amplitude que o fundamento comporta, e exatamente por isso o presente trabalhado dedica espaço à compreensão do instituto que atribui direitos e deveres aos membros do corpo social. Frise-se que nenhuma ação estatal prescinde da utilização de recursos orçamentários posto, em última análise, que mesmo a realização de pesquisas rudimentares necessárias à implementação de programas e à criação de órgãos públicos demanda remuneração do profissional que delas se ocupará. 1_ “O homem percebeu que duas forças antagônicas sempre estiveram presentes nas suas relações: a competição e a cooperação. É provável também que, instintivamente, sempre soubesse que a cooperação é a alternativa que maximiza os benefícios para o conjunto.” (QUEIROZ, Roosevelt Brasil. Formação e gestão de políticas públicas. Curitiba: Intersaberes, 2012 p 27); 2_ “ Passo a consignar uma terceira significação do humanismo. Não sem antes realçar o seguinte: toda essa histórica e formal proclamação de ser a pessoa humana portadora de uma dignidade “inata” é o próprio direito a reconhecer o seguinte: a humanidade que mora em cada um de nós é em si mesma o fundamento lógico ou o título de legitimação de tal dignidade. Não cabendo a ele, Direito, outro papel que não seja o de declará-la. Não propriamente o de constituí-la, porque a constitutividade em si já está no humano em nós. “ (BRITTO, Carlos Ayres de. O humanismo como categoria constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 25) Dessa forma e à vista de que a construção argumentativa que se segue direcionar-se-á ao exame da fase de avaliação como distinguidora de ações de estado e ações de governo, torna-se necessário discorrer sobre orçamento público mesmo que de forma resumida, enfatizando-se, na espécie, o instrumento de renúncia de receita, o exacerbado cuidado com a imagem do governante e a destinação de numerário para finalidades de reduzida capacidade interventiva em seara de políticas públicas, realidade constatada em auditorias empreendidas pela Controladoria Geral da União – CGU. 2 desenvolvimento 2.1 e. Por esse ângulo e conforme já assentado, a implementação de programas e quaisquer outras ações governamentais reivindica dos agentes políticos dever de sensibilidade ante a vituperação dos mais frágeis e rigor de integridade na utilização de recursos financeiros. Também assim, sob a perspectiva do destinatário da ação governamental, cidadania presume consciência de que o programa então disponibilizado raia como afirmação da dignidade inata ao ser humano; como inegável direito imanente ao exercício de cidadania e não como benevolência de agentes políticos. 6_ Em física magnética os polos de um ímã são inseparáveis; Se se partir um ímã ao meio, referidos polos não se separam, o que ocorre é o surgimento de novos polos norte, e sul. Eles sempre existem aos pares. Disponível em: http://fisicamagnetica2017.blogspot.com. Acesso em: 15 ago 2019.  ao tornar-se gestor da coisa pública inegável e certamente também lhe afeta o dever de limite; de probidade, de respeito e de lisura no manuseio dos recursos públicos e evidencia-se nessa perspectiva bipatente o nascedouro da complexidade em se implementar políticas públicas. Ações estatais direcionadas ao atendimento de casos problemáticos sob o ponto de vista social, por exemplo, devem ser assertivas; revestidas de caráter terminativo para que o quanto antes o cidadão não mais careça de tutela. Exposto o raciocínio atinente ao elemento cidadania, urge discorrer sobre outro importante elemento imprescindível para elaboração e implementação de políticas públicas, qual seja, a estruturação do orçamento. Registre-se mais esta vez que o presente trabalho avalia o tema eminentemente sob viés estatal, e, nesse sentido, a construção argumentativa prioriza a compreensão de elementos como cidadania e orçamento, pois ambos, cada um a seu modo, contribuem para a formulação de conceito de políticas públicas que se pretende conceber adiante. 2.2 orçamento O processo de organização das finanças em solo pátrio teve início a partir da chegada da Corte portuguesa nos primeiros anos do século XIX10. Atualmente e conforme disposição dos incisos elencados no artigo 165 da Carta política de 88, compete ao Executivo iniciar o processo legislativo sobre temas relacionados ao plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do orçamento anual.  10_ “Com a vinda do rei D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas finanças. [...] é na Constituição Imperial de 1824 que surgem as primeiras exigências no sentido da elaboração de orçamentos formais por parte das instituições imperiais”. (GIACOMONI, James. Orçamento Público. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.p. 40). O plano plurianual – PPA, disposição inserta no inciso I, do artigo 165 da Carta vigente, possui natureza de lei ordinária e vige a partir do segundo ano de uma legislatura com validade até o primeiro ano da legislatura seguinte. Exemplifica-se: em 2015 foi aprovado o PPA que vigeu entre 2016 e 2019. Em 2019, por sua vez, foi aprovado um outro PPA que terá vigência entre 2020 e 2023, lei nº 13.971/19. A lei que institui o PPA estabelece o conjunto de políticas públicas que em princípio serão implementadas ao longo do período de vigência (4 anos). Conforme afirma Giacomoni11, o plano plurianual representa a síntese de planejamento para a Administração e norteia a elaboração de programas de governo. Presume-se razoável, portanto, afirmar que é a partir desse instrumento de macroplanejamento estatal que ações e programas se materializam. Se não constar no PPA nenhuma medida pode ser adotada, nenhum gasto pode ser realizado e anualmente as ações efetivamente empreendidas são avaliadas e validadas, submetendo-se a monitoramento periódico quanto ao alcance de metas, ações e programas. O artigo 11 de precitada lei nº 13.971, de 2019, por exemplo, afirma que “A governança do PPA 2020-2023 visa alcançar os objetivos e as metas estabelecidos sobretudo para a garantia de acesso às políticas públicas e de sua fruição pela sociedade [...]”12. Nesse contexto, a temática “orçamento” não pode ser olvidada para a concepção do conceito e muito menos para o entendimento da possibilidade de se diferençar ações de estado e ações de governo. Validado o PPA, o Executivo habilita-se a remeter anualmente ao Congresso Nacional projeto de lei cujo mérito identifica ações, metas e programas constantes do plano plurianual que serão prioritárias para o ano que sucederá à aprovação desta segunda proposição. Em 2020 será aprovada lei ordinária que estabelecerá as diretivas do governo para o ano de 2021. Exatamente por isso a lei é denominada lei de diretrizes orçamentárias - LDO, tem vigência anual e normalmente e é aprovada antes do recesso parlamentar do meio do ano. Após regular existência de PPA e LDO o Executivo encaminha ao Legislativo no início do segundo semestre de cada ano projeto de lei ordinária do orçamento anual, denominado PLOA. Por este instrumento finalmente têm inicío os trabalhos direcionados a quantificar orçamentariamente os gastos necessários à execução das ações que serão implementadas no exercício financeiro seguinte. Uma vez que o PPA se estende até o primeiro ano de uma outra legislatura, pode-se afirmar desde logo há programas, metas e ações que embora planejadas por um governo apenas materializam-se sob a gestão de outro. Dessa forma, o próprio plano plurianual em si, propicia a existência de ações concretizadas pelo Estado independentemente de quem detenha a titularidade do governo. O orçamento brasileiro é denominado orçamento programa e conforme se verifica representa um modelo eficiente e eficaz para realização de políticas públicas. Trata-se de lei ordinária vigente para período que coincide com o ano civil e seu conteúdo normativo tem por relevante fundamento a estimativa de receitas e a fixação de despesas. A conjectura de arrecadação resulta de cálculos que levam em conta variáveis como expectativa de crescimento econômico, taxa inflacionária, geração de emprego e equilíbrio fiscal, sendo que o resultado dessa conta indica o volume de recursos que em tese serão arrecadados. A partir dessa projeção são fixadas as despesas que o Estado poderá, ou, deverá realizar. Orçamento, por conseguinte, estima receitas e fixa despesas para determinado período, no caso brasileiro, um ano. O processo de elaboração do orçamento é litúrgico sujeitando-se a etapas predeterminadas e prazos rigorosos. Revela-se, portanto, consistente a afirmação de que o conceito de políticas públicas não pode prescindir do elemento orçamentário posto que qualquer iniciativa estatal nesta seara implica utilização de recursos financeiros. 2.3 políticas públicas Giovanni e Nogueira13 afirmam que desde a segunda metade do século 19 governos nacionais empreendem ações interventivas na sociedade, mas que somente a partir das últimas décadas do século 20 é que elas experimentaram mediação planejada. Além disso, discorrendo sobre a origem do termo “Estado Social”, Marshall14 afirma que o modelo encontra sua gênese em correntes que surgiram também no século 19 e observação relevante ainda a ser feita é que independentemente do início dessa atividade, a essência do modelo deita raízes no interesse em acorrer a questões sociais problemáticas. Em um segundo trabalho em que escrevera especificamente sobre política social, Marshall15 redigiu importantes considerações a respeito dos encargos do Estado, afirmando, em síntese, que sua posição predominante exsurgia da responsabilidade que lhe era afeta em promoção do bem-estar social. 11_ “Como uma das principais novidades do novo marco constitucional, o Plano Plurianual (PPA) passa a se constituir na síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo.” (ibid., p. 215). 12_ “art. 11 A governança do PPA 2023 visa a alcançar os objetivos e as metas estabelecidos, sobretudo para a garantia de acesso às políticas públicas e de sua fruição pela sociedade e busca o aperfeiçoamento dos: [...].” (BRASIL. Lei Federal nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019. Institui o Plano Plurianual para o período de 2020 a 2023. Disponível em: http://www.planalto.gov.br. Acesso em: 10 jan 2020). Da mesma forma e em mesmo trabalho, o sociólogo britânico revelou houve momento de transição em que entidades voluntárias voltadas à prática de ações sociais assemelharam-se a serviços públicos, e, a partir de então, segundo o autor, abriu-se o caminho para o estabelecimento de uma espécie de consórcio entre entidades voluntárias e estatais que vigeu durante as guerras16 e em muitos casos perdura até os dias atuais. Menicucci e Gomes17 afirmam que de modo geral políticas públicas são ações governamentais que visam garantir proteção contra riscos sociais e que seu nascedouro teve por berço a Europa Ocidental. Além disso, segundo as autoras, o termo se relaciona diretamente com o processo de elaboração e constituição do Estado moderno e com a sedimentação do conceito de cidadania, podendo ser definido a partir de seus objetivos dentre os quais, segurança aos cidadãos no que concerne a riscos sociais da sociedade moderna e diminuição das desigualdades, ampliando, assim, oportunidades de escolhas18. Consideram, outrossim, que a partir da experiência brasileira torna-se possível classificação em dois grandes grupos: políticas de proteção social - integrada por previdência, saúde, assistência social e seguro-desemprego, e aquelas que visam à efetiva promoção social - educação, cultura, qualificação profissional, habitação e mobilidade urbana19. Faleiros20, procura definir o que seja política social nas sociedades capitalistas avançadas. Em sua obra o professor emérito da Universidade de Brasília afirma que a igualdade de oportunidades a bens e serviços de qualidade deveria ser o mínimo a se oferecer a todos. 13_ “A partir da segunda metade do século 19, os governos nacionais sempre apresentaram um patamar mínimo de previsão e capacidade de intervenção na vida social. O que houve de novo na realidade das intervenções governamentais a partir da segunda metade do século 20 foram as mudanças ocorridas naquilo que poderíamos chamar de termos-chave desse conceito mínimo: intervenções planejadas, poder público e situações sociais problemáticas.” (GIOVANI, Geraldo Di; NOGUEIRA, Marco A. Dicionário de Políticas públicas. 3ª ed. São Paulo: Unesp, 2018. p. 19). 14_ “[...] Encontra sua origem em muitas correntes que começaram a fluir no século XIX e se transformaram em rios caudalosos nos primeiros anos do século XX.” (MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Trad. Meton P. Gadelha. Rio de Janeiro: Zahar editores, 1967. p. 184). 15_ “A posição predominante do Estado se manifesta sob várias formas, mas se baseia na sua responsabilidade indiscutível, final e global pelo bem-estar social.” (MARSHALL, T. H. Política Social. Trad. Meton P. Gadelha. Rio de Janeiro: Zahar editores, 1967. p. 219) 16_ “ O resultado final de todos esses desenvolvimentos foi propiciar uma aproximação entre as entidades estatuídas e voluntárias. [...] os órgãos voluntários, com sua administração eficiente e atualizada, e suas vastas federações nacionais, vieram a se assemelhar, e a agir, mais como um serviço público. Estava aberto o caminho para o estabelecimento do consórcio que vigorou durante o período compreendido entre as guerras.” (ibid., p. 220). A partir das reflexões até o presente momento lançadas, alguns elementos necessários à concepção de conceito de políticas públicas tornaram-se conhecidos: é direito imanente ao exercício de cidadania e à preservação da dignidade humana; pressupõe dever de gestão íntegra e transparente dos agentes políticos, exige otimização dos recursos orçamentários disponíveis; e nenhuma política pública pode vincular-se a agentes que temporariamente detenham poder decisório. Conforme dito em primeiras linhas, a titularidade desse poder é atributo indelével do próprio povo, dicção do parágrafo único do artigo 1º da Carta política de 1988. O artigo 37 da Constituição vigente elenca princípios que norteiam a atividade da Administração Pública. Destes, interessam ao presente trabalho os princípios da impessoalidade e da legalidade. Aquele, porque ações governamentais não podem se confundir com a figura do agente político sob nenhuma hipótese; esta, em síntese, arquiteta o arcabouço sobre o qual comporta-se o Estado e pautam-se as relações cidadãs. Sob o ponto de vista da atividade estatal, tais princípios revelam-se como verdadeira alma do Estado de Direito, pois, em última análise, empresta estabilidade às relações político-sociais. 17_.“ O termo políticas públicas, de forma geral, é usado para designar políticas públicas que governos adotam para garantir proteção contra riscos sociais e promover o bem-estar dos cidadãos. Seu surgimento e desenvolvimento, inicialmente na Europa Ocidental e posteriormente em outros países, está associado com o próprio processo de constituição do Estado moderno e da cidadania. O ponto mais alto de desenvolvimento de sua capacidade institucional corresponde ao chamado Estado de bem-estar social, que se caracteriza por um grande ativismo do Estado no sentido de buscar amortecer os impactos das crises a que estão sujeitas as economias de mercado. Os instrumentos para isso são intervenções na economia e na sociedade mediante ações conectadas que visam a garantir, por um lado, o crescimento econômico e, por outro, o bem-estar social por meio de políticas sociais. (MENICUCCI, Telma; GOMES, Sandra. Políticas Sociais: Conceitos, Trajetórias e A Experiência Brasileira. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2018. p. 7); 18_“ É comum que políticas sociais sejam definidas com base em seus objetivos, como garantir segurança aos cidadãos com relação aos riscos sociais inerentes à sociedade moderna, produzir maior igualdade socioeconômica e diminuição das desigualdades ou, ainda, prover serviços ou benefícios com vistas a ampliar as oportunidades de escolha dos cidadãos ao longo de suas vidas. (ibid., p. 14). 19_ “ Com base na experiência brasileira, esses autores sugerem uma classificação em dois grandes grupos de políticas sociais: as que objetivam a proteção social (previdência social, saúde, assistência social e seguro-desemprego) e as que visam à promoção social (educação, cultura, qualificação profissional, agricultura familiar, habitação, mobilidade urbana, entre outas), além de políticas transversais, que combinam objetivos de proteção e de promoção social (id., p. 14-15); 20_ “Nas sociedades capitalistas avançadas há um discurso dominante: o da igualdade. Trata-se de igualdade de oportunidades, ou seja, da garantia do acesso do cidadão a certos bens e sérvios na qualidade de cidadão e que por isso é chamado de acesso universal, isto é, sem discriminação de barreiras raciais, partidárias, físicas e religiosas. É o mínimo oferecido a todos. (FALEIROS, Vicente de P. O que é política social. 5ª ed. São Paulo: editora Brasiliense, 2006. p. 19) 21_ “Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade. (DI PIETRO, M. S. Zanella. Direito Administrativo. 31ª ed. Rio de Janeiro: editora Forense, 2018. p. 91). Di pietro21 afirma que o princípio da legalidade juntamente com o de controle da Administração nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos interesses individuais. Em suma, pelo princípio da legalidade a Administração tão-somente opera quando a lei permite, e pelo princípio da impessoalidade é a administração quem trabalha, não o agente que ocupa o cargo. Uma vez que a Administração deve agir em estrita obediência a referido princípio, há que se compreender a responsabilidade do legislativo na implementação de políticas públicas posto que a este Poder é atribuída a atividade legiferante. Certamente que o enfoque nesta atividade não decresce a relevância do labor de representatividade e fiscalização, mas é certo que ao legislativo incumbe seriedade, sensatez e rigorosa avaliação quanto à concreta e efetiva necessidade de gestação de novas normas sob risco de tornar fútil e desnecessário o encargo de produção de leis. Carnelutti22 utiliza a expressão “inflação legislativa” para se referir a excessos de regras sustentando que da forma como ocorre com o processo de inflação monetária a exorbitância de leis produz desvalorização do modelo além de redução de qualidade e sensível diminuição de sua capacidade de interferência na realidade sobre a qual supunha intervir. No Brasil o apego à quantidade de regulamentações é flagrante em nível municipal, estadual e federal. Pesquisa realizada pelo IBCT23 revela que o país editou cerca de 800 normas por dia, somando 5,4 milhões, entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o mês de outubro de 2017, e dados disponibilizados no portal da CLDF24 demonstram que no ano de 2018 foram protocolizadas 2.399 proposições, equivalente a uma média de 6,5 projetos apresentados por dia nesta unidade da Federação. Desse total, adentrou o arcabouço jurídico do DF em 2018, 190 leis ordinárias, 48 decretos legislativos, 2 Emendas à Lei Orgânica e 9 leis complementares em um total de 249 novas regulamentações, o que materializa a afirmação de Carnelutti quanto ao processo de inflação legislativa. 22- o que não posso omitir é que os inconvenientes da inflação legislativa não são menores que os devidos à inflação monetária: são, como todos sabem, os inconvenientes da desvalorização. Infelizmente, assim como ocorre com nossa lira, hoje nossas leis valem menos que as de outros tempos. Por um lado, em analogia com a produção seriada de mercadorias, a produção das leis sofre de uma queda de cuidado em sua construção. Mas o mais grave está no fato de que, ao crescer em número, não conseguem cumprir sua função.(CARNELUTTI, Francesco. Como nasce o direito. trad. Roger vinícius da S. costa. São Paulo: Pillares, 2015. p. 76-77); . O papel do Legislativo na condução de políticas públicas, pois, é decisivo25. Além do dever de responsabilidade na elaboração, aperfeiçoamento e aprovação de leis – sendo estas fundamentais à implementação de quaisquer medidas – compete ao legislador ordinário fiscalizar as ações de governo e representar os interesses de que detém titularidade de poder, sendo que predita representatividade reivindica sintonia entre parlamento e realidade social sobre a qual suas decisões interferem. 23_ “ O Brasil que possui uma das legislações mais complexas, confusa e de difícil interpretação do mundo, já editou e publicou, desde 1988, [...] mais de 5,4 milhões de normas legislativas, o que representa cerca de 769 normas por dia útil, entre leis, medidas provisórias, instruções normativas, emendas constitucionais [...]”. Disponível em: https://ibpt.com.br. acesso em 10 set 19. 24_ portal da CLDF. Disponível em: http://www.cl.df.gov.br/pesquisa-de-leis-e-proposicoes. Acesso em 10 set 2019. 25_ “ [...] o papel desempenhado pelo Legislativo na condução de determinadas políticas públicas é decisivo, pois representa a legitimação, o controle político, a fiscalização e a vigilância sobre a atividade governamental e canal de comunicação entre os que detém o poder político e os governados, tornando efetiva a participação do Parlamento na condução política do governo. (TORRENS, Antonio Carlos. Poder Legislativo e políticas públicas. Revista Legislativa, ano 50, nº 197, p. 195-203, jan/mar. 2013). É elementar que as ações estatais então sejam planeadas, bem estruturadas e capazes de proporcionar inclusão, educação, participação26 e resgate do cidadão da condição de vulnerabilidade. Políticas públicas que se espraiam indefinidamente no tempo e no espaço e que são exaltadas pelo número cada vez maior daqueles que delas necessitam devem ser repensadas, pois o máximo que conseguem é fidelizar o cidadão por sua necessidade. No início do presente artigo fora transcrito excerto do preâmbulo da magna Carta onde o constituinte afirmava que representantes do povo instituíam naquela oportunidade um Estado democrático destinado a assegurar direitos sociais e individuais como valores supremos de uma sociedade fraterna fundada na harmonia social. Consequentemente, a avaliação de procedimentos e o contínuo processo de compreensão dos fatos sociais - alcançável por intermédio de audiências públicas, por exemplo, deveriam pautar o trabalho parlamentar. De igual modo, a responsabilidade de fiscalizar gastos não poderia sair do campo de visão do parlamento. A confecção de normas que efetivamente interfiram na realidade de toda a sociedade brasileira demanda, em síntese, zelo, qualidade e fiscalização. Quanto aos direitos sociais, estes foram inicialmente contemplados a partir do artigo 6º da Constituição federal ocupando todo o capítulo II da Lei e revelando o cuidado do constituinte na salvaguarda desses preceitos. Em outros termos, a proteção social e econômica dos cidadãos “mais fracos” decorre da percepção de que simples reconhecimento retórico de liberdades não é suficiente27. A responsabilidade do legislativo na implementação de políticas públicas recrudesce na medida em que a gestação de normas infraconstitucionais efetiva aquilo que já se encontra prescrito em nível constitucional. Política pública dessa forma pode ser definida como a intervenção da Administração Pública em questões sociais relevantes, dentro dos limites estabelecidos pelos princípios insertos no artigo 37 da Constituição federal, com utilização responsável dos recursos orçamentários à disposição do Estado e cujo propósito seja acudir a situações de interesse público e elidir questões de vulnerabilidade social, resgatando os alicerces da dignidade humana e devolvendo ao cidadão o senhorio de suas escolhas. 26_ “ Portanto, são fundamentais as políticas públicas de cidadania que devem ser planejadas e capazes de trazer uma proposta de desenvolvimento, inclusão, educação e participação, a qual somente se desenvolve com políticas públicas eficazes. Mas o que se quer aqui é algo novo, a partir de uma (re) organização do Estado, com base na descentralização dessas políticas públicas, com o objetivo de erradicar os procedimentos clientelísticos da relação entre Legislativo e sociedade [...].”(HERMANY, Ricardo; Frantz, Diogo. O papel do Legislativo na implementação de Políticas Públicas locais para a efetivação da cidadania: uma abordagem a partir da Teoria Humanista. (trabalho publicado nos anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, Brasília, 2008. Disponível em: http://www.publicadireito.com.br. Acesso em: 05 set 2019.) A atuação estatal deve ser terminante, peremptória e objetivamente planejada para pôr termo à vulnerabilidade identificada. Não há liberdade de escolha para a Administração e não pode haver interrupção do projeto implantado até que a vulnerabilidade seja extinta e que o cidadão, uma vez resgatado da dependência estatal, tenha em suas mãos a salvaguarda de sua dignidade e a preservação do exercício bipatente de sua cidadania. Retome-se a necessidade de diligência quanto ao manuseio do orçamento público posto ser notório que nenhuma ação governamental prescinde da utilização de gastos e mesmo a trivial publicação de decretos enseja realização de despesas. Destarte, há que ressair o dever de responsabilidade e o rigor no critério de destinação de verba com otimização econométrica naquilo que concerne à renúncia de qualquer receita. A relevância dessas observações provém da facilidade em se identificar ações estatais desconectadas do cuidado devido e flagrantemente manuseadas para perpetuação da situação de vulnerabilidade social e para benefício de determinados seguimentos. Informações adquiridas no portal da Controladoria Geral da União28 revelam que entre os anos de 2015 e 2017 o Governo Federal renunciou, ou seja, desistiu de arrecadar um total de 838,2 bilhões de reais e matéria veiculada no portal do periódico Estadão, de 06.11.17, afirma que entre 2003 e 2016 o Governo Federal bancou 3,5 trilhões de reais em subsídios. De semelhante modo, indicadores obtidos no portal da Secretaria de Comunicação29 atestam que no período compreendido entre 2003 e 2016 o governo gastou 29,7 bilhões de reais apenas com publicidade institucional. Ainda que todo esse montante contemple despesas tanto da administração direta quanto da administração indireta, o volume é descabido e pasmoso mormente em razão da precariedade em que se encontram os sistemas educacional, hospitalar e de segurança pública do país. Essa vultosa quantia visava em princípio estimular a economia por intermédio de criação de vagas de trabalho e circulação de moeda. Todavia, a ausência de planejamento onde metas poderiam ter sido claramente estabelecidas e, principalmente, o desprezo quanto ao instrumento de avaliação para aferição dos resultados ocasionou significativo prejuízo para os 27_ “A positivação dos direitos sociais decorreu da inquestionável necessidade de se exigir uma atuação positiva do Estado na proteção dos social e economicamente mais fracos, eis que o mero reconhecimento retórico das liberdades já não bastava diante da premente necessidade de se assegurar as condições materiais mínimas para que os indivíduos necessitados pudessem, efetivamente, usufruir de alguma liberdade” (CADEMARTORI, Luiz H. U; DUARTE, Francisco, C; STRINGARI, Amana K. Hermenêutica aplicada: o Benefício Assistencial de Prestação Continuada à Luz das Teorias Neoconstitucionais. Curitiba: Juruá, 2012. p. 30); 28_ “CGU avalia gestão das renúncias tributárias pelo Governo Federal. Disponível em: http://www.agu.gov.br. Acesso em: 14 set 2019. 29_ disponível em: http://www.secom.gov.br. Acesso em 15 fev 2019. cofres públicos, além de excelente agrado a pequena parcela do seguimento empresarial e forte impacto no equilíbrio das contas públicas. O que se abstrai deste cenário é um processo cultural irresponsável de que dinheiro público não acaba e talvez o desafio mais laborioso a ser suplantado naquilo que concerne à solução de questões sociais relevantes e boa implantação de políticas públicas seja a necessidade de substituição desse modelo inconsequente de manejo do erário por outro lastreado pelo planejamento, pela boa execução, pela avaliação e pelo rigor extremo na destinação de capital. A junção dos estágios que se revestem de instrumentalidade para a otimização de políticas públicas é denominada regularmente de sistema ou ciclo, o que será explanado no próximo tópico. 2.4 – sistema de políticas públicas Refletindo sobre planejamento e políticas públicas, Frey30 resgata o entendimento consolidado pela doutrina de que existe um modelo de divisão de atividades que via de regra precede a efetiva intervenção estatal em sensíveis questões sociais. Tradicionalmente esse sistema ou ciclo compreende quatro estágios de gradação que uma vez interligados, aperfeiçoam a ação destinada a intervir em áreas de vulnerabilidade social. Conforme afirma referido autor, a distinção pode ser estabelecida nas seguintes fases: percepção e definição do problema; elaboração de programas e decisão; implementação de políticas, e, finalmente, a avaliação de políticas com a eventual correção da atividade. Essa compreensão é de fato necessária e se esse sistema de políticas públicas fosse concretamente manuseado o desperdício de bilhões observado nas últimas décadas teria sido evitado, ou, pelo menos substancialmente reduzido. Embora outros fatores também pudessem ou mesmo devessem ser enfatizados nesta oportunidade quanto ao tema evidenciado, registre-se, apenas, que o processo colonizador brasileiro e a concentração de poder político em lideranças estaduais peculiarizam o arquétipo do modelo. Política social no Brasil demanda sensibilidade dos agentes políticos para a elaboração e implementação de programas, projetos e ações que otimizem recursos disponíveis e contemplem múltiplos cenários, sortidos atores sociais e respeito à diversidade cultural de forma que a intervenção estatal dê-se no exato limite espacial e temporal em que por qualquer circunstância indivíduos ou grupos sociais secundários tenham suprimida ou reduzida sua capacidade de autopreservação, e consequentemente, escasseado seu direito ao pleno exercício de cidadania. Anteriormente transcreveu-se o entendimento do professor Faleiros de que igualdade de oportunidades a bens e serviços de qualidade seria o mínimo a ser disponibilizado a todos. Partindo da compreensão de que essa afirmação exsurge na perspectiva de políticas públicas distributivas e redistributivas – o que adiante será explanado - torna-se razoável admitir-se que intervenções estatais deveriam direcionar-se à redução de desigualdades sociais o que se alcançaria com ações planeadas sob perspectiva finita. Política pública que se espraia indefinidamente no tempo e no espaço recrudesce a quantidade de beneficiários, dissimula a vulnerabilidade social, fideliza por desespero o indefeso ao agente político e sob nenhuma hipótese minimiza desigualdades. Sem aprofundar abordagens em seara classificatória, mesmo porque a pauta de interesse do presente artigo gravita sob a ótica da fase de avaliação como marco divisor entre ações de estado e de governo, assinale-se que o trabalho de Lowi31 conduz à melhor percepção quanto à categorização retromencionada: políticas distributivas, políticas constitutivas, políticas redistributivas e políticas regulatórias. Conforme assinala referido cientista político norte-americano, o aspecto essencial de cada tipo repousa na inter-relação das propriedades que margeiam cada uma. (tradução nossa). As políticas distributivas, como regra, destinam-se a grupos específicos da sociedade que são atendidos em necessidades de característica mais pontual e individualizada. As políticas públicas constitutivas são mais voltadas à própria estrutura do governo delegando responsabilidades a órgãos ou até mesmo a entes federados. Quanto às políticas redistributivas, pode-se afirmar que alcançam maior número de destinatários e ensejam certo grau de transferência de renda entre grupos distintos. Derradeiramente, as políticas regulatórias normatizam comportamentos, como, por exemplo, as regras de trânsito. Claro que a correta explanação da classificação de Lowi reclamaria reflexão de maior densidade, mas, conforme asseverado, o objeto do presente trabalho é outro 30_ “ As tradicionais divisões do ciclo político nas várias propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. [...] proponho distinguir entre as seguintes fases: percepção e definição de problemas, [...]; elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de políticas e a eventual correção da ação.” (FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, 21, junho/2000, p. 226) Retomando o ponto principal de interesse do presente artigo, sabe-se que o ciclo ou sistema de políticas públicas possui quatro estágios: identificação do problema, formulação da política, implementação da medida e avaliação. Ponderar sobre essas etapas reclama enfatizar a importância que o orçamento público tem, pois é essencial à validade e eficácia de políticas públicas a disponibilização de recursos financeiros. A tipologia concebida por Lowi ratifica tal assertiva na medida em que mesmo aquelas ditas constitutivas e regulatórias demandam estudos, pesquisas, publicações, atualizações e controle, atividades que não se concretizam sem realização de despesas. Reiterou-se a temática orçamento público pois este instrumento baliza e orienta a identificação do problema – primeiro estágio do ciclo. Sabe-se que a quantidade de questões sociais relevantes e aptas a subjugar o exercício de cidadania em solo brasileiro é substancial, não sendo menos razoável admitir-se correta a observação já dita de que qualquer atuação governamental deve estar precedida da garantia de existência dos recursos necessários ao êxito da intervenção que será elaborada. Identificar o problema, portanto, constitui-se na formação de agenda daquilo que o Estado se propõe a intervir nos limites dos recursos disponíveis. Superados os estágios iniciais de identificação do problema e posteriormente o de formulação de política pública, o Estado implementa a ação formatada sendo que o arranjo institucional proposto poderá ou não contar com parceria de entidades de natureza privada. Neste momento se descortina a responsabilidade do Stablishment. Um bom planejamento com metas e prazos definidos, uma correta identificação do problema, a adoção de instrumento adequado a suplantar a situação de vulnerabilidade e a otimização dos recursos orçamentários passam a partir de então a produzir resultados que fomentarão a atividade avaliativa. Importante consignar que essa avaliação deve acompanhar todo o processo de formulação de política pública, embora seja a partir da efetiva implementação da medida que os efeitos das ações interventivas se revestem de natureza estatisticamente avaliável. Encerrado o prazo previamente estabelecido no estágio de planejamento e em não se alcançando os resultados esperados, os órgãos de fiscalização não poderiam quedar silentes. Há instrumentos disponíveis para tanto e nada explica a omissão ou inércia. 31_ “ The essential aspect of each type is provided or strongly implied in the cross-tabulation of each of the properties along the margins [...] distributive policy; constituent policy; regulative policy, redistributive policy”. (LOWI, Theodore, J. Public Administration Review, vol. 32, nº 4 (JUL-AUG. ,1972, p. 299-300), disponível em: http://www.edisciplinas.usp.br. Acesso em: 24 set 2019. . Nada obstante, pouco lhe importa o embuste desde que esteja presente para “cortar a cordinha” da inauguração de absolutamente nada. Neste momento tem-se de modo tangível a percepção de que políticas de governo, ou seja, ações direcionadas à exaltação do agente político culturalmente prepondera em terras brasileiras sobre as reais demandas de interesse do homem comum. Costa e Castanhar33 afirmam que historicamente a administração pública brasileira não se preocupa com a avaliação de programas, principalmente os sociais. Segundo os autores, o interesse é direcionado à elaboração de programas em detrimento da efetiva implementação e avaliação e tal constatação revela descabido interesse político que deveria ser evitado. Faria34 afirma que a avaliação de políticas públicas foi colocada a serviço da reforma do Estado nas décadas de 1980 e 1990. O tema possui tal relevância que o Congresso Nacional por intermédio da proposta de emenda constitucional – PEC, nº 26/17, aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal no dia 20 de fevereiro de 2019, propôs elaboração de um sistema integrado de avaliação de políticas públicas para os três Poderes. A redação da 32_ “[...] é também o único caso em que três presidentes inauguraram um mesmo trecho. Sim, só no Brasil. Em março de 2017, Michel Temer [...], em monteiro, no Cariri paraibano [..] nove dias depois, Lula (ainda solto) e Dilma Rousseff desembarcaram naquela cidade para a “inauguração popular” da menina dos olhos do PAC petista. (Disponível em http://www.veja.abril.com.br. Acesso em: 20 jan 2020 33_ “historicamente, na administração pública brasileira não há a preocupação de avaliar programas públicos, em geral, e programas sociais, em particular. Durante anos, a produção de conhecimento técnico na busca da melhoria dos padrões de gerenciamento do setor publico sempre esteve muito mais voltado para processos de formulação de programas do que para os relacionados a sua implementação e avaliação”. (COSTA,F. Lustosa; CASTANHAR, J. Cezar. Avaliação de Programas Públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP, Rio de Janeiro: set./out. 2003, p. 970-971). 34_ “Diga-se, logo de início, o essencial: nas décadas de 1980 e 1990 a avaliação de políticas públicas foi posta a serviço da reforma do Estado”. (FARIA, C. A. Pimenta. A política da Avaliação de Políticas Públicas. RBS, vol. 20, nº 59, outubro/2005, p. 98). Em síntese, a intenção da medida visa possibilitar que referidos órgãos de fiscalização avaliem não apenas a utilização de recursos financeiros, mas também o resultado alcançado pela implementação da política pública, preocupação que indubitavelmente deveria habitar os debates dos órgãos de controle e fiscalização há muito tempo. 3 conclusão Avaliar representa manusear a política pública com o olhar da coletividade. Ao interagir com os demais estágios do ciclo a avaliação oportuniza mudança de curso, otimização de receitas e efetiva suplantação da vulnerabilidade que afeta questões sociais relevantes. A afirmação de que o estágio avaliativo marca distinção entre políticas de Estado e políticas de governo tem assento, em última análise, na percepção produto desta reflexão de que o resultado almejado pode se revelar à frente; em outro momento, em outro governo, sobrelevando a resposta solucionadora e não o subscritor da medida. Repise-se que o resultado tem que ser disponibilizado à coletividade e sob nenhuma hipótese pode sucumbir a estratégias políticas ou a sequestro ininterrupto da dignidade humana. Distinguir políticas públicas de estado e políticas públicas de governo a partir do estágio da avaliação revela-se possível, enfim, na medida em que esta multicitada avaliação deita raízes na compreensão de que a intervenção estatal tem que devolver ao indivíduo o bipartido exercício em que se encerra sua cidadania independentemente do agente político que inicie ou conclua a medida. Certamente que a distinção entre políticas de estado e políticas de governo não se restringe ao estágio de avaliação do sistema. Mesmo assim, o manuseamento correto desta última etapa do ciclo clareia a possibilidade da definição, evita desperdícios e reveste de segurança e credibilidade a programação insertada no plano de ações. Bibliografia - BRASIL. Constituição (1988). Dos Princípios Fundamentais, artigo 1º. 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