1. INTRODUÇÃO
Em ocasião anterior, dissertei a respeito do Direito Operacional Militar, procurando estabelecer seu conceito, seus princípios e sua importância.
Cumpre prosseguir o estudo do Direito Operacional Militar Brasileiro, abordando as operações militares, e, nesse desiderato, inicio pelo estudo da Operação de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), que, nos últimos anos, tem ocupado o noticiário nacional, em virtude de problemas ocorridos na área de segurança pública.
Todavia, nessa abordagem, a pretensão é tratar da GLO de forma ampla, estudando o que seja garantir a lei e a ordem; a constitucionalidade e da legalidade dessa forma de emprego das Forças Armadas; a conceituação de Operações de Garantia da Lei e da Ordem; a diferenciação dessa forma de emprego em relação aos institutos do “Sistema Constitucional de Crises” e, ainda, um estudo sobre a legislação relativa ao tema, esta focada na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999.
2. ENTENDIMENTO DO QUE SEJA GARANTIR A LEI E A ORDEM; SUA IMPORTÂNCIA; E A RAZÃO DA HIPÓTESE DE EMPREGO DAS FORÇAS ARMADAS PARA ESSE DESIDERATO.
Conforme prevê o artigo 142 da Constituição Federal, as Forças Armadas (Exército Marinha e Aeronáutica) são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes poderes, à garantia da lei e da ordem.
Assim, segundo a Constituição Federal, no Brasil pode-se empregar os efetivos de suas Forças Armadas para garantir a lei e a ordem.
A forma como se dará essa determinação constitucional encontra-se regulamentada na Lei Complementar nº 97, de 9 de junho 99, com as alterações trazidas, em 2004 e 2010, respectivamente, pelas Leis Complementares Nr 117 e Nr 136. Mas não somente nela. Há um extenso cabedal normativo que disciplina ou interfere na atuação das Forças Armadas, como se verá ao final desta exposição.
Importa observar que o texto constitucional fala em garantia da lei e da ordem. Não da lei ou da ordem. E isso é bastante significativo porque, para fins de emprego das Forças Armadas, no contexto interno, busca-se assegurar, simultaneamente, que as leis nacionais mantenham-se vigor e que a ordem pública seja preservada.
Fazer cumprir a lei parece algo mais palpável. As Forças Armadas podem vir a ser empregadas para que as leis nacionais, aprovadas na forma prevista na Constituição – inclusive ela própria - se mantenham em vigor.
Todavia, o conceito ordem, por se traduzir em ordem pública, é mais amplo e, portanto, carece análise mais atenta. De fato, trata-se de algo de difícil definição, embora possa ser facilmente compreendido, empiricamente, o momento em que a ordem pública existe e vige e quando ela deixa de existir e as estruturas sociais entram em colapso. Sobre a dificuldade em definir ordem pública, VINCENZI e MACHADO (2009), dissertando sobre ordem pública, destacaram que:
“Há linha de entendimento doutrinário que tende a conceituar a Ordem Pública como a tradução do sentimento de toda uma nação (DOLINGER, 1997); e que há também outros pesquisadores, que entendem que a Ordem Pública está intrínseca no sistema jurídico de um Estado Soberano (GRECO FILHO, 1978), de modo que uma situação notadamente estranha à cultura jurídica, à Constituição, ao interesse social e aos direitos mais basilares de um povo seria contrária à Ordem Pública (PUCCI, 2007)”.
Ao fim, concluíram que o conceito de Ordem Pública é multifacetário e admite uma série de definições. Mas mesmo dentro dessa pluralidade de conceitos, as normas de caráter público e aquelas que traduzem proteção a direitos fundamentais, ainda que infraconstitucionais, devem sempre ser consideradas.
Os conceitos de ordem pública, em geral, orbitam em torno da ideia de que se trata, nos dizeres de ELIA JÚNIOR (2006) de “um reflexo dos valores de determinada época e de certas culturas jurídicas, representando, assim, os valores que a moral vigente em nossa cultura jurídica considera fundamentais. Assim, tudo que se mostrar contrário a essa conformação moral básica será considerado contrário à ordem pública (...).”
Um bom entendimento de ordem pública foi traduzido por TARANTA (2008), no sentido de que:
“(...) as normas de ordem pública, tanto no direito interno como no direito internacional, constituem os princípios indispensáveis para organização da vida social, conforme os preceitos do direito, consubstanciando um conjunto de regras e princípios, que tendem a garantir a singularidade das instituições de determinado país e a proteger os sentimentos de justiça e moral de determinada sociedade”
LAZZARINI (1991), ressalvando a posição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ensina que a noção de ordem pública é muito mais ampla e envolvente que a de segurança pública:
(...) Igualmente a festejados administrativistas pátrios e europeus, entendo que a segurança pública é um aspecto da ordem pública, concordo até que seja um dos seus elementos, formando a tríade ao lado da tranquilidade pública c salubridade pública, como partes essenciais de algo composto. Saliento que não é uma ordem pública reduzida como já se interpretou.
O eminente Diogo de Figueiredo Moreira Neto entende que a relação entre ordem pública não é de todo para parte, mas de "efeito para causa", concluindo que a "segurança pública é o conjunto de processos políticos e jurídicos destinados a garantir a ordem pública na convivência de homens em sociedade".
A divergência, mais bem analisada, não é tão profunda quanto parece, pois o todo é mesmo sempre efeito de suas partes, e a ausência de uma delas já o descaracteriza. Assim, não há conflito ao afirmar-se que a ordem pública tem na segurança pública um dos seus elementos e uma das suas causas, mas não a única.
Ao afirmar que a "segurança pública é o conjunto de processos (...)", Diogo de Figueiredo Moreira Neto superdimensiona e aproxima o conceito doutrinário da sua materialização, pois processo, sob o prisma jurídico, é a série ordenada de atos sucessivos, entremeando-o com o conceito de defesa pública: "Conjunto de atitudes, medidas e ações adotadas para garantir o cumprimento das leis de modo a evitar, impedir ou eliminar a prática de atos que perturbem a ordem pública”.
Ainda sobre o tema, LAZARINI (1987) a seguinte noção sobre ordem pública
“Na verdade, nada mais incerto em direito do que a noção de ordem pública. Ela varia no tempo e no espaço, de um para outro país e, até mesmo, em determinado país de uma época para outra. Nos anais da jurisprudência, aliás, tornou-se conhecida a frase do Conselheiro Tillon, da Corte de Cassação de Paris, deque procurar definir o termo ordem pública é aventurar-se a pisar em areias movediças.
Todos, porém, compreendem e sentem que ela se constitui dos princípios superiores que formam a base da vida jurídica e moral de cada povo, formando um sistema institucional destinado a defender, como disse CALANDRELLI, altas concepções morais, políticas, religiosas e econômicas que fundamentam a organização do Estado, dentro do equilíbrio normal da vida do indivíduo e da nação. De Plácido e Silva diz entender-se por ordem pública ‘a situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto. Não se confunde com a ordem jurídica, embora seja uma consequência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada’.
E desse sentir é, também, JOSÉ CRETELLA JUNIOR quando com apoio em WALINE, diz: ‘A noção de ordem pública é extremamente vaga e ampla. Não se trata, apenas, da manutenção material da ordem na rua, mas também da manutenção de uma certa ordem moral’.
VEDEL traz que ‘a noção de ordem pública é básica em direito administrativo, sendo constituída por um mínimo de condições essenciais a uma vida social conveniente. A segurança dos bens e das pessoas, a salubridade e a tranquilidade formam-lhe o fundamento. A ordem pública reveste-se também de aspectos econômicos (luta contra o monopólio, o açambarcamento, a carestia) e também estéticos (proteção de lugares e monumentos)’.
LOUIS ROLLAND, professor de Direito Público Geral da Faculdade de Direito de Paris, ao cuidar da política administrativa, enfatizou ser a noção de ordem pública extremamente vaga. Mas, partindo de textos legais, diz ter a polícia por objeto assegurar a boa ordem, isto é, a tranquilidade pública, a segurança pública e salubridade pública, concluindo, então, por asseverar que assegurar a ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que aquilo.
A ordem pública é mais fácil de ser sentida do que definida, mesmo porque e lavaria de entendimento no tempo e no espaço. Aliás, nessa última hipótese, pode variar, inclusive, dentro de um determinado país. Mas sentir-se-á a ordem pública segundo um conjunto de critérios de ordem superior, políticos, econômicos, morais e, até mesmo, religiosos. A ordem pública não deixa de ser uma situação de legalidade e moralidade normal, apurada por quem tenha competência para isso sentir e valorar. A ordem pública, em outras palavras, existirá onde estiver ausente a desordem, isto é, os atos de violência, de que espécie for, contra as pessoas, bens ou o próprio Estado.
E, no que interessa à Polícia, a ordem pública, que elas tem por missão assegurar, definir-se-á pelo seu caráter principalmente material, cuidando de evitar desordens visíveis, isto é, só as manifestações exteriores de desordem justificam a sua intervenção.”
Na legislação pátria, encontramos o conceito de ordem pública no Decreto nº 88.777, de 30.9.1983, nos seguintes termos:
“conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum”.
Dito isso, podemos concluir que a ordem pública é consequência da ordem jurídica estabelecida pelo conjunto das leis de uma nação. Logo, ela reflete os valores dominantes e a cultura jurídica vigente em determinada época.
Decorrência lógica disso, a preservação da ordem pública só pode realizar-se dentro do ordenamento jurídico e pelos Poderes do Estado, de forma integrada e harmoniosa a fim de garantir a democracia e a preservação dos direitos e interesses da nação.
A manutenção da lei e da ordem é, portanto, de vital importância para o exercício da democracia e a para a própria existência do Estado. Por essa razão, o Estado pode optar por empregar a expressão maior de seu poder militar para conseguir esse desiderato da forma preconizada pelo ordenamento jurídico e gerenciado pelos Poderes do Estado, que estabelecerão as formas de emprego – missão do Legislativo – determinarão o uso das Forças Armadas e baixarão as competentes diretrizes – Poder Executivo – e julgarão a legalidade e as eventuais lesões ou ameaças a direito decorrentes dessa atividade – Poder Judiciário.
Nesse contexto é que encontramos a prescrição do emprego das Forças Armadas na Garantia da Lei e da Ordem nas Constituições Brasileira e, também nas de outras nações democráticas.
3. HISTÓRICO DA PREVISÃO DAS OPERAÇÕES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
A previsão de emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem não se constitui em inovação da Constituição de 1988. Na realidade, todas as Constituições anteriores previam essa missão para as Forças Armadas, como se verifica dos excertos a seguir:
- Constituição de 1824:
Art. 148. Ao Poder Executivo compete privativamente empregar a Força Armada de Mar, e Terra, como bem lhe parecer conveniente á Segurança, e defesa do Império.
Art. 14 - As forças de terra e mar são instituições nacionais permanentes, destinadas à defesa da Pátria no exterior e à manutenção das leis no interior.
A força armada é essencialmente obediente, dentro dos limites da lei, aos seus superiores hierárquicos e obrigada a sustentar as instituições constitucionais.
Art. 162 - As forças armadas são instituições nacionais permanentes, e, dentro da lei, essencialmente obedientes aos seus superiores hierárquicos. Destinam-se a defender a Pátria e garantir os Poderes constitucionais, e, ordem e a lei.
Art. 166 - Em caso de ameaça externa ou iminência de perturbações internas, ou existência de concerto, plano ou conspiração, tendente a perturbar a paz pública ou pôr em perigo a estrutura das instituições, a segurança do Estado ou dos cidadãos, poderá o Presidente da República declarar em todo o território do Pais, ou na porção do território particularmente ameaçada, o estado de emergência.
Desde que se torne necessário o emprego das forças armadas para a defesa do Estado, o Presidente da República declarará em todo o território nacional ou em parte dele o estado de guerra.
Art. 177 - Destinam-se as forças armadas a defender a Pátria e a garantir os poderes constitucionais, a lei e a ordem.
Art. 92 - As forças armadas, constituídas pela Marinha de Guerra, Exército e Aeronáutica Militar, são instituições nacionais, permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República e dentro dos limites da lei.
§ 1º - Destinam-se as forças armadas a defender a Pátria e a garantir os Poderes constituídos, a lei e a ordem.
- Constituição de 1969:
Art. 91. As Forças Armadas, essenciais à execução da política de segurança nacional, destinam-se à defesa da Pátria e à garantia dos poderes constituídos, da lei e da ordem.
Portanto, deve-se ter em conta que a tradição constitucional brasileira sempre conferiu às Forças Armadas à defesa ou garantia da lei e da ordem, situação esta que se verifica também no ordenamento constitucional de outras grandes democracias ocidentais. Também a Constituição de 1988 manteve essa previsão, como se pode ver a seguir:
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º - Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas.
4. PREVISÕES DE EMPREGO SIMILARES À GARANTIA DA LEI E DA ORDEM NO DIREITO CONSTITUCIONAL COMPARADO
Disposições semelhantes às da Constituição brasileira podem ser encontrados em constituições de outras grandes democracias ocidentais. Nesse sentido, GARCIA (2008) ensina que:
“No direito espanhol, por exemplo, as “fuerzas armadas” e as “fuerzas y cuerpos de seguridaddel Estado” têm atribuições bem definidas: às primeiras compete “garantir a soberania e independência da Espanha, defender a integridade territorial e o ordenamento constitucional”; às segundas compete “proteger o livre exercício dos direitos e liberdades e garantir a segurança cidadã”. Em qualquer caso, a força pública atua sob autoridade e direção do Governo, que poderá, em situações extremas, pleitear a declaração dos estados de alarme, de exceção e de sítio. A política militar e de defesa, apesar de essencialmente ligada à política exterior, o que se verifica nas hipóteses de conflito bélico com Estado estrangeiro, também alcança a política interior, assegurando a defesa da ordem constitucional em caso de rebelião interna. Na Itália, situa-se no âmbito das funções presidenciais a possibilidade de determinar o emprego legítimo das forças armadas em caso de crise internacional ou interna. Na Alemanha, do mesmo modo, admite-se que as Forças Armadas, em caso de defesa ou tensão, apóiem as medidas policiais, atuando em regime de cooperação com as autoridades competentes. Tratando-se de perigo imediato para a existência ou o regime fundamental de liberdade e democracia da Federação ou de um Estado, e não estando o Estado afetado disposto ou em condições de combatê-lo com suas forças de segurança, o Governo Federal o fará com o emprego das Forças Armadas, assumindo o controle da polícia desse Estado ou, se necessário, também de outros.”
Também a Suíça prevê, em sua Constituição Federal, o emprego subsidiário do Exército na segurança pública as compete em conjunto com a Polícia:
Art. 58 Exército
1 A Suíça dispõe de um exército que, de carácter genérico, é organizado segundo o princípio da milícia.
2 O exército serve para evitar guerras e contribui para a manutenção da paz; ele defende o país e sua população. Apoia as autoridades civis na defesa contra ameaças graves à segurança interna e no controle de outras situações extraordinárias. A lei pode prever tarefas adicionais.
3 O emprego do exército é assunto da Confederação. Os cantões podem empregar suas unidades para manutenção da ordem pública no seu território se os recursos das autoridades civis para combater ameaças graves à segurança interna deixam de ser suficientes.
Essa forma de emprego do Exército suíço somente ocorre em situações de interesse público e quando as autoridades não são mais capazes de lidar com as suas tarefas por falta de pessoal, de material ou de tempo. Conforme previsto no artigo 70 parágrafo 2 da Lei das Forças Armadas Suíças, a Assembleia Federal deve aprovar o uso, quando deverão ser empregados mais de 2.000 militares ou da nas situações em que o emprego durará mais de três semanas.
Na Suíça, o Exército deve apoiar as autoridades civis se os seus meios empregados na defesa contra ameaças graves à segurança interna já não são suficientes em termos de pessoal, equipamentos e tempo para lidar com a situação. É o que o governo suíço nomeia como princípio da subsidiariedade.
Tal princípio, todavia, como faz questão de deixar claro o governo suíço, não impede a realização de exercícios conjuntos e a manutenção de plataformas de comunicação entre a polícia e o Exército suíços, o que é visto como reforço do princípio da subsidiariedade.
Naquela nação, há sete princípios básicos formaram a base para a subsidiária de segurança do Exército em operações de segurança interna.
1. O Exército apoia as autoridades civis, com base em questões pertinentes, em que as expectativas de desempenho de concreto são definidas. O uso do Exército e o seu emprego, em geral, exige a aprovação dos órgãos políticos relevantes.
2. A responsabilidade emprego é das autoridades civis; a responsabilidade da conduta, das militares.
3. Para utilização no âmbito da segurança interna respeita-se o princípio da subsidiariedade ;
4. O emprego é negociado e estabelecido de acordo com os recursos disponíveis. Os empregos relevantes são definidos em termos de conteúdo, tempo e espaço.
5. As regras de engajamento e comportamento são tratados no âmbito de um diálogo. Os conflitos daí surgidos são dirimidos pelas autoridades civis.
6. A salvaguarda da soberania do ar é da responsabilidade da Confederação. Por razões de segurança, o Conselho Federal pode restringir a navegação no espaço aéreo e coordenar o policiamento aéreo. Autoridades civis podem propor as medidas federais para a proteção do espaço aéreo.
7. Procedimentos e tarefas devem ser treinados em exercícios e em cooperação entre os organismos civis e militares e devem ser aprofundados em todos os níveis.
5. CONCEITUAÇÃO DE OPERAÇÃO DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM.
Segundo o Ministério da Defesa (Portaria Normativa Nr 186/MD, de 31 de janeiro de 2014), Operação de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO) é uma operação militar determinada pelo Presidente da República e conduzida pelas Forças Armadas de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, que tem por objetivo a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio em situações de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144 da Constituição ou em outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem (Artigos 3º, 4º e 5º do Decreto Nr 3.897, de 24 de agosto de 2001).
No âmbito do Exército, o Manual de Campanha C 85-1 – Operações de Garantia da Lei e da Ordem (aprovado pela Portaria nº 042-EME-RES, de 9.6.2010), e o Glossário das Forças Armadas (MD35-G-01 – aprovado pela Portaria normativa nº 196/EME/MD, de 22.2.2007) definem GLO como operações militares conduzidas pelas Forças Armadas, por decisão do Presidente da República, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, com o propósito de assegurar o pleno funcionamento do estado democrático de direito, da paz social e da ordem pública.
O manual MD 35-G-01 trata de GLO nos seguintes termos:
“atuação coordenada das Forças Armadas e dos Órgãos de Segurança Pública na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, possui caráter excepcional, episódico e temporário. Ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. A decisão presidencial para o emprego das Forças Armadas nessa situação poderá ocorrer diretamente por sua própria iniciativa ou por solicitação dos chefes dos outros poderes constitucionais, representados pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados”.
Dos conceitos trazidos pelos manuais militares podemos deduzir que Op GLO:
a) é uma operação militar;
b) é determinada pelo Presidente da República;
c) a decisão de emprego das Forças Armadas em uma Op GLO pode ocorrer por iniciativa do Presidente da república ou a pedido dos representantes máximos dos poderes constitucionais (representados pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados) e dos chefes dos poderes executivos estaduais.
d) seus objetivos são:
- garantir a normalidade da vida cotidiana, preservar pessoas e bens;
- assegurar o funcionamento das Instituições públicas;
- a manutenção e/ou restabelecimento da ordem econômica e social;
e) ocorre em situações de esgotamento dos instrumentos para isso previstos no art. 144 da Constituição ou em outras em que se presuma ser possível a perturbação da ordem;
f) convém ocorrer em um ambiente interagências;
g) deve ser limitado no tempo e no espaço.
6. DOUTRINA JURÍDICA SOBRE OPERAÇÃO DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM.
Não apenas os manuais militares se preocupam com a atuação das Forças Armadas em uma Op GLO. A doutrina jurídica também se ocupa do estudo desta forma de atuação especial das Forças Armadas, senão vejamos:
- José Afonso da Silva giza que:
Estado e das instituições democráticas com a destinação acima referida, de tal sorte que sua missão essencial é a da defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais, o que vale dizer defesa, por um lado, contra as agressões estrangeiras em caso de guerra externa e, por outro lado, defesa das instituições democráticas, pois a isso corresponde a garantia dos poderes constitucionais, que, nos, termos da Constituição emanam do povo (art. 1º, parágrafo único). Só subsidiária e eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa é de competência primária das forças de segurança pública, que compreendem a polícia federal, e as polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal.
[...]
Sua interferência na defesa da lei e da ordem depende, além do mais, de convocações dos legítimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, Presidente da República ou Presidente do Supremo Tribunal Federal. Ministro não é poder constitucional. Juiz de Direito não é poder constitucional. Juiz Federal não é poder constitucional. Deputado não é poder constitucional. Senador não é poder constitucional. São simples membros dos poderes e não os representam. Portanto, a atuação das Forças Armadas convocadas por Juiz de Direito ou por Juiz Federal, ou mesmo por algum Ministro do Superior Tribunal de Justiça ou até mesmo do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional e arbitrária, porque estas autoridades, por mais importantes que sejam não representam qualquer dos poderes constitucionais federais.”.
- Ivo Dantas leciona que:
“Observe-se que o texto não inclui, em princípio, as Forças Armadas como responsáveis pela segurança pública, salvo se requisitadas por um dos poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) e apenas para defenderem a lei e a ordem.”
- Uadi Lâmmego Bulos preceitua que:
“A missão precípua das Forças Armadas, portanto, é a defesa da Pátria e a garantia dos poderes constitucionais, que, harmônicos e independentes (CF, art. 2º), têm a sua fonte nas aspirações populares (CF, art. 1º, parágrafo único).
Esporadicamente, contudo, incumbi-lhe defender a lei e a ordem interna, atribuições típicas de segurança pública, exercidas pelas polícias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal.”.
-Emerson Garcia, no artigo “As Forças Armadas e a Garantia da Lei e da Ordem”, realça que:
“Como se percebe, a atuação das Forças Armadas pode ocorrer em situações de guerra ou de paz, no exterior ou no interior do seu território de origem. Essa atuação, no entanto, tanto pode ocorrer a título principal, refletindo um dever jurídico imediato, como a título acessório, que surgirá quando constatada a impossibilidade de os órgãos de segurança pública remediarem a situação de injuridicidade que abala o Estado e a sociedade. Nesse último caso, uma interpretação teleológico-sistemática da Constituição brasileira de 1988 exige seja observado um referencial de subsidiariedade. No plano administrativo, o princípio da subsidiariedade parte da premissa de que o interesse público será melhor tutelado com a descentralização administrativa: o poder administrativo, assim, deve ser exercido no plano mais baixo possível, aproximando os centros de decisão dos sujeitos destinatários da ação administrativa; somente quando o exercício do poder se mostre ineficaz no plano inferior é que será acionado o órgão de escalão superior, e assim sucessivamente.
[...]
Conclui-se, assim, que a intervenção das Forças Armadas, no âmbito interno, em situação de normalidade institucional, há de ser devidamente motivada pela ineficiência dos órgãos que, por imposição constitucional, possuem, como dever jurídico imediato, a obrigação de zelar pela segurança pública.”
Note-se que a doutrina ressalta a subsidiariedade no emprego das Forças Armadas em Operações de Garantia da Lei e da Ordem, semelhantemente ao que observamos no emprego das Forças Armadas na Suíça. Ademais, concluem pela sua legalidade diante da ordem constitucional em vigor.
7. OPERAÇÕES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM E OS INSTITUTOS DA INTERVENÇÃO FEDERAL, ESTADO DE SÍTIO E ESTADO DE DEFESA.
Pese o que até agora foi apresentado, há quem interprete o artigo 142 da Constituição Federal dando o entendimento de que a expressão “garantia da lei e da ordem” se referiria, na verdade, à atuação das Forças Armadas nos hipóteses de intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio.
As situações específicas de estado de sítio e estado de defesa são chamadas, pela doutrina jurídica de “Direito Constitucional de Crise”, “Sistema Constitucional de Crises”, “Legalidade Especial” ou “Regime de Legalidade Extraordinária”. Objetivam a segurança do Estado e de suas instituições e à própria defesa da Constituição como instrumento assecuratório dos direitos individuais frente ao Poder estatal e são previstas nos artigos 136 a 141 da Constituição Federal. Vale mencionar que sua origem remota a Roma, quando, em períodos conturbados, era instaurada a Magistratura Extraordinária.
O estado de defesa visa a preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. Decreto presidencial determinará o prazo de duração e especificará as áreas abrangidas pela medida, bem como as providências coercitivas a serem adotadas. O tempo de duração não pode ser superior a trinta dias, havendo a possibilidade de apenas uma prorrogação, por igual período, se persistirem as razões que justificaram a decretação. Decretado o estado de defesa ou sua prorrogação, o Presidente da República, dentro de vinte e quatro horas, submeterá o ato com a respectiva justificação ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta.
Durante o estado de defesa poderão ser adotadas medidas coercitivas a vigorarem, dentre as quais a restrição aos direitos de: reunião, ainda que exercida no seio das associações; sigilo de correspondência; sigilo de comunicação telegráfica e telefônica; e a possibilidade de ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.
Em relação à prisão, o § 3º do art. 136 da Constituição Federal assegura o seguinte:
§ 3º - Na vigência do estado de defesa:
I - a prisão por crime contra o Estado, determinada pelo executor da medida, será por este comunicada imediatamente ao juiz competente, que a relaxará, se não for legal, facultado ao preso requerer exame de corpo de delito à autoridade policial;
II - a comunicação será acompanhada de declaração, pela autoridade, do estado físico e mental do detido no momento de sua autuação;
III - a prisão ou detenção de qualquer pessoa não poderá ser superior a dez dias, salvo quando autorizada pelo Poder Judiciário;
IV - é vedada a incomunicabilidade do preso.
Outro aspecto que diferencia o estado de defesa da Op GLO é que, antes de ser decretado, deve ser ouvido o Conselho da República e o Conselho da Defesa Nacional.
O estado de sítio consiste na instauração de uma legalidade extraordinária, por determinado tempo e em certa área, objetivando preservar ou restaurar a normalidade constitucional perturbada por comoção grave de repercussão nacional ou por situação beligerante com Estado estrangeiro. É medida mais grave que o estado de defesa. O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias a sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas, e, depois de publicado, o Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas.
As restrições a direitos fundamentais são ainda maiores no estado de sítio, eis que a própria Constituição prevê a possibilidade de adoção das seguintes medidas contra as pessoas:
Art. 139. Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas:
I - obrigação de permanência em localidade determinada;
II - detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;
III - restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei;
IV - suspensão da liberdade de reunião;
V - busca e apreensão em domicílio;
VI - intervenção nas empresas de serviços públicos;
VII - requisição de bens.
Antes de ser decretado o estado de sítio, deve ser ouvido o Conselho da República e o Conselho da Defesa Nacional.
A intervenção federal, por seu turno tem por objetivo à preservação do equilíbrio federativo e está prevista nos artigos 34 a 36 da Constituição Federal. Haverá intervenção federal, com o emprego das Forças Armadas, na hipótese do inciso III do artigo 34, que prevê a intervenção para “por termo a grave comprometimento da ordem pública”. A perturbação da ordem que justifica a intervenção e o emprego das Forças Armadas deve ser aquela a que o Estado-membro não possa ou não esteja interessado em superar.
Há requisitos específicos para uma intervenção federal, que a diferem de uma Op GLO: antes de decretar a intervenção, o Presidente deve apenas consultar o Conselho de Defesa Nacional, embora a opinião deste não vincule a decisão a ser tomada, no entanto, não o vincula. Após a decretação da intervenção, o ato deve ser submetido à apreciação do Congresso Nacional, no prazo de 24 horas, conforme previsto no § 1º do art. 36 da Constituição Federal, que poderá ou não aprovar a intervenção decretada.
Há diferenças entre as hipóteses de Op GLO e as de intervenção federal, de estado de defesa e de estado de sítio. Essa diferença é ressaltada por Luís Roberto Barroso, no artigo “Atuação das Forças Armadas em segurança tem de ser excepcional”:
As ações de segurança pública associadas a tais situações interferem, potencialmente, com o exercício de direitos fundamentais e com a autonomia federativa. Por tais razões, o eventual emprego das Forças Armadas nesses contextos estará sujeito a limites e controles políticos especiais, que incluem restrição de tempo, demarcação de área geográfica e fiscalização parlamentar rígida. É de interesse assinalar que as três medidas excepcionais aqui tratadas constituem limitações circunstanciais ao poder constituinte derivado, impedindo seja emendada a Constituição durante sua vigência.
Especificamente sobre GLO, afirma o eminente autor que:
A Lei, portanto, permite que as Forças Armadas realizem operações de segurança pública sem que haja a necessidade de se decretar intervenção federal, estado de defesa ou estado de sítio. Essa circunstância, de fato, facilita que essa atuação tenha lugar. Foi esse justamente o propósito que guiou edição da Lei Complementar 97/99. O parecer da Comissão de Segurança da Câmara de Deputados sobre o então projeto de lei, relatado pelo deputado Antônio Carlos Biscaia (PT-RJ) em 12 ago. 2004, reflete o entendimento predominante durante o processo legislativo: “o projeto atende a reclamo de toda a sociedade brasileira e de diversos Parlamentares dessa Casa quanto à necessidade de intervenção das Forças Armadas quando os índices de violência e de criminalidade ficarem insustentáveis”.
Inexiste pronunciamento específico do Supremo Tribunal Federal acerca dessa modalidade de execução de ações de segurança pelas Forças Armadas. A hipótese, contudo, se harmoniza com o texto constitucional. Considerando-se que a atuação das Forças Armadas, a esse título, depende de pedido formulado pelo Governador do Estado. Assim, é o Estado-membro que requer a ação militar, não a União que a determina unilateralmente, como ocorre na intervenção federal, no estado de defesa ou no estado de sítio. Na verdade, a Lei Complementar 97/99 cria um instituto plenamente inserido no modelo de federalismo que predomina na Constituição Federal de 1988 — o federalismo cooperativo.
O procedimento estabelecido na Lei Complementar 97/99 é plenamente compatível com esse modelo cooperativo de federação, sem deixar, tampouco, de se informar pelo princípio da subsidiariedade. Aplicado à organização federativa, esse princípio leva à impossibilidade de o Governo da União se incumbir de tarefas que os governos estaduais possam realizar. Foi nesse sentido que a Constituição atribuiu aos Estados a competência em matéria de segurança pública. Mas, de acordo com o artigo 15, parágrafos 2º e 3º, da Lei Complementar 97/99, a atuação federal só se justifica quando o Estado-membro for incapaz de realizar sua tarefa, por terem se esgotado os meios de que dispõe.
Além disso, mesmo nessa hipótese, o emprego das Forças Armadas será feito “de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado”, de acordo com o artigo 15, parágrafo 4º, da Lei complementar 97/99. Daí se depreende que a atuação federal não precisará se estender por todo o território do estado, podendo se restringir apenas a áreas específicas, em que a presença das Forças Armadas se mostre necessária doravante. Nessas áreas, “o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações” passará para a autoridade federal encarregada das operações, o que deverá se fazer por ato formal do Governo do Estado (Constituição Federal, artigo 15, parágrafo 5º).
Logo, não se pode dizer que o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem está concentrado nas hipóteses de intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio. Os objetivos estratégicos a serem atingidos, as hipóteses e condicionantes de ordem Constitucional e legal demonstram tratar-se de institutos realmente diferentes.
8. LEGISLAÇÃO SOBRE OPERAÇÕES DE GARANTIA DA LEI E DA ORDEM.
A Lei Complementar referida pela Constituição é a de Nr 97, de 9 de junho 99, já alterada em 2004 e 2010, respectivamente, pelas Leis Complementares Nr117 e Nr136. Essa norma prevê que o emprego em GLO se dá da seguinte forma:
Art. 15. O emprego das Forças Armadas na defesa da Pátria e na garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e na participação em operações de paz, é de responsabilidade do Presidente da República, que determinará ao Ministro de Estado da Defesa a ativação de órgãos operacionais, observada a seguinte forma de subordinação:
I - ao Comandante Supremo, por intermédio do Ministro de Estado da Defesa, no caso de Comandos conjuntos, compostos por meios adjudicados pelas Forças Armadas e, quando necessário, por outros órgãos; (Redação dada pela Lei Complementar Nr 136, de 2010).
II - diretamente ao Ministro de Estado da Defesa, para fim de adestramento, em operações conjuntas, ou por ocasião da participação brasileira em operações de paz; (Redação dada pela Lei Complementar Nr 136, de 2010).
III - diretamente ao respectivo Comandante da Força, respeitada a direção superior do Ministro de Estado da Defesa, no caso de emprego isolado de meios de uma única Força.
§ 1o Compete ao Presidente da República a decisão do emprego das Forças Armadas, por iniciativa própria ou em atendimento a pedido manifestado por quaisquer dos poderes constitucionais, por intermédio dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados.
§ 2o A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal.
§ 3o Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. (Incluído pela Lei Complementar Nr 117, de 2004)
§ 4o Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3o deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem.
§ 5o Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins. (Incluído pela Lei Complementar Nr 117, de 2004)
§ 6o Considera-se controle operacional, para fins de aplicação desta Lei Complementar, o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais.
§ 7o A atuação do militar nos casos previstos nos arts. 13, 14, 15, 16-A, nos incisos IV e V do art. 17, no inciso III do art. 17-A, nos incisos VI e VII do art. 18, nas atividades de defesa civil a que se refere o art. 16 desta Lei Complementar e noinciso XIV do art. 23 da Lei no4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral), é considerada atividade militar para os fins do art. 124 da Constituição Federal. (Redação dada pela Lei Complementar Nr 136, de 2010).
O artigo 15 da Lei Complementar Nr 97/99 giza as perfeitas diretrizes que devem ser observadas para o emprego das Forças Armadas em uma Op GLO. Ora, a lei não poderia obrar de outra maneira, eis que garantir a lei e a ordem são missões precípuas e constitucionais dos órgãos de segurança pública, especialmente criados pela Constituição Federal para este exclusivo fim. Apenas em situações de anormalidade, nas quais os Órgãos de Segurança Pública (OSP) encontram-se indisponíveis, inexistentes ou insuficientes é que as Forças Armadas podem atuar no mister da segurança pública, consoante já visto anteriormente.
Da leitura do artigo 15 da Lei Complementar Nr 97/99, pode-se aferir que os requisitos legais para emprego das Forças Armadas, em ações de garantia de lei e da ordem, são os seguintes:
1) Determinação formal do Presidente da República, por intermédio de mensagem;
2) Esgotamento formal dos Órgãos de Segurança Pública (OSP) da Unidade da Federação;
3) Atuação das Forças Armadas de maneira episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado; e
4) Transferência, mediante ato formal, do controle operacional dos OSP necessários à missão ao Coordenador das Operações.
O primeiro requisito para o emprego das Forças Armadas em Op GLO é a determinação formal do Presidente da República, por intermédio de mensagem. Novamente é preciso valer-se da lição de José Afonso da Silva, também consignada na página 772 de sua já mencionada obra, a fim de se aferir o alcance da importância de que a ordem seja emanada pelo Chefe do Executivo Federal:
“Sua interferência na defesa da lei e da ordem depende, além do mais, de convocações dos legítimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, Presidente da República ou Presidente do Supremo Tribunal Federal. Ministro não é poder constitucional. Juiz de Direito não é poder constitucional. Juiz Federal não é poder constitucional. Deputado não é poder constitucional. Senador não é poder constitucional. São simples membros dos poderes e não os representam. Portanto, a atuação das Forças Armadas convocadas por Juiz de Direito ou por Juiz Federal, ou mesmo por algum Ministro do Superior Tribunal de Justiça ou até mesmo do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional e arbitrária, porque estas autoridades, por mais importantes que sejam, não representam qualquer dos poderes constitucionais federais.”
Pode-se concluir que, para a legalidade do emprego do Exército Brasileiro, da Marinha do Brasil ou da Força Aérea Brasileira em Op GLO, é mister a existência da mensagem do Presidente da República que determina formalmente o emprego da tropa. A advertência de José Afonso da Silva é bem clara: “ministro não é poder constitucional”. Logo, não pode o Ministro de Estado da Defesa determinar ao Comandante do Exército o emprego da Força, a menos que haja a mensagem do Presidente da República nesse sentido.
Note-se que há uma clara determinação da Lei Complementar Nr 97/99 exigindo a mensagem do Presidente da República para atuação das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem.
Não é demasiado ressaltar que a Constituição, em seu art. 1º, proclama que a República Federativa do Brasil se constitui em Estado Democrático de Direito. Ora, o Estado Democrático Direito tem como princípio basilar o princípio da legalidade. É de sua essência a subordinação à Constituição e às leis. Assim sendo, somente nas condições previstas em lei é que as Forças Armadas poderão atuar em Op GLO. E uma dessas condições é a determinação formal de emprego das Forças Armadas mediante mensagem do Presidente da República.
Neste sentido, deve ser conjugado o § 4º do art. 15 da Lei Complementar Nr 97/99 com o conteúdo do art. 7º, I, do Decreto Nr 3.897/01:
Art. 7º Nas hipóteses de emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, constitui incumbência:
I - do Ministério da Defesa, especialmente:
a) empregar as Forças Armadas em operações decorrentes de decisão do Presidente da República;
Assim sendo, o Ministro da Defesa empregará as Forças Armadas, na forma do art. 7º, I do Dec. Nr 3.897/01, depois que o Presidente da República expedir a mensagem exigida pelo § 4º do Art. 15 da Lei Complementar Nr 97/99.
Impende não olvidar que o Decreto regulamenta e observa os preceitos contidos na Lei Complementar, não podendo contrariá-la. Por essa razão, não se pode admitir interpretação no sentido de que o Decreto Nr 3.897/01 autoriza o Ministro da Defesa a realizar o emprego sem a mensagem presidencial prevista na Lei Complementar Nr 97/99.
Destarte, inexistente a mensagem do Presidente da República, a eventual ordem de emprego expedida pelo Ministro da Defesa é simplesmente um ato jurídico inexistente, que não ampara a atuação da tropa.
Efeito prático dessa situação é que toda a atuação da tropa, sem a mensagem presidencial, passa a revestir-se de ilegalidade, ficando à mercê de questionamentos judiciais, de modo que as condutas tipificadas como crime, que sejam a ela imputadas, serão havidas como crimes comuns e os delitos contra ela cometidos poderão ou não vir a ser considerados crimes militares.
O segundo requisito para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, consoante a Lei Complementar Nr 97/99, é o esgotamento formal dos órgãos de segurança pública. A Lei exige que o Chefe do Executivo Estadual ou Federal declare formalmente como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes os órgãos de segurança pública de uma dada Unidade da Federação.
Segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, insuficiência é a característica ou estado do que é insuficiente; a incapacidade para executar uma tarefa, para ocupar um cargo; incapacidade de um órgão para executar suas funções. Inexistência, por outro bordo, é a não existência; ausência do que se supunha existir; carência. Indisponibilidade é a qualidade do que é indisponível, ou seja, o que não é disponível, está ocupado, não está livre, está impedido.
Assim, para o emprego das Forças Armas em Op GLO interessa o reconhecimento do esgotamento dos órgãos de segurança pública feita pelo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual.
O terceiro requisito para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem é a atuação das Forças Armadas de maneira episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado. Episódico é aquilo que acontece de forma eventual, ou inesperada, acidental, fortuita, incidental, ocasional.
Ao empregar a expressão “forma episódica”, a Lei Complementar demonstra que a atuação das Forças Armadas em garantia da lei e da ordem não pode se converter em algo corriqueiro, habitual, contumaz.
A intenção do legislador, ao fixar limites para a atuação das Forças Armadas, não é desarrazoada, pois a Constituição define que a instituição do estado de defesa e do estado de sítio (na hipótese de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o estado de defesa – Art. 137, I) devem ser fixados no tempo e espaço:
Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
§ 1º - O decreto que instituir o estado de defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
(...)
Art. 138. O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias a sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas, e, depois de publicado, o Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas.
§ 1º - O estado de sítio, no caso do art. 137, I, não poderá ser decretado por mais de trinta dias, nem prorrogado, de cada vez, por prazo superior; no do inciso II, poderá ser decretado por todo o tempo que perdurar a guerra ou a agressão armada estrangeira.
(...)
Destarte, o ato formal do Presidente da República, expedido por mensagem como já mencionado anteriormente, fixará limites temporais e geográficos de atuação da tropa de forma episódica. Isto porque a atuação das Forças Armadas em garantia da lei e da ordem é também uma forma de defesa do Estado e das Instituições Democráticas, tal qual o são o estado de sítio e o estado de defesa, previstos que estão tais institutos sob o mesmo Título V da Constituição.
Por derradeiro, temos o quarto requisito para emprego das Forças Armadas em garantia da lei e da ordem que é a transferência, mediante ato formal, do controle operacional dos OSP necessários à missão ao Coordenador das Operações.
Controle operacional é o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais.
Por fim, resta comentar, quanto ao art. 15 da Lei Complementar Nr 97/99, a nova redação dada ao seu § 7º. Esse § 7º estabelece que os delitos cometidos contra os efetivos do Exército Brasileiro, Marinha do Brasil e Força Aérea Brasileira, empregados em Op GLO serão crimes militares. Do mesmo modo, os delitos imputados a militares das Forças Armadas no transcorrer das ações também serão crimes militares. Esse ponto será debatido com mais vagar em outra oportunidade.
Outras normas legais que tratam da GLO são as seguintes:
- Lei Nr 12.663, de 5 Jun 12. Dispõe sobre medidas relativas à Copa das Confederações, Copa do Mundo e Jornada Mundial da Juventude.
- Lei Nr 11.473, de 10 Mai 07. Dispõe sobre cooperação federativa no âmbito da segurança pública e revoga a Lei no 10.277, de 10 de setembro de 2001.
- Lei Nr 10.683, de 28 de maio de 2003 (dispõe sobre a organização da Presidencia da Republica e dos Ministerios);
- Decreto Nr 5.484, de 30 de junho de 2005 (Política de Defesa Nacional);
- Decreto Nr 3.897, de 24 de agosto de 2001 (fixa as diretrizes para o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem);
- Decreto Nr 4.411, de 07 de outubro de 2002 (dispõe sobre a Atuação das Forças Armadas e da Polícia Federal nas unidades de conservação e dá outras providências);
- Decreto Nr 4.412, de 07 de outubro de 2002 (dispõe sobre a Atuação das Forças Armadas e da Polícia Federal nas terras indígenas e dá outras providências);
- Portaria Nr 578/SPEAI/MD, de 27 de dezembro de 2007 (aprova a Estratégia Militar de Defesa).
- Portaria Nr 042-EME-RES, de 9 de junho de 2010 Aprova o Manual de Campanha C 85-1 – Operações de Garantia da Lei e da Ordem, 2ª Edição, 2010.
- Decreto Nr 7.783, de 7 de agosto de 2012, que regulamenta a Lei Nr 12.663, de 5 de junho de 2012, que dispõe sobre as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e à Jornada Mundial da Juventude – 2013;
- Portaria Interministerial Nr 4.226, de 31 de dezembro de 2010, que estabelece diretrizes sobre o uso da força pelos agentes de segurança pública;
- Portaria Normativa Nr 2.221/MD, de 20 de agosto de 2012, que aprova a Diretriz Ministerial que estabelece orientações para a atuação do Ministério da Defesa nas atividades compreendidas nos Grandes Eventos determinados pela Presidência da República;
- Portaria Nr 126-Cmt Ex, de 7 de março de 2013, que determina ao Estado-Maior do Exército a supervisão das ações de apoio do Exército aos Grandes Eventos Internacionais a serem sediados no Brasil;
- Portaria Nr 32-EME, de 7 de março de 2013, que aprova a Diretriz para a participação do Exército em apoio aos Grandes Eventos.
- Portaria Normativa Nr 186/MD, de 31 de janeiro de 2014, que dispõe sobre a publicação “Garantia da Lei e da Ordem”, disponível em http://www.defesa.gov.br/arquivos/2014/mes02/md33_m_10_glo_2ed_2014.pdf.
9. ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS DURANTE A GARANTIA DA LEI E DA ORDEM.
Importa, por derradeiro, explicitar as atividades que podem vir a ser realizadas durante uma Op GLO
Estas operações encontram-se catalogadas no art. 3º da Lei Nr 11.473, de 10 Mai 07 que trata da cooperação federativa no âmbito da segurança pública. Nele são listadas as seguintes atividades e serviços imprescindíveis à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio:
- o policiamento ostensivo;
- o cumprimento de mandados de prisão;
- o cumprimento de alvarás de soltura;
- a guarda, a vigilância e a custódia de presos;
- os serviços técnico-periciais, qualquer que seja sua modalidade;
- o registro de ocorrências policiais;
- as atividades relacionadas à segurança dos grandes eventos;
- as atividades de inteligência de segurança pública; e
- as atividades de coordenação de ações e operações integradas de segurança pública.
Por certo, este rol deve ser tido por exemplificativo, dado que, como visto, a manutenção da ordem pública é condição para existência do Estado. Todavia, inviável, em hipótese de Op GLO, que as autoridades possam valer-se de instrumentos autorizados exclusivamente nas situações de estado de defesa e de estado de sítio.
10. CONFORMAÇÃO DA OP GLO AOS PRINCÍPIOS DO DIREITO OPERACIONAL MILITAR
Por fim, cabe lembrar que as Op GLO se conformam aos princípios de Direito Operacional Militar gizados no artigo “O que Direito Operacional Militar”, senão vejamos:
- Legalidade – o emprego das Forças Armadas em GLO ocorre somente nas hipóteses previstas em lei.
- Prevalência dos direitos humanos – o planejamento, preparo, emprego e as regras de engajamento de uma Op GLO tem por condicionante o respeito aos direitos humanos e à dignidade da pessoa humana.
- Observância dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição - as garantias constitucionais são norte a ser seguido durante a realização da Op GLO.
- Razoabilidade e proporcionalidade no uso da força – na Op GLO o uso da força sempre tem por parâmetro a razoabilidade e a proporcionalidade.
- Subsidiariedade do emprego das Forças Armadas - o emprego das Forças Armadas ocorrerá de forma subsidiária e complementar aos demais órgãos estatais, o que é o padrão internacional, consoante visto no decorrer do presente estudo.
- Decisão política do emprego – a decisão de emprego cabe ao Presidente da República.
- Competência jurisdicional da Justiça Militar da União – à Justiça Militar cabe processar e julgar os crimes militar cometido por e contra os militares empregados na Op GLO.
11. CONCLUSÃO.
A manutenção da lei e da ordem é de vital importância para o exercício da democracia e a para a própria existência do Estado e se faz consoante a previsão do ordenamento jurídico e pelos Poderes do Estado.
Decorre disso a previsão do emprego das Forças Armadas para fins de garantir a lei e a ordem, encontrada ao longo a história das Constituições Brasileiras e, também, nas Constituições de outras nações democráticas. Logo, obedecidas às disposições legais vigentes, plenamente constitucional o emprego das Forças Armadas na Garantia da Lei e da Ordem.
Todavia, por se tratar de hipótese de emprego das Forças Armadas no âmbito interno, sua ocorrência se baseia no princípio da subsidiariedade, que, no caso, ordena que a Op GLO só ocorra caso haja esgotamento ou insuficiência dos órgãos constitucionalmente incumbidos da segurança pública.
Por essa razão as autoridades investidas de poder político devem envidar todos possíveis para que minimizar as situações de emprego, a fim de não banalizar a ultima ratio da nação.
Nessa senda, o princípio da subsidiariedade do emprego, especificamente no caso das Op GLO, exige das autoridades investidas de poder político que adotem efetivas ações de Estado, continuamente monitoras e melhoradas, a fim de que as Forças Armadas sejam empregadas sucessivamente para o enfrentamento dos mesmos problemas de ordem pública na mesma área geográfica, sob pena de sérios prejuízos institucionais terríveis, tais como o desgaste da imagem das Forças Armadas e a deterioração da autoridade estatal e a sensação de inefetividade e de descaso para com os direitos e garantias dos cidadãos.
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