INTRODUÇÃO
Esta pesquisa pretende demonstrar a grande incidência da imposição de sanções aos policiais civis do estado de São Paulo, em especial a de demissão, em virtude da prática de “procedimento irregular de natureza grave”, e o prejuízo social da não aplicabilidade correta das normas e princípios constitucionais relativas ao processo administrativo disciplinar.
Procura, também, esclarecer os mais diversos posicionamentos, as situações cotidianas, suas repercussões, a atuação dos profissionais da área, a importância e relevância da legislação, os procedimentos fundamentais, buscando aprimorar o conhecimento dos destinatários, ou refutar ideias controversas.
Serão apresentados os efeitos da insegurança jurídica trazida com a ausência da previsão legal expressa, ou mesmo de um posicionamento doutrinário e jurisprudencial, sobre o que exatamente é “procedimento irregular de natureza grave”, quais condutas se amoldam a esse dispositivo legal, se pode ser aplicado de forma autônoma ou se deve ser combinado com alguma outra previsão legal, entre outros questionamentos relevantes.
A pesquisa é direcionada a população em geral, dada à ampla repercussão dos efeitos da aplicabilidade da sanção administrativa nos dias atuais, mas, em especial, servirá de base aos aplicadores diretos do direito, que se envolvem com o caso concreto, em especial aos Policiais Civis do Estado de São Paulo, cuja Lei Orgânica é objeto da presente pesquisa.
1. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA LEI ORGÂNICA DA POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE SÃO PAULO
Na estrutura organizacional da Polícia Civil do Estado de São Paulo é a Corregedoria da Polícia Civil que tem a incumbência de apurar as condutas ilícitas, administrativas e penais dos policiais civis e demais integrantes da Instituição, por meio de Processo Administrativo Disciplinar, que é o instrumento destinado a apurar a ocorrência e a responsabilidade do servidor público pela prática de infração no exercício de suas atribuições, ou do cargo em que esteja investido.
O Processo Administrativo Disciplinar, conforme dispõe a Lei Orgânica da Polícia Civil do estado de São Paulo, Lei Complementar nº 207, de 05 de janeiro de 1979 (art. 89), terá caráter obrigatório se a falta disciplinar, em virtude da sua natureza (Art.74 e seguintes), possa impor ao servidor as seguintes penas: demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade, ou seja, pela gravidade da conduta o policial mereça o desfazimento do seu vínculo jurídico com a Instituição da Polícia Civil.
Segundo os ensinamentos de Meirelles (2011, p. 762), a autoridade competente instaurará o processo disciplinar por meio de portaria, descrevendo todos os atos e fatos a serem apurados e indicando as infrações a serem punidas, de modo que a capitulação do ilícito administrativo não seja genérica, aberta, a ponto de se tornar impossível o direito a defesa. Na portaria também será designada a comissão processante, permanente ou especial, a ser construída por funcionários efetivos, de grau hierárquico igual ou superior ao acusado.
Conforme disciplina a LOP (Lei Orgânica da Polícia Civil) de São Paulo, em seus artigos 94 a 97, serão membros da Comissão três delegados de polícia, o processo terá início no prazo de oito (8) dias improrrogáveis, a contar da instauração e a citação do acusado será feita pessoalmente, acompanhada da portaria, com antecedência mínima de 24 horas, de modo a permitir que o policial conheça os motivos do processo e os enquadramentos aos quais está sendo acusado.
Ressalta-se que o processo administrativo disciplinar além de apurar a culpabilidade do servidor indiciado por falta administrativa, também deve proporcionar a oportunidade ao policial de provar sua inocência, por todos os meios e recursos admitidos em direito, exercendo os direitos constitucionais da ampla defesa e do contraditório, previstos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
Meirelles (2011, p. 764) adverte que no que tange à aplicação das penas disciplinares devem, também, ser respeitados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Serão considerados todos os fatores incidentes, dentre eles a gravidade e a natureza do ilícito, os danos causados, a repercussão gerada, os motivos determinantes, o grau de culpa e a personalidade e os antecedentes do acusado.
A pena aplicada deve estar de acordo com a infração tipificada e devidamente comprovada, ou seja, ela não deve ser arbitrária, principalmente no que tange a pena de demissão, que implica na exclusão do servidor do quadro funcional em que exerce cargo ou função.
Nesse sentido, a Carta Magna (art. 41, parágrafo 1º), determina que o servidor público somente perderá seu cargo mediante processo administrativo e avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, desde que lhe seja garantido o devido processo legal, o que inclui o exercício pleno do contraditório e da ampla defesa.
2. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O art. 5ᵒ, XXXIX, da Constituição disciplina que: “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”. Trata-se de um desdobramento impositivo do Princípio da Legalidade, que deve ser respeitado de maneira ainda mais rigorosa pela Administração Pública, visto que o Poder Público somente tem legitimidade para atuar com base na lei e os administrados só terão que cumprir as exigências que estiverem expressas na legislação.
O Princípio ora estudado é fundamento do Estado democrático de direito e tem por fim combater possíveis arbitrariedades e assegurar o cumprimento das garantias fundamentais.
Desta forma, todos que tiverem contra si instaurado processo administrativo, devem ter assegurada a observância dos mencionados princípios, sob pena de nulidade processual, ou seja, a acusação deve ser clara, objetiva, adstrita aos fatos e livre de generalidades.
Portanto, ainda que seja admitido que as condutas descritas na Lei Orgânica da Polícia Civil contemplem conceitos indeterminados, como: “falta grave”, “procedimento irregular de natureza grave”, entre outros, com o fito de que ato normativo da Administração preveja uma forma mais clara dos mesmos, a discricionariedade proveniente da interpretação de tais conceitos não pode representar uma repressão arbitrária e/ou discriminatória, além do que, os tipos administrativos devem ter algum tipo de fundamento em expressa previsão legal, sob pena de violação da reserva legal.
Logo, a legislação é clara quando aborda o princípio da Reserva Legal e da Legalidade, os quais determinam a expressa previsão legal do ato a ser punido e da sua respectiva sanção, o que não ocorre no caso ora estudado.
2.1.1 PRINCÍPIO DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LV, prevê expressamente que são assegurados o contraditório e a ampla defesa, bem como todos os meios e recursos deles inerentes, nos processos judiciais e administrativos. Dessa forma, toda e qualquer conduta da Administração deve ser regida pelos mencionados princípios.
A garantia da defesa é, conforme exposto por Meirelles (2011, p. 752, 753) um dos princípios de observância obrigatória, que engloba a ampla defesa e o contraditório, como decorrências do devido processo legal. Deve ser oportunizado ao acusado ou ao seu advogado, ter ciência de tudo o que lhe é atribuído, bem como contestar, produzir provas e acompanhar os atos instrutórios.
“Processo administrativo sem oportunidade de defesa ou com defesa cerceada é nulo, conforme têm decidido reiteradamente nossos Triunais judiciais, confirmando a aplicabilidade do princípio constitucional do devido processo legal, ou, mais especificamente, da garantia de defesa.” (MEIRELLES, 2011, p. 756).
Nesse sentido, Cintra, e outros (2010, p. 62 e 90) advertem que desses princípios decorre a necessidade de se dar ciência ao acusado de todos os atos processuais, pois o contraditório não admite exceções, inclusive nos casos de urgência, somente conhecendo-os o acusado poderá exercer seus direitos a ampla defesa e efetivar o contraditório, sustentando suas razões, produzindo as provas necessárias e influindo no convencimento dos julgadores. “Desses princípios decorrem todos os demais postulados necessários para assegurar o direito à ordem jurídica justa.”(CINTRA, e outros, 2010, p. 90)
Conforme supramencionado o processo será nulo se for cerceada a defesa ou se ela não for oportunizada, o que possibilita o controle judicial dos atos da Administração, vez que sua competência se restringe a análise da legalidade e legitimidade dos atos impugnados.
3. “PROCEDIMENTO IRREGULAR DE NATUREZA GRAVE”
Nos últimos tempos tem ocorrido uma grande incidência de imposição de sanções aos policiais civis do estado de São Paulo, em especial a de demissão, em virtude da prática de “procedimento irregular de natureza grave”, previsto no Art. 74, inciso II, da Lei orgânica ora estudada.
No entanto o mencionado dispositivo administrativo é aberto, em branco, de eficácia autônoma nua inaceitável, de injusta e inadmissível amplitude, pois qualquer conduta pode a ele ser amoldada, justificando o início do Processo Administrativo Disciplinar, o que acaba por promover uma verdadeira devassa na vida dos policiais civis, para que, “a posteriori”, possa ser encontrado qualquer fundamento para apená-los.
Esse tipo administrativo jamais poderia ser imposto de forma individual, autônoma, como vem comumente sendo feito, pois impossibilita a defesa dos policiais acusados, afinal como elaborar uma defesa, produzir provas, com base em uma acusação tão aberta, tão genérica?
Conforme anteriormente mencionado o processo administrativo disciplinar além de apurar a culpabilidade do servidor indiciado por falta administrativa, também deve proporcionar a oportunidade ao policial de provar sua inocência, por todos os meios e recursos admitidos em direito, exercendo os direitos constitucionais da ampla defesa e do contraditório, previstos no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
O artigo 74, inciso II da LOP, entretanto, por ser aberto, deveria inexistir em eficácia sem que fosse combinado a fatos específicos e a algum, ou alguns, dos demais tipos administrativos, pois a impossibilidade de atuação defensiva anula, por completo, os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa, do contraditório e da legalidade.
Não há um conceito determinado, claro, explícito, no Ordenamento Jurídico que discipline o “procedimento irregular de natureza grave”, abrindo espaços para atos falhos e, muitas vezes, ilegais, como por exemplo, a aplicabilidade de sanção quando não cabível ou desnecessária, destruindo carreiras e, até mesmo, vidas, o que gera a presente discussão, questionando a legalidade do tipo administrativo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esse tipo administrativo jamais poderia ser imposto de forma individual, autônoma, como vem comumente sendo feito, pois impossibilita a defesa dos policiais acusados, afinal como elaborar uma defesa, produzir provas, com base em uma acusação tão aberta, tão genérica?
Ressalta-se que o processo administrativo disciplinar além de apurar a culpabilidade do servidor indiciado por falta administrativa, também deve proporcionar a oportunidade ao policial de provar sua inocência, por todos os meios e recursos admitidos em direito, exercendo seus direitos constitucionais e garantindo a correta persecussão do proc adm - artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
Aliás, quando instaurado o processo administrativo deveria ser a Adm Pública que deveria provar a culpa do servidor, e não este se sacrificar par comprovar sua inocência – os valores foram, de fato, invertidos.
O art. 5ᵒ, XXXIX, da Constituição disciplina que: “não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prévia cominação legal”. Trata-se de um desdobramento impositivo do Princípio da Legalidade, que deve ser respeitado de maneira ainda mais rigorosa pela Administração Pública, visto que o Poder Público somente tem legitimidade para atuar com base na lei e os administrados só terão que cumprir as exigências que estiverem expressas na legislação.
O Princípio ora estudado, do Devido Processo legal é fundamento do Estado democrático de direito. Trata-se de um dos mais importantes princípios do OJ, deve garantir a igualdade entre as partes, tendo como fim o combate a possíveis arbitrariedades, além de assegurar o cumprimento das garantias fundamentais. Traduz, em verdade, uma série de princípios que formam um plexo de garantias, de modo que o administrado desenvolva em sua plenitude, seu direito de defesa.
O artigo 74, inciso II da LOP, entretanto, por ser aberto, deveria inexistir em eficácia sem que fosse combinado a fatos específicos e a algum, ou alguns, dos demais tipos administrativos, pois a impossibilidade de atuação defensiva anula, por completo, os princípios constitucionais .
Desta forma, todos que tiverem contra si instaurado processo administrativo, devem ter assegurada a observância dos mencionados princípios, sob pena de nulidade processual, ou seja, a acusação deve ser clara, objetiva, adstrita aos fatos e livre de generalidades.
Portanto, ainda que seja admitido que as condutas descritas na Lei Orgânica contemplem conceitos indeterminados, como: “falta grave”, “procedimento irregular de natureza grave”, entre outros, com o fito de que ato normativo da Administração preveja uma forma mais clara dos mesmos, a discricionariedade proveniente da interpretação de tais conceitos não pode representar uma repressão arbitrária e/ou discriminatória, além do que, os tipos administrativos devem ter algum tipo de fundamento em expressa previsão legal, sob pena de violação da reserva legal.
No passado a discricionariedade era utilizada como se se tratasse de uma expressão mágica que imunizava a Adm, permitindo que agisse com liberdade, de forma arbitrária e sem qualquer controle do Judiciário.
Até pouco tempo, o STJ apreciava apenas as questões formais quanto as sanções administrativas, e a sanção era discricionária. Entretanto, tal postura foi modificada, atualmente o Judiciário analisa não somente a garantia ao contraditório e a ampla defesa, como também a proporcionalidade e razoabilidade das sanções.
Logo, a legislação é clara quando aborda o princípio da Reserva Legal e da Legalidade, os quais determinam a expressa previsão legal do ato a ser punido e da sua respectiva sanção, o que não ocorre no caso ora estudado.
Conforme supramencionado o processo será nulo se for cerceada a defesa ou se ela não for oportunizada, o que possibilita o controle judicial dos atos da Administração.
Como a Constituição Federal assegura o direito ao acusado, e ao seu advogado, de ter ciência de tudo o que lhe é atribuído, para que seja possível contestar e produzir provas, se defender efetivamente, resta claro que a aplicação do “procedimento irregular de natureza grave” caracteriza um absurdo jurídico, pois não há um conceito determinado, claro, explícito, no Ordenamento Jurídico que o discipline, não há qualquer definição legal quanto a sua abrangência, gerando uma vasta gama de possibilidades de aplicação, abrindo espaços para atos falhos e, muitas vezes, ilegais.
Logo, se faz necessária uma reforma na Lei Orgânica da Polícia Civil do Estado de São Paulo, com o fito de descrever quais condutas se amoldam ao tipo administrativo “procedimento irregular de natureza grave”, se ele deve sempre ser aplicado em conjunto com outro dispositivo legal, e que, além disso, seja determinado que o administrador, ao instaurar o processo administrativo disciplinar, descreva minuciosamente as condutas que o acusado teria praticado, de modo a justificar que as infrações se amoldam ao tipo, para que policial possa devidamente se defender e fazer uso dos preceitos constitucionais, especialmente do princípio de devido processo legal.
Somente após tais mudanças seria possível falar em segurança jurídica, legalidade e devido processo legal, o que se faz necessário em um processo que pode gerar a tão grave pena de demissão ao policia civil.
Por fim, ressalto, que somente este reforço legislativo não importa na resolução do problema, trata-se, apenas, do primeiro passo.
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