RESUMO: O artigo científico em tela busca elencar hipóteses de limitação ao interesse público, discorrendo, para este fim, sobre a conceituação deste instituto, sobre seu caráter de supremacia e, por fim, ilustrando objetivamente situações em que essa tem sua incidência obstada em prol do convívio social justo, solidário e pacífico. Sustenta-se que tais obstáculos devem existir para conter o poder estatal e prevenir o ressurgimento de atrocidades já perpetradas pelos mais diversos governos no passado e também nos dias atuais, os quais, expressamente ou não, amparam seus atos na existência de interesse público. Os óbices arguidos são, basicamente, os direitos fundamentais fixados de forma expressa no caput do artigo 5º da Constituição Federal do Brasil.
Palavras-chave: Supremacia do interesse público. Limitação. Direitos fundamentais
ABSTRACT: This scientific article seeks to list hypothesis of limitation to the public interest, approaching the conception of this institute, its characteristic of supremacy and illustrating situation which this supremacy has to be hampered in favor of a fair, solidary and pacific social coexistence. This article argues that such obstacles has to exist in order to contain the state power and prevent atrocities perpetrated by various governments on the past and also nowadays, which, expressly or not, support their acts on the existence of public interest. The obstacles defended are, basically, the fundamental rights established on the 5th article of Brazilian Federal Constitution.
Key-words: Supremacy of public interest. Limitation. Fundamental rights.
SUMÁRIO: 1. Introdução. 2. Do Interesse Público e Seu Caráter de Supremacia. 3. Das Limitações do Interesse Público no Estado Democrático de Direito. 4. Considerações Finais. 5 Referências.
1. INTRODUÇÃO
O Estado, através dos atos tomados por seus agentes, visa, em suma, trazer benefícios para os cidadãos a ele submetidos, buscando, a exemplo do que prevê a Constituição Federal do Brasil, construir uma sociedade livre, justa e solidária.
Para a consecução deste fim, é necessário, por vezes, que interesses privados sejam lesados, que direitos dos particulares sejam mitigados e que os desígnios estatais, que na teoria correspondem à vontade de todo um povo e servem para beneficiá-lo, sobressaiam-se.
A preferência do interesse estatal sobre o particular recebeu a denominação de supremacia do interesse público, que permite ao Estado a invasão em diversos ramos da vida dos cidadãos, desde que tal, embora lesivo em relação a uma minoria, beneficie toda a coletividade.
Embora tal concepção seja de fato necessária para um convívio social equilibrado e civilizado, a história, através de diversas atrocidades perpetradas por vários governos e governantes, foi capaz de demonstrar os malefícios de um poder estatal ilimitado, de forma que a colocação de óbices à supremacia do interesse público se faz necessária para resguardar a dignidade da pessoa humana e até mesmo a existência de determinados grupos sociais.
Considerando isto, importa a este trabalho abordar o conceito de interesse público, mantendo o foco no caráter de supremacia inerente a este instituto, e, por fim, lançando mão de alguns exemplos históricos, elencar as razões pelas quais não se pode invocar o atributo de superioridade dos desígnios estatais para mitigar direitos fundamentais.
2. DO INTERESSE PÚBLICO E SEU CARÁTER DE SUPREMACIA
O administrador público, a quem foi designada a competência e autoridade administrativa, deve motivar seus atos na plena observância da lei, a qual se presume ter sido elaborada sob a ótica do interesse público (DI PIETRO, 2014, p. 65) e, quando o for permitido, utilizar de sua discricionariedade para o desenvolvimento de atividades administrativas em prol de toda a coletividade.
Fato é que, independentemente se decorrente de lei ou de ato administrativo discricionário, é dever da autoridade administrativa a observância da existência de interesse público na motivação de seus atos, o que constitui, inclusive, dever irrenunciável por parte desta, conforme entende Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 68) considerando os dispositivos da Lei Federal nº 9.784/99:
O princípio do interesse público está expressamente previsto no artigo 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, e especificado no parágrafo único, com a exigência de "atendimento afins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei" (inciso II). Fica muito claro no dispositivo que o interesse público é irrenunciável pela autoridade administrativa (grifo nosso).
Portanto, é obrigação do Estado nortear todos os seus atos nas pautas que favorecem a coletividade, razão pela qual este acaba por gozar de superioridade quando comparado ao particular, surgindo, assim, o notório instituto denominado supremacia do interesse público.
O interesse público, juntamente com diversos outros institutos jurídicos, está contido no conjunto de conceitos classificados pela doutrina como “indeterminados”. Dotados de elevado caráter subjetivo, os termos jurídicos incursos nesta classificação doutrinária, em regra, não encontram uma definição clara e precisa, na medida em que se faz mister para sua interpretação aplicá-los em determinados panoramas fáticos onde, objetivamente, poder-se-á averiguar sua existência. São exemplos de conceitos com essa classificação: a “boa-fé”, a “função social”, dentre outros.
Sendo o interesse público, para parte da doutrina, exemplo de conceito jurídico indeterminado, faz-se necessário, para aferir sua existência, a presença de intérprete competente que, utilizando-se de certa discricionariedade, inspecionará o espírito público que ronda os fatos concretos, definindo, desta forma, se há neles ou não a presença de interesse público.
Não obstante, mesmo se tratando de um conceito jurídico indeterminado, este sempre será minimamente determinável, na medida em que o intérprete delimitará pelo menos as zonas de certeza quando há sua ocorrência. Esse é o entendimento do Professor Carvalho Filho (2018, p. 87):
A despeito de não ser um conceito exato, aspecto que leva a doutrina em geral a configurá-lo como conceito jurídico indeterminado, a verdade é que, dentro da análise específica das situações administrativas, é possível ao intérprete, à luz de todos os elementos do fato, identificar o que é e o que não é interesse público. Ou seja: é possível encontrar as balizas do que seja interesse público dentro de suas zonas de certeza negativa e de certeza positiva. Portanto, cuida-se de conceito determinável.
Partindo destas considerações, pode-se notar, portanto, que o interesse público será representado, ou pelo menos deveria ser, pela unificação da “vontade social” que influenciará um ato administrativo, cuja finalidade deverá ser o desenvolvimento da coletividade e não de um indivíduo isoladamente. Sobre o tema, o Professor Carvalho Filho (2018, p. 87) tece algumas considerações:
Desse modo, não é o indivíduo em si o destinatário da atividade administrativa, mas sim o grupo social num todo. Saindo da era do individualismo exacerbado, o Estado passou a caracterizar- se como o Welfare State (Estado/bem-estar), dedicado a atender ao interesse público. Logicamente, as relações sociais vão ensejar, em determinados momentos, um conflito entre o interesse público e o interesse privado, mas, ocorrendo esse conflito, há de prevalecer o interesse público (grifo nosso).
Logo, nota-se que da existência de eventuais e naturais embates entre a vontade social e a vontade do particular, consagrou-se na doutrina administrativa o princípio denominado “supremacia do interesse público sobre o particular”, que, grosso modo, determina que, existindo um conflito de interesses entre a Administração Pública e o particular, por força do aludido preceito, os interesses da administração sobrepor-se-ão aos dos particulares.
Historicamente, o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular começou a ganhar corpo e ser desenvolvido como parte integrante dos ramos do Direito Administrativo, sobretudo no final do século XIX, conforme menciona a Professora Maria Sylvia Zanella di Pietro (2014, p. 66):
Com efeito, já em fins do século XIX começaram a surgir reações contra o individualismo jurídico, como decorrência das profundas transformações ocorridas nas ordens econômica, social e política, provocadas pelos próprios resultados funestos daquele individualismo exacerbado. O Estado teve que abandonar a sua posição passiva e começar a atuar no âmbito da atividade exclusivamente privada.
Ou seja, o direito, neste ponto, abandona o caráter predominantemente defensor de direitos individuais e volta-se à defesa da justiça social, da coletividade e do bem comum (DI PIETRO, 2014, p. 66), subjugando o interesse privado para produzir uma sociedade justa, solidária e equilibrada.
Contudo, no estado democrático de direito, não se pode dizer que a superioridade do interesse público se reveste de caráter absoluto, vez que, na busca por uma sociedade justa e pacífica, óbices devem ser impostos em favor dos direitos fundamentais. Tais limites decorrem de marcos históricos onde o “interesse público” foi invocado para legitimar inadmissíveis atrocidades praticadas pelo Estado, de forma que, atualmente, alguns direitos devem ser sacramentados e considerados como intocáveis mesmo diante da supremacia aqui discorrida.
2. DAS LIMITAÇÕES DO INTERESSE PÚBLICO NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
O interesse público, embora detenha o discorrido caráter de supremacia, não é absoluto, vez que, em homenagem a diversos pilares de direitos humanos e constitucionais, não pode se sobrepor aos direitos fundamentais, conforme esclarece Couto (2015, n.p):
Em relação aos direitos fundamentais, a análise é mais complexa, pois aqueles não encontram limite no interesse público primário nem no interesse público secundário; ao contrário, é o interesse público que encontra limite nos direitos fundamentais.
Os direitos fundamentais, tais como entendidos hoje, originaram-se no período iluminista, no qual “surge a ideia de que os homens possuem direitos inalienáveis, já que o ser humano é um ente natural, dotado de direitos – à vida, à propriedade, à liberdade – anteriores ao Estado” (PADIN, 2010, p. 33).
Considerando, então, que a temática abordada pelo artigo impõe o óbice suscitado supra, passa-se a discorrer, neste tópico, sobre os limites da supremacia do interesse público.
A enumeração dos direitos fundamentais no ordenamento jurídico brasileiro seria, se não delimitada, vasta a ponto de levar este artigo à digressão. Por tal razão, adota-se, sem qualquer pretensão de refutar os ilustres doutrinadores que entendem de forma diversa, o entendimento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2011, n.p), segundo o qual “os verdadeiros direitos fundamentais são os ‘principais’, não passando os outros de ‘garantias’”.
Nesta conformidade, o aludido jurista, fazendo menção ao caput do artigo 5º da Carta Magna, pondera que “os direitos reconhecidos são o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, tudo o mais não passando de complementações ou garantias” (FILHO, 2011, n.p).
Sendo assim, com amparo neste recorte conceitual de direitos fundamentais é que se passa a discorrer sobre os limites do interesse público, o qual, considerando as exposições feitas até aqui, não poderá ser arguido para mitigar o direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
Uma análise histórica justifica a imposição de limites ao argumento da supremacia do interesse público, demonstrando que sua aplicação irrestrita é maléfica por ter sido, em diversos casos, utilizada para justificar atrocidades altamente repudiáveis.
Partindo do direito à vida, tem-se que, a despeito das grandes evoluções que impulsionaram os diversos ordenamentos jurídicos, sua soberania e intocabilidade não gozam de unanimidade.
Com efeito, vastos são os argumentos sociais e filosóficos que, em homenagem ao direito à vida, justificam a limitação do poder estatal, como por exemplo:
Vida, faculdades, produção — e, em outros termos, individualidade, liberdade, propriedade — eis o homem. E, apesar da sagacidade dos líderes políticos, estes três dons de Deus precedem toda e qualquer legislação humana, e são superiores a ela.
A vida, a liberdade e a propriedade não existem pelo simples fato de os homens terem feito leis. Ao contrário, foi pelo fato de a vida, a liberdade e a propriedade existirem antes que os homens foram levados a fazer as leis (BASTIAT, 2010, p. 11).
No entanto, ainda não é raro o uso de argumentos rousseaunianos no sentido de que:
[...] quando o príncipe lhe diz: “é conveniente ao Estado que morras”, ele [cidadão] deve morrer, pois foi somente devido a essa condição que viveu em segurança até agora, e que sua vida não é somente um dom da natureza, mas um dom condicional do Estado.
A pena de morte infligida aos criminosos pode ser considerada do mesmo ponto de vista: é para não ser a vítima de um assassino que se consente morrer caso venha a se tornar um (ROUSSEAU, 2013, p. 43).
Bobbio, ao proceder análise acerca de tal adução, sumariza o pensamento de Rousseau ponderando que, para esse, “a atribuição ao Estado do direito à própria vida serve não para destruí-la, mas para garanti-la contra o ataque dos outros” (2004, p. 69).
É com base neste e em outros fundamentos que vinte e nove unidades federativas dos Estados Unidos da América, segundo informa a Death Penalty Information Center[3], mantêm vigente a morte como reprimenda criminal.
Ora, é inegável que o pacífico convívio social é, certamente, de interesse público, o que, na visão dos vinte e nove Estados norte-americanos e demais governos adotantes da pena capital, justificaria a mitigação do direito à vida. Não há, todavia, como desconsiderar as atrocidades estatais cometidas ao longo da história em patente ofensa ao direito de viver dos homens, o que torna sensata a limitação dos desígnios públicos para proteger não só a sobrevivência, mas também a integridade do particular. A título exemplificativo é cabível suscitar:
Mao Tse-tung, que durante décadas deteve poder absoluto sobre a vida de um quarto da população mundial, foi responsável por bem mais de 70 milhões de mortes em tempos de paz, mais do que qualquer outro líder do século XX (CHANG, 2012, p. 17).
Diversas ocorrências históricas demonstram com clareza a razão pela qual se mostra descabido tolerar a supremacia do interesse público em face do direito à vida e, ainda, evidenciam como a ofensa aos demais direitos fundamentais podem, reflexamente, atingir a prerrogativa de viver inerente a cada indivíduo. É o caso da coletivização da agricultura soviética ocorrida entre 1932 e 1933, que será explorada na abordagem sobre direito fundamental à propriedade, quando a expropriação praticada pelo Estado levou à morte parte considerável de um povo. Tal fato, assim como diversos outros suscitáveis a título exemplificativo, demonstra a interligação existente entre direitos fundamentais e intensifica a necessidade de protegê-los.
No mesmo sentido, tem-se que o direito à liberdade, cuja relevância foi há muito consagrada por países como a Inglaterra, que já no ano de 1679 contava com a Lei de Habeas Corpus, continua a sofrer lesões pelos mais diversos Estado.
Importa salientar que o termo liberdade, conforme Brito aduz (2013, n.p), é abrangente ao ponto de se considerar pretenciosa a tentativa de delimitar seu conceito, de forma que somente se pode falar em “ideia de liberdade”. Considerando isto, o presente artigo, para fins meramente didáticos e exemplificativos, ater-se-á à violação da liberdade de ir e vir, elencando circunstâncias onde o argumento da supremacia estatal tenta, desarrazoadamente, justificar o cerceamento de tal direito.
A Human Rights Watch, organização internacional fundada para investigar violações aos direitos humanos, traz, em matéria disponibilizada eletronicamente, exemplo prático da tentativa referida no parágrafo anterior:
O governo de Cuba continua a reprimir e punir a dissidência e a crítica pública. O número de detenções arbitrárias e de curta duração de defensores de direitos humanos, jornalistas independentes e outros, foi significativamente menor do que em 2016, mas ainda permaneceu alto, com mais de 3.700 relatos de detenções arbitrárias entre janeiro e agosto de 2017. O governo continua a usar outras táticas repressivas, incluindo espancamentos, difamação pública, restrições à circulação e encerramento de contratos de trabalho[4].
Constata-se, então, no exemplo supracitado, que a eficácia da invocação da supremacia do interesse público, se ilimitada, pode engendrar arbitrariedades também quanto ao direito à liberdade, cuja importância se revela imensurável na medida em que este representa pressuposto para o exercício de outros direitos. Por esta razão, a mera alegação de interesse público não pode, em uma sociedade equilibrada, justa e democrática, sobrepor-se à prerrogativa inata do ser humano de ser livre.
O mesmo ocorre em relação ao direito à igualdade, que, no sentido formal, “exige que todos que se encontram numa mesma situação recebam idêntico tratamento” (SARLET; MITIDIERO, 2016, n.p). Após evolução histórica, a igualdade “passou a ser referida a um dever de compensação das desigualdades sociais, econômicas e culturais” (SARLET; MITIDIERO, 2016, n.p).
No que tange às limitações do interesse público quanto ao direito à igualdade, denota-se que sua importância transcende o plano meramente filosófico, materializando-se em normas objetivas como o inciso II do artigo 150 da Constituição Federal, que proíbe o Estado de conferir
[...] tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
Portanto, embora as demandas estatais sejam de fato relevantes para a construção de uma sociedade justa e equilibrada, não se pode admitir que a pauta do Estado venha, em qualquer das vertentes jurídicas existentes no ordenamento jurídico, fazer sucumbir o direito à igualdade, dando lugar ao arbítrio.
O dispositivo legal suscitado reside em âmbito tributário, motivo pelo qual, para justificar a sobreposição da igualdade em relação à supremacia do interesse público, lança-se mão dos brilhantes ensinamentos de Hugo de Brito quando este, discorrendo sobre a solidariedade, matéria em voga atualmente e, certamente, de interesse público, alega que:
A tese que coloca a solidariedade como algo capaz de justificar a cobrança de tributos sem apoio na lei, amparada na capacidade contributiva, é tese típica do Nazismo. Não obstante apresentada como tese moderna, na verdade, apenas ressuscita o autoritarismo (MACHADO, 2019, p. 47).
Disto se infere que, conquanto a solidariedade seja pauta de interesse público, não se pode, em busca de uma sociedade “solidária”, tratar desigualmente o particular, visto que esse tem o direito fundamental à igualdade perante a lei, de forma que a abordagem fora dos parâmetros legais, justificada por mero designo estatal, revela arbitrariedade característica de nações autoritárias.
O penúltimo dos direitos fundamentais elencados pelo caput do artigo 5º da Constituição Federal é a segurança, que, diferentemente dos demais direitos aqui abordados, exige do Estado não abstenção, mas ação em si, o que, considerando as narrativas deste capítulo, conduz ao entendimento de que a ele é vedado suscitar o interesse público para deixar de oferecer préstimos de segurança aos cidadãos, vez que esta se reveste de prerrogativa fundamental do brasileiro.
Por fim, temos o direito fundamental à propriedade, cuja consagração decorre dos vastos exemplos de expropriação praticada por governos autoritários em nome do “bem comum”, como a já suscitada política de coletivização da agricultura soviética instituída por Stalin na primeira metade do século XX:
Em 1932-33, em execução da política de coletivização da agricultura soviética, Stalin ordenou o cerco militar de toda a zona agrícola ucraniana e das terras adjacentes, cultivadas pelos cossacos. Todos os estoques de alimentos foram requisitados à força, impedindo-se militarmente a entrada de novos suprimentos alimentares na região. Foi, talvez, a primeira vez na História em que um Estado provocou intencionalmente a fome de parcela considerável de seu próprio povo, com objetivos políticos (COMPARATO, 2018, n.p, grifo nosso)
Interessa repisar que este fato histórico se mostra brilhante para fins de demonstrar o motivo pelo qual nenhum dos direitos fundamentais pode ser cerceado, a saber, por estarem intrinsicamente ligados estando, em alguns casos, o pleno exercício de um condicionado ao pleno exercício de outro (no exemplo: a propriedade como condição para a vida).
Saliente-se que, do direito fundamental à propriedade, decorrem institutos inerentes a diversos ramos do ordenamento jurídico, como o princípio da vedação ao confisco, em âmbito tributário, a necessidade de prévia e justa indenização em caso de desapropriação, relativa ao direito civil e administrativo, entre outros.
A importância de tal direito, embora questionada por alguns (assim como ocorre com o direito à vida nos termos pontuados alhures), é incontroversa e se firmou com intensidade ainda maior através do artigo XVII da Declaração Universal dos Direitos Humanos, segundo o qual “1. Todo ser humano tem direito à propriedade, só ou em sociedade com outros. 2. Ninguém será arbitrariamente privado de sua propriedade”.
Diante de tais exposições, infere-se que a imposição de óbices à supremacia do interesse público advém do uso de tal argumento como forma de legitimar atrocidades não mais admitidas na sociedade contemporânea, que, após períodos históricos sombrios, logrou entender que a limitação do poder estatal é medida necessária para a sobrevivência dos povos e dignidade do ser humano, as quais, sem dúvida, não se configuram sem a sacramentação do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Diante do que foi abordado no presente artigo, pode-se concluir que o interesse público, conquanto goze de extrema importância para o Estado Democrático de Direito, deve, em homenagem a ele, curvar-se diante dos direitos fundamentais.
Resta claro que subjugar o interesse público aos desígnios meramente privados não produz bons frutos para o convívio e para o equilíbrio social. Contudo, assim como ocorre com a maioria dos institutos jurídicos, tê-lo por absoluto abre espaço para arbitrariedades que também desequilibram a vida coletiva e, pior do que isto, viabilizam a prática de atrocidades em nome do “bem maior”.
Neste sentido, viu-se que, na árdua luta pelo reconhecimento dos direitos humanos, atos teratológicos foram praticados pelos mais diversos Estados, o que motivou a emersão do caráter de intocabilidade e inalienabilidade dos direitos à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
Sendo assim, a conclusão que se extrai dos conhecimentos aqui redigidos é que o equilíbrio, a razoabilidade e o bom-senso nortearão a aplicação do interesse público no Estado Democrático de Direito, impedindo a sobreposição exacerbada dos desígnios privados, cuja intensificação está apta a causar desigualdade e desbalanceamento social, mas obstando também o uso da supremacia estatal como argumento irrestrito, vez que, não há muito, a ausência de restrições ao poder deixou marcas inapagáveis na história da humanidade.
REFERÊNCIAS
BASTIAT, Frédéric. trad.de Ronaldo da Silva Legey. A Lei. São Paulo: Instituto Ludwig von Mises Brasil, 2010.
BOBBIO, Norberto (tradução de Carlos Nelson Coutinho). A era dos direitos. Nova ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.
BRITO, L. S. L. E. Liberdade e direitos humanos. São Paulo: Saraiva, 2013, e-book. ISBN 9788502188624
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo.32. edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Atlas, 2018.
CHANG, Jung. Mao: a história desconhecida. tradução Pedro Maia Soares. 2. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2012.
COMPARATO, F. K. A afirmação histórica dos direitos humanos. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2018. ISBN 9788553607846. e-book.
COUTO, R. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: SARAIVA, 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo .27. ed. São Paulo: Atlas, 2014
FILHO, M. G. F. Aspectos do direito constitucional contemporâneo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2011.
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 40. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2019.
PADIN, Patrícia Waldmann. Aspectos fundamentais do usucapião coletivo. 2010. Dissertação (Mestrado em Direito Civil) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. doi:10.11606/D.2.2010.tde-18112011-144415. Acesso em: 2019-10-08.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. São Paulo: Martin Claret, 2013.
SARLET, I. W.; MITIDIERO, D. Curso de Direito Constitucional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
[3] Disponível em <https://deathpenaltyinfo.org/state-and-federal-info/state-by-state>.
[4] Human Rights Watch. Últimas notícias sobre Cuba. <https://www.hrw.org/pt/world-report/2018/country-chapters/313459>. Acesso em 05 de outubro de 2019
