RESUMO

O presente artigo pretende analisar e estudar  os atuais efeitos do crescimento acelerado e descoordenado nas  regiões metropolitanas, como também, compreende seus reflexos no surgimento das moradias informais nos pólos periféricos das cidades, o aumento dos índices de déficit habitacional, o descaso com a organização de espaço e planejamento urbano, sendo fatores que incidem diretamente na segregação espacial e exclusão social da maior parte da população das cidades brasileiras. Outrossim, o artigo cita a luta continua pelo reconhecimento dos Direitos Fundamentais da dignidade da pessoa humana mediante a obtenção do direito a moradia digna e de cidadania. Desta forma, o texto faz a análise do princípio fundamental do século XXI, a saber, o princípio da função social da propriedade urbana, imposta com maior efetividade após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e com a concepção de Políticas Urbanas, como, a Lei 10257/01, conhecido como Estatuto da Cidade, entre outras normas legais, que impuseram a quebrar do paradigma civilista do antigo Código Civil de 1916, do absoluto e individual “propriedade urbana”, para uma nova acepção do Estado de Direito, a saber, o dever de cumprir sua função social. Portanto, através de pesquisas bibliográficas e doutrinárias, algumas ainda inovadoras na área do Direito Urbanístico e Constitucional têm se a pretensão de arguir ao discernimento de que na atual sociedade o direito e a gestão urbana exercem funções continuas e precípuas na aplicação do princípio da função social da propriedade dentro do território urbano, tanto assim, a infinita formulação de dispositivos legais e estratégias urbanas para minimizar o crescimento descontrolado.

Palavras-chave: Princípio da função social da propriedade urbana; Constituição Federal de 1988; Estatuto da Cidade; Políticas urbanas; Direito a moradia. 

RESUME

The present article intends to analyze and study the current effects of accelerated and uncoordinated growth in the metropolitan regions, as well as understanding its reflexes in the emergence of informal housing in the peripheral poles of the cities, the increase in the housing deficit indexes, the neglect with the organization of space and urban planning, being factors that directly affect the spatial segregation and social exclusion of most of the population of Brazilian cities. Furthermore, the article cites the ongoing struggle for the recognition of the Fundamental Rights of the dignity of the human person by obtaining the right to decent housing and citizenship. In this way, the text analyzes the fundamental principle of the 21st century, namely, the principle of the social function of urban property, imposed most effectively after the promulgation of the 1988 Federal Constitution and with the conception of Urban Policies, such as, the Law 10257/01, known as the City Statute, among other legal norms, which imposed the breaking of the civilist paradigm of the old Civil Code of 1916, of the absolute and individual “urban property”, for a new meaning of the Rule of Law, namely , the duty to fulfill its social function. Therefore, through bibliographic and doctrinal research, some still innovative in the area of Urban and Constitutional Law have the intention of arguing the discernment that in the current society the law and urban management exercise continuous and essential functions in the application of the principle of social function property within the urban territory, so much so, the infinite formulation of legal provisions and urban strategies to minimize uncontrolled growth.

Keywords: Principle of the social function of urban property; 1988 Federal Constitution; City Statute; Urban policies; Right to housing.

SUMÁRIO

1.  INTRODUÇÃO.................................................................................................................... 1

2.  A RÁPIDA URBANIZAÇÃO.............................................................................................. 2

2.1.  Breve contexto histórico................................................................................................. 2

2.2.  Os processos de exclusão e segregação espacial............................................................ 3

3.  O DÉFICIT HABITACIONAL E A MORADIA ATRAVÉS DOS PROCESSOS .........

INFORMAIS......................................................................................................................... 5

4.  A NATUREZA ELITISTA NO PLANEJAMENTO URBANO...................................... 7

5. A NORMATIZAÇÃO DA POLÍTICA URBANA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ...

DE 1988 E AS LEGISLAÇÕES ESPECÍFICAS............................................................... 9

5.1.  Lei 10257/01 - A função social da propriedade urbana e o direito a moradia digna.... 11

5.2. Lei 11977/09 - A questão da regularização fundiária.................................................... 12

5.3. Medida Provisória número 2220/01 - Concessão de uso especial para moradia........... 15

5.4.  Parcelamento do solo.................................................................................................... 16

5.5.  O Plano Diretor............................................................................................................. 17

6.  OS DESAFIOS DA GESTÃO URBANA......................................................................... 19

7. CONCLUSÃO...................................................................................................................... 20

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .............................................................................. 22

1.INTRODUÇÃO

Em pleno século XXI, as cidades urbanas brasileiras sofrem os efeitos de décadas da ausência na organização e planejamento das cidades seja, em razão, do crescimento acelerado e descontrolado de moradias informais nas periferias dos centros urbanos.

Como também, da intensificação dos índices de déficit habitacional e o surgimento dos cortiços e das favelas ou comunidades populares, acarretaram na produção dos fenômenos da exclusão e segregação espacial da pobreza.

E a continua luta popular pelo reconhecimento dos Direitos Fundamentais da dignidade da pessoa humana, cidadania, moradia e da inclusão social, advinda pela posse titular da propriedade e a real necessidade da regularização fundiária nas metrópoles brasileiras.

Além da antiga é dominante concepção civilista do Código Civil de 1916, da propriedade como bem absoluto e individual, tendo sua interpretação apartada da Carta Magna, acarretando diretamente na separação daqueles de menor poder aquisitivo ao Direito de Cidadania e Moradia.

É e com base na situação das cidades metropolitanas brasileiras que o referido artigo analisa e debate com foco no princípio da função social da propriedade urbana, após a Constituição Federal de 1988 e das legislações específicas. E de como o exercício do Poder Público em proporcionar a aplicabilidade da função social da propriedade urbana acaba por  reconhecer a indissociabilidade do direito e da gestão urbana, contribuindo na produção de um novo paradigma constitucional.

Quanto à metodologia aplicada na elaboração do artigo foi baseada em pesquisa bibliográfica, de livros, artigos científicos, cartilhas e outras pesquisas concernente à matéria, buscando fundamentos no ordenamento jurídico brasileiro e jurisprudencial e na opinião de doutrinadores do Direito Urbanístico, objetivando explicitar o princípio da função social da propriedade urbana no exercício do Poder Público e na acepção de direito supra individual.

2.A RÁPIDA URBANIZAÇÃO

Conforme indicado por Ermínia Maricato (2009; p. 269-272), em 1940 as cidades urbanas continham 26,3 % de moradores, entretanto, no ano de 2000 o número de habitantes aumento expressivamente para 81,2 %, ou seja, em um período de sessenta anos o aumento populacional nos centros urbanos atingiu a marca de 55%.

Dito estas informações, comprende-se que houve um big bang de habitantes, as cidades urbanas tiveram que abrigar mais de 138 milhões de novos moradores, sendo que a grande parte destes reside em locais irregulares ou informais.

Tendo como base o que foi citado, tal índice de crescimento populacional não foge da realidade encontra em muitos países da America Latina, contudo, tal crescimento hiper acelarado exige das cidades um aumento correlativo a serviços públicos, tais como: moradia, emprego, educação, saúde, mobilidade e saneamento básico, entre outros.

Contudo, as cidades Latinoamericana não conseguem acompanhar a demanda de serviços essenciais no mesmo ritmo do crescimento urbano. São inúmeros os fatores que explicam a urbanização: como o êxodo rural, a imigração, a industrialização, modernização dos campos, o aumento do poder aquisitivo e o avanço tecnológico na produção de bens para consumo imediato.

2.1.Breve Contexto Histórico

As primeiras cidades brasileiras são datadas do século XVI, mas foi no século XIX que a urbanização adquiriu força, em razão a três fatores: o fim da escravidão em 1888, a proclamação da República e a industrialização do cáfe e de bens de consumo.

A abolição da escravidão e a declaração da República, traçaram perfis para o desenvolvimento das cidades ao longo do início do século XX, entretanto, tal contribuição não foi positiva.

Seguindo cronologicamente a história têm-se a chegada dos imigrantes da Europa, Mediterrâneo e Ásia para várias regiões do Brasil, isso durante e após as Duas Grandes Guerras Mundiais.

Em 1950, temos a abertura da indústria de bens de consumo e a indústria automobilistica, a exemplo: Empresa Ford. Desta forma os grandes centros urbanos brasileiros passaram por uma nova mudança, quanto a sua paisagem, como também, no modo de vida da sociedade.

Outro marco a ser mencionado se dá em 1964, período do golpe de Estado, naquele momento o Brasil abrirá as portas aos mercados internacionais, a exportação estava em alta e o setor agricola passou a investir na melhoria dos processos de produção para atender o mercado exterior.

Destarte, segundo professor Milton Santos (1993; p. 31), em soma aos últimos marcos relatos, a elevada taxa de natalidade e a queda da taxa de mortalidade, como também a melhoria nas condições de vida dos habitantes urbanos, contribuiram no fortalecimento do movimento urbano.

2.2.Os processos de exclusão e segregação espacial

Retomando o ponto inicialmente do artigo, nos primeiros anos do século XX as cidades conseguiam atender as necessidades dos novos moradores, assim, a metropóle passou a ser sinônimo de prosperidade e melhora na condição de vida em relação ao campo.

Todavia, o sonho logo se transformou em simples lembrança, isto é, o número de individuos que vinham residir nas cidades urbanas aumentava a cada ano, assim sendo, não havia mais capacidade de absorver e atender as necessidades básicas de todos em tão pouco tempo.

O fardo do crescimento descontrolado é hoje facilmente observado, e a maior concentração de habitantes esta nas regiões periféricas das cidades e em condições precárias. Em virtude, desta expansão o resultado obtido foi à exclusão desta parte da população.

Portanto, trabalhadores, desempregados e migrantes que buscavam o sonho de melhor vida na cidade, acabavam empurrados aos pontos extremos dos centros urbanos em busca de moradia, e por não possuirem meios de aquisição imobiliários, optavam pelo último recurso que é a invasão ilegal de terrenos privados e públicos.

E é desta forma, que vários bairros se formam em todo o Brasil mediante invasões irregulares sempre nos extremos da cidade, o que se tem é o crescimento das periferias das cidades e não dos centros urbanos propriamente ditos, tal fenômeno denomina-se segregação espacial.

Os bairros periféricos em suma não possuem infraestrutura básica, como: água, luz, esgoto e pavimentação. E os seus moradores sobrevivem com baixíssima renda produzindo mais pobreza, marginalização e dando continuidade ao desenvolvimento de áreas informais.

Sendo excluídos socialmente e perdendo a sua identidade como cidadãos, o que acaba por influenciar na questão de oportunidade de trabalho, educação e lazer. Direitos estes inerentemente fundamentais.

3.O DÉFICIT HABITACIONAL E A MORADIA ATRAVÉS DOS PROCESSOS INFORMAIS

Com a expansão populacional periférica outro problema foi paralelamente a falta de moradia foi intensificando, e é sabido que as cidades não conseguiram acompanhar o crescimento urbano decorrente das últimas décadas.

Apesar de algumas iniciativas do Estado, como a criação do Banco Nacional de Habitação, por muito tempo não houve intervenção com finalidades social, o que se tinha em quesito de planejamento era direcionado as necessidades das indústrias da época.

Desta forma, as classes populares foram buscando outras soluções para amenizar o impacto da falta de moradia procurando alternativas de habitação, é assim que nascem às favelas e os cortiços.

A intervenção do Estado em forma de políticas era bastante restritiva, focadas a alguns segmentos elitizados da população, não se tinha concepção da sociabilidade, a maioria das medidas “sociais” funcionavam no poder de polícia.

Podemos citar como exemplo, que em 1886 o Estado de São Paulo instituiu o Código de Posturas do Munícipio (Resolução nº 95/1886) e posteriormente, em 1898 a Lei nº 375/1898, tendo como objetivo a proibição de cortiços insalubres determinando sua demolição ou reconstrução dentro dos padrões estabelecidos em lei. Como também, a expulsão das vilas operárias próximas aos centros urbanos. Cabe mencionar que houve poucos cortiços reconstruídos naquele período.

Novamente, a solução para falta de moradia foi os loteamentos autoconstruídos, mas um novo dispositivo o Código de Obras (Decreto nº 6000 de 01 de Julho de 1937), proibia a construção de novos barracos ou melhorias daqueles que já existiam. Naquele mesmo ano, o Estado assume a responsabilidade no fornecimento de moradias. 

No Período Vargas criou-se as carteiras prediais, com base na arrecadação do FGTS, em 1946 ainda no Governo Vargas tem se a normatização da Lei do inquilinato que congelava o preço dos aluguéis, na tentativa de incentivar a compra de casas próprias.

Com o regime democrático de 1980, ainda não se observava o reflexo social na produção de habitações, o que se tem é a descentralização do serviço público, insurgindo organizações não governamentais e a participação popular, chegamos à fase dos chamados Mutirões.

Contudo, o subsidio do Estado seja de forma direta ou indireta, como regulamentador ou fornecendo financiamento para o acesso à moradia, não se chegava aos grupos menos favorecidos, aqueles que se encontram na margem da exclusão, as famílias que tem a renda entre 0 e 3 salários mínimos.

Em prelúdio aos nossos dias temos grandiosos aglomerados periféricos de classe pobre, no qual a moradia consiste em meio de subsistência, tendo em conta o histórico habitacional. A solução no século XXI foi expandir para áreas que não são adequadas a construção e uso do solo como: (áreas de manancial, próximos a córregos, dunas, mangues, várzeas e matas).

Assim, a falta de alternativas habitacionais seja no mercado imobiliário ou por programas públicos tem funcionado como agente na ocupação ilegal incidindo no aumento das taxas de informalidade.

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4.A NATUREZA ELITISTA NO PLANEJAMENTO URBANO

Até a promulgação da Constituição Federal de 1988, os índices de informalidades ao acesso à moradia atingem patamares exorbitantes, isto porque, os moradores dos loteamentos e assentamentos irregulares e clandestinos não obtinham o reconhecimento de seus direitos e como consequência, ficavam desprotegidos frente aos interesses dos proprietários dos terrenos ocupados ou do Estado.

Como o princípio da Função Social da propriedade urbana não era observado nas ações de reintegração ou de remoção, não restava outra opção do que simplesmente esperar a retomada do terreno.

Neste diapasão, o problema não estava na ausência de norma, pois, já existia previsão legal na Constituição dos Estados Unidos do Brasil (10 de novembro de 1934), a questão estava no entendimento jurisprudencial da época. Posto que, a propriedade urbana era correlacionada como natureza individualista interpretada sob o viés do Código Civil de 1916.

Destarte, o Código Civil de 1916 (Lei nº 3071 de 01 de janeiro de 1916), artigo 524, caracterizava a propriedade como bem absoluto, de forma plena do detentor do dominius, tendo este “assegurado ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens e de reavê-los de quem injustamente o possua”, e também, com poder ilimitado sobre o rés, salvo, limitações externas como direito de vizinha.

Infelizmente, tal concepção continua persistente na atualidade, conforme Edésio Fernandes, p. 08:

[…] propriedade vista quase tão-somente como uma mercadoria, uma propriedade cujo conteúdo econômico é prédeterminado pelo interesse individual do proprietário, sendo o escopo de ação do poder público extremamente limitado e com pouquíssimas considerações de valores ambientais e sociais.

Entretanto, o Código Civil (Lei 10.406 de 10 de janeiro de 2002) em consonância a ordem Constitucional, a saber, “a propriedade atenderá a sua função social”, conforme o artigo 5, inciso XXIII, da Constituição 1988. Dispôs no artigo 1228, § 1º: “ O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais [...]” (grifo nosso).

Outro elemento pertinente ao caso é a hierarquia normativa, que não era observada na exposição e análise dos casos relativos à propriedade, de forma lato todo o sistema público tem o dever de obedecer a ordenação verticalizada das normas, o que de fato não ocorreria até a vigência da Constituição Federal de 1988.

Neste diapasão, as limitações de competência impostas aos munícipios que apenas detinham o dever administrativo de regulamentar tão somente o uso e a ocupação do solo; conquanto, a intervenção no domínio da propriedade só se efetivava com a instituição de lei federal.

5.A NORMATIZAÇÃO DA POLÍTICA URBANA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E AS LEGISLAÇÕES ESPECÍFICAS

A Constituição Federal de 1988 propiciou o avanço na conceituação da propriedade, além de, integrar os princípios constitucionais que passaram a direcionar a política urbanística das cidades brasileiras.

Na realidade a utilização dos princípios fundamentais e sua normatização visão primariamente a conscientização de toda a sociedade, em segundo o reconhecimento da existência de moradias em situação precária e desumana e terceiro a busca de melhor qualidade de vida.

Dito anteriormente, a ausência de políticas públicas direcionadas a prestação de serviços a estas áreas no decorrer das últimas décadas, ocasionou o colapso em todas as cidades urbanas brasileiras, sob os efeitos advindos a exclusão social e segregação espacial.

Após 20 anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, o Estado tem promovido efetivas ações e políticas inspiradas nos princípios basilares em prol do bem estar urbano.

Coube ao Capítulo II dos Direitos Sociais, no artigo 6º da Constituição Federal de 1988, acrescer ao direito de propriedade o direito à habitação: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”. - grifo nosso.

A este dispositivo ao Estado precipuamente o disposto no artigo 23, inciso IX, do mesmo dispositivo legal, a saber: “ promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais [...]”.- grifo nosso.

Outrossim, no âmbito da política urbana, o artigo 183, parágrafo 1º, da Constituição Federal de 1988, da reconhecimento da propriedade por intermédio de pré requisitos, além do, pleno exercício da função social em ânimo pro habitatio, conforme destaca: “Aquele que possuir como área urbana […] utilizando-a para sua moradia ou de seu família, adquirir-lhe-à o domínio [...]”.

Nesta última década, o Estado têm executado ações governamentais baseado na efetivação da função social da propriedade a fim de atingir o mínimo de cidadania e dignidade humana nas áreas de ocupação irregulares e clandestinas.

Em sede dos serviços públicos, observaremos os planos de reorganização do ambiente urbano, o parcelamento do solo urbano, o reconhecimento da propriedade urbana, a regularização fundiária, além do que, as ações preventivas e fiscalizadoras do Estado voltadas a limitar e impedir a expansão de novas áreas irregulares.

Neste diapasão, o reconhecimento da função social da propriedade urbana pós a

Constituição Federal de 1988, têm obtido efetivação na esfera do Poder Judiciário, como por exemplo, o caso da Favela do Pullman, em São Paulo, Capital, pela improcedência da ação reivindicatória dos proprietários contra os moradores.

RECURSO ESPECIAL Nº 75.659 - SP (1995/0049519-8) - STJ

RELATOR : MINISTRO ALDIR PASSARINHO JUNIOR

RECORRENTE : ALDO BARTHOLOMEU E OUTROS

ADVOGADO : ANTÔNIO LUIZ PINTO E SILVA E OUTRO

RECORRIDO : ODAIR PIRES DE PAULA E OUTROS

ADVOGADO : LUIZ FERNANDO S DA RESSURREICAO - DEFENSOR

PÚBLICO

EMENTA CIVIL E PROCESSUAL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. TERRENOS DE LOTEAMENTO SITUADOS EM ÁREA FAVELIZADA. PERECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE. ABANDONO. CC, ARTS. 524, 589, 77 E 78. MATÉRIA DE FATO. REEXAME. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA N. 7-STJ. I. O direito de propriedade assegurado no art. 524 do Código Civil anterior não é absoluto, ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de loteamento que não chegou a ser concretamente implantado, e que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo, com a desfiguração das frações e arruamento originariamente previstos, consolidada, no local, uma nova realidade social e urbanística, consubstanciando a hipótese prevista nos arts. 589 c/c 77 e 78, da mesma lei substantiva. II. “A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial” - Súmula n. 7-STJ. III. Recurso especial não conhecido.*

Segue trecho do Voto:

EXMO. SR. MINISTRO ALDIR PASSARINHO JUNIOR (Relator):

Trata-se de ação reivindicatória movida por Aldo Bartholomeu e outros, objetivando o reconhecimento de sua titularidade e obtenção da posse de nove lotes de terreno situados em Santo Amaro, Estado de São Paulo, ocupados por diversas famílias que sobre eles construíram barracos, favelizando a área.

…................................................................................................

Os lotes de terreno reivindicados e o próprio loteamento não passam, há muito tempo, de mera abstração jurídica. A realidade urbana é outra. A favela já tem vida própria, está, repita-se dotada de equipamentos urbanos. Lá vivem muitas centenas, ou milhares, de pessoas. Só nos locais onde existiam os nove lotes reivindicados residem 30 famílias. Lá existe uma outra realidade urbana, com vida própria, com os direitos civis sendo exercitados com naturalidade.

….........................................................................

A leitura de todos os textos do CC só pode se fazer à luz dos preceitos constitucionais vigentes. Não se concebe um direito de propriedade que tenha vida em confronto com a Constituição Federal, ou que se desenvolva paralelamente a ela.

............................................................................... 

Sem embargo, os fundamentos legais utilizados no caso em concreto baseavam – se no Código Civil de 1916 (Lei nº 3071 de 01 de janeiro de 1916), não foi levado em conta, isto porque, como o voto do Relator: Ministro Aldir Passarinho Junior expôs tais dispositivos conflitavam diretamente com os princípios Constitucionais, portanto, a análise do caso esmerou na hierarquia normativa.

Portanto, com a efetivação do princípio da função social da propriedade urbana nos julgamentos, produziram-se novos precedentes e uma nova interpretação do Código Civil em 2002, sob um novo prisma conceitual elevando a direitos supraindividuais e sociais.

5.1.Lei 10257/01: a função social da propriedade urbana e o direito de moradia digna

O Estatuto da Cidade é uma política urbana que abrange todo o território Nacional, tendo por objetivo “organizar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, conforme dispõe o art. 2º, caput, da Lei 10.257/09.

Ainda, visa minimizar a desigualdade social, promovendo a integração dos habitantes, incentivo a pratica dos diretos e princípios previsto na Constituição Federal de 1988, como o direito à moradia, mediante os instrumentos legais da regularização fundiária, usucapião urbana e concessão especial de uso para moradia, além de garantir todo tipo de infraestrutura necessária para uma vida saudável, digna e a prestação de serviços públicos essenciais.

O modelo de gestão pública objetiva à democracia dos atos pela participação popular e do Terceiro Setor seja nos andamentos de planos, programas e projetos voltados ao desenvolvimento e a salvaguardar a dignidade humana e a cidadania.

Ainda assim, a nova legislação impõe limitações sensíveis ao uso, ocupação e construção no solo urbano, o se prévia pelo legislador era o conflito das normas, contudo, somente o tempo e a sociedade possibilitarão os devidos ajustes.

Quanto ao adequado aproveitamento do solo urbano, cabe ao Poder Público Municipal exigir a utilização do solo conforme a lei, ou melhor, em conformidade com o plano diretor, sob pena de promover o parcelamento, edificação compulsória, pagamento de imposto progressivo ao tempo ou desapropriação.

A Lei 10.257/01 complementa a política urbana prevista na Constituição Federal de 1988, conferindo poder, maior competência e responsabilidade ao Município, cabendo ao Ente o reconhecimento da função social da propriedade urbana, conforme art. 2º, caput, da Lei 10.257/01, e a quebra do elo de décadas do pensamento do direito absoluto sobre a propriedade.

Neste instante, novos caminhos foram concebidos para implementação e execução de políticas direcionadas a gestão e desenvolvimento das cidades.

5.2.Lei 11977/09 A questão da regularização fundiária

A regularização fundiária é de suma importância para o desenvolvimento justo, humano e social em sentido amplo na acepção Constitucional, a fim de garantir a integração social, aos direitos fundamentais da dignidade humana, cidadania, moradia e da propriedade, por intermédio, da função social do Direito.

Trata-se de agrupar “todos” os programas de urbanização das áreas irregulares e clandestinas com foco na legalização, reconhecimento e produção da segurança jurídica quanto à posse da propriedade, tendo em consonância a integração sócio-espacial dos assentamentos. Neste ínterim, nos casos de grave risco e de mínimas condições de ocupação de “todos” os moradores a solução será a desocupação ou relocação e a recuperação da área, se esta for plausível. Além de que, salienta-se que a regularização visa, também, inibir a expansão ou geração de novas ocupações informal.

O mínimo exigido para o processo de regularização fundiária esta elencado no art. 47, inciso II, alíneas a, b, c, d e e, da Lei 11977/2009, que são:

“[...] área urbana consolidada, […] com densidade demográfica superior a 50 habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbana;

1. esgotamento sanitário;
2. abastecimento de água potável;
3. distribuição de energia elétrica; ou
4. limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

Portanto, com a editação da Lei nº 11977 de 07 de julho de 2009 - Programa Minha Casa, Minha Vida, abriu-se um bojo de possibilidades históricas e jurídicas sobre a regularização fundiária, conforme afirmado por LOMBARDI (2014; p.102 – 104).

Contudo, a regularização fundiária encontra empecilhos ao conflitar com a lei dos registros públicos que impõe exigências excessivas tornando o processo de reconhecimento burocrático, mas existem normas federais concisas que conseguem ultrapassar algumas das exigências.

Em que pese, o Estatuto da Cidade (Lei 10257/01) estabeleceu normas genéricas de política urbana, exigindo por força normativa o cumprimento do direito a cidades sustentáveis, com base na gestão democrática e participativa, desestimulação o mercado fundiário e combatendo a especulação mobiliária.

Deste empate nasce um forte vínculo entre o Direito e o Urbanismo, ou seja, entre o processo de urbanização das cidades e o Direito Urbanístico a fim de resguardar a cidades para os cidadãos.

Desta forma, aos dizeres de Eduardo Augusto Lombardi (ibidem p.104):

No Brasil, existe uma demanda de mais de 7 milhões de moradia e, para minimizar os danos, foram estabelecidos instrumentos legais como o Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257/2001), que garante a função social da propriedade e das cidades, a MP nº. 2220/2001, que criou a Concessão de Uso Especial para fins de moradia, e a Lei nº. 11.977/2009, que reconhece o direito à moradia e define diretrizes de regularização fundiária de assentamentos urbanos, por meio de um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de

assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes. ( grifo nosso)

A efetivação da função social da propriedade urbana positivada nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, trouxe a baila instrumentos jurídicos e políticos para produção das “cidades sustentáveis”, um desses instrumentos inovadores é o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV), que delimita a ação do empreendimento na vida dos moradores da região.

A Lei 11.977/09 também dispõe no artigo 47, inciso III, a demarcação urbanística, no qual o Poder Público responsável lavrará auto de demarcação urbanística, por meio de planta e memorial descritivo da área para o registro da demarcação na matrícula da gleba e o cadastro de seus ocupantes, quesitos instituídos no projeto de regularização fundiária com intuito de obter o registro do parcelamento do solo.

Possibilitando a legitimação de posse, conquanto, Eduardo Augusto Lombardi em sua obra: Direito Coletivo Urbano: Função Social da propriedade, (ibid. p. 11): “Um requisito tão banal para todos que possuem moradia regular, mas de consequência devastadora para aqueles que não o possuem, pois significa total exclusão social”.

De posse da legitimação como prova antecipada se obtém condição para auferir a usucapião, isto é, pós 5 anos do registro, o estado de possuidor convola para propriedade.

Todavia, outro instituto conferido pela lei versa sobre o custeio de moradia à população de baixa renda (0 a 3 salários mínimos federais). Outrossim, esses instrumentos facilitam a obtenção de habitação pela população média baixa renda. (3 a 7 salários mínimos federais).

Os tutelados pela lei englobam os assentamentos irregulares provenientes de parcelamento informal ou irregular, localizada na área urbana privada ou pública e que seja predominantemente o fim de moradia.

Quanto a espécie de regularização fundiária pode ser de interesse específico ou de interesse social.

1. - A regularização fundiária de interesse social: a área de ocupação deve pertencer predominantemente de pessoas de baixa renda, em lote de extensão superior a 250 m², previsão nos artigos 47, inciso VII; art. 59, inciso III.
2. – A regularização fundiária de interesse específico: ocupações que possuam infraestrutura, consistente em loteamentos irregulares predomínio de média-baixa renda, previsão no artigo 47, inciso VIII.

Ambas as regularizações devem se enquadrar nos casos previstos no artigo 47, inciso VII, alíneas a, b e c, da Lei 11.977/09:

1. em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia.
2. de imóveis situados em ZEIS – Zona Especial de Interesse Social; ou
3. de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização de interesse social.

O princípio que rege a regularização fundiária se configura no art. 48, incisos I – V:

1. – ampliação do acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, com prioridade para sua permanência na área ocupada, assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística, social e ambiental;
2. – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, nos diferentes níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda;
3. – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização;
4. – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e
5. – concessão do título preferencialmente para a mulher.

Destarte, a Lei 11.977/09, reforçou a autonomia dos Municípios no âmbito de legislar matéria concernente ao procedimento de regularização fundiária, observando as diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei 10257/01) e as normas internas do ente (Estado, Distrito Federal e Municípios).

5.3.Medida Provisória nº 2220/01 Concessão de Uso Especial para Moradia

A Medida Provisória nº 2220/01 de 04 de setembro de 2001, instituiu a Concessão de Uso Especial para Moradia em bens públicos. Sendo necessária a observância de determinados requisitos contidos no art. 1º de dito dispositivo legal.

“Aquele que, até 30 de junho de 2001, possui como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural”. (grifo nosso).

Destarte, o Poder Público conseguiu de forma inédita a efetivação da função social da propriedade urbana consubstanciada no direito de moradia, formulada no dever poder do Estado de regularizar a posse da terra.

5.4.Parcelamento do solo

Faz-se mister após os contextos supracitados o analise da Lei 6766/1979, que traça as regras do parcelamento do solo urbano. O objetivo legal é de minimizar os problemas da aquisição, uso do solo urbano, haja visto, que grandes propriedades demanda uma aplicação monetária muito elevada, além da, burocratização dos procedimentos legais de registro imobiliário o que acaba supervalorizando os terrenos e dificultando o acesso à propriedade às famílias de baixa renda.

No âmbito jurídico o parcelamento do solo urbano pode se dar através de loteamento ou desmembramento, sendo previstos na Lei 6766/1979 no artigo 2º, parágrafos 1 e 2:

“O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observados as disposições desta Lei e das legislações estaduais e municipais pertinentes”.

§ 1º – Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.

§ 2º – Considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.”.

Igualmente, as diretrizes estabelecidas na Lei 6766/79 impõe requisitos que deverão ser atendimentos a fim de evitar o parcelamento ilegal ou fraudulento do solo, o que por si só gera inúmeros problemas no ato da regularização fundiária.

O parcelamento do solo se dará mediante as seguintes regras, conforme o artigo 4º, incisos I a IV ;

1. as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem. (Redação dada pela Lei 9.785/99)
2. Os lotes terão área mínima de 125 m² e frente mínima de 5 metros, salvo quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamento aprovados pelos órgãos públicos pertinentes.
3. Ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatório a reserva de uma faixa não- edificável de 15 metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica. (Redação dada pela Lei 10.932/04)
4. As vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.

Cabe, portanto, ao Município fixas as normas, indicar os equipamentos urbanos e comunitários (todos aqueles destinados à educação, à saúde e outros), em conformidade ao plano diretor estabelecido no Município.

Desta forma, os parcelamentos legais serão aqueles que tenham atendido às legislações federal, estadual e municipal, quanto à aprovação, execução e o registro do projeto.

5.5.O Plano Diretor

Dentre os institutos norteadores da política urbana, a Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade em seu artigo 4, inciso III, alínea a, criou o instrumento legal, a saber, o “Plano Diretor”, como forma de ordenar o desenvolvimento econômico e social da Cidade, com respaldo Constitucional que reservou aos Municípios ampliou a competência de legislar sobre assuntos de interesse local, como também, promover a adequação ordenada do território por meio de planejamento, regularização, uso e ocupação do solo.

Portanto, o Plano Diretor qual “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”, artigo 40 da Lei 10.257/01, é destinada as cidades no qual a população seja maior que 20.000 habitantes, inserida em região metropolitana, aglomerados urbanos, áreas de interesse turístico ou influência de empreendimentos ou suscetíveis a impacto ambiental em âmbito regional, conforme artigo 41 de dito dispositivo legal.

Todavia, o Plano Diretor não seja obrigatório às cidades com menos de 20 mil habitantes, desde que estas apresentem alguns dos aspectos previstos no artigo 41 e incisos, nada impede sua elaboração. Tendo em vista o objetivo geral do Plano que é sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do município com a finalidade de atingir o bem estar da comunidade local.

Por sua base constitucional e da Lei 10.257/01 permitem que o município restrinja ao direito de propriedade privada exigindo o cumprimento máximo da função social, determinando por assim citar, o que pode e o que não pode ser feito.

Acerca do poder concebido aos Municípios, Jacques Távaro Alfonsin (2006; 171), cita em seu texto “Do Diga que Não estou - à relação entre pobreza e a função social da terra no Brasil”, que os atos dos Municípios ampliados pela Constituição e a Lei 10.257/01 reafirmam outros princípios constitucionais administrativos quanto a responsabilidade de acesso à terra e ao direito de moradia, a saber:

“Responsabilidade do estado o acesso da população à terra, entrelaçado o direito a moradia a dinigdade da pessoa humana, cumprindo o princípio constituicional administrativo da eficiência, art 37 CF 88 [ …], obrigação de fim em relação a função social da propriedade urbana.”

6.OS DESAFIOS DA GESTÃO URBANA

Aos dizeres de Edésio Fernandes (2009. p. 123 – 142), no artigo “A nova ordem jurídico-urbanística no Brasil”: “Problemas coletivos requerem soluções coletivas, sejam elas soluções urbanísticas ou jurídicas”. - grifo nosso.

Desta forma, denota-se a indissociabilidade entre Direito e a Gestão Urbana, posto que observados três eixos de exercícios correlacionassem aos elementos jurídicos aos urbanísticos, ou seja:

1. Renovação democrática pela inserção dos direitos fundamentais da Constituição pelo reconhecimento direito coletivo à Cidade, com a participação popular.
2. A descentralização dos processos decisórios, ou seja, a autonomia concedida aos municípios, como também, a responsabilidade quanto aos problemas enfrentados na cidade e a necessidade de ações que visem à recuperação da igualdade social, ordenação urbana e ambiental.
3. A inserção de referências legais que orientam a aplicabilidade dos princípios fundamentais nas novas relações Estado e sociedade, permitindo a integração entre vários setores da sociedade com o Estado.

Portanto, sob estas condições é que a gestão urbana encontra novos desafios a serem ultrapassados com o tempo, entre acertos e erros, e é neste âmbito que há real necessidade de um fortalecimento jurídico-urbanístico, transferindo a debate da gestão urbana do Direito Administrativo e inserindo ao contexto do Direito Urbanístico.

O Foco é o atender ao direito de todos terem cidades planejadas sob os critérios de inclusão social, ambiental e econômico.

Com a inserção do princípio constitucional da função social da propriedade e com advento das legislações urbanísticas (Lei 6966/79 ;Lei 10.257/01; Medida Provisória 2220/01; Lei 11977/09 entre outras leis esparsas), continua imprescindível a ampliação e o aprimoramento no quesito jurisprudencial e doutrinário no Direito Urbanístico para a plena materialidade da função social da cidade e da propriedade, a fim de reverter o quadro de degradação social possibilitando a construção de cidades mais justas e sustentáveis.

7.CONCLUSÃO

A Constituição da República Federativa de 1988, célula madre do Estado Democrático de Direito consagrado na valoração dos direitos fundamentais inerentes a pessoa humana, consolidou direitos antigos tornando nova sua compreensão e interpretação, objetivando o resgate dos valores da dignidade, cidadania, segurança jurídica e isonomia, todas incorporadas na “Função social”.

Consequentemente, o direito de propriedade recebeu um novo dever e entendimento, a saber, o dever de cumprir a função social, perdendo a antiga acepção civilista de 1916, de absolutismo total do proprietário, modificando do interesse do indivíduo para o interesse da cidade ou coletividade.

Entrementes, após anos de ausência de políticas urbanas efetivamente voltadas ao controle e planejamento das cidades, os efeitos já se tornarão perceptível ainda mais nos pontos periféricos que se expandem a cada dia e de forma cada vez mais precária.

Com o advento da Constituição de 1988, impondo um capítulo específico de Política Urbana, iniciou-se a passos lentos o resgate dos valores sociais da propriedade, da dignidade da pessoa humana e da cidadania.

Pelo critério da isonomia social, ambiental e urbana, o legislador com ajuda dos movimentos populares, das legislações como a Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade, Medida Provisória nº 2200/01 e a Lei 11.977/09 e políticas essenciais. Permitiram a instalação da regularização fundiária, dos planos diretor, do parcelamento de uso do solo, e outros instrumentos legais como: usucapião especial urbano, concessão de uso especial com o fim de moradia e o reconhecimento da propriedade para fins de registros etc.

O objetivo é concretizar e minimizar a desigualdade social e a segregação espacial dos assentamentos irregulares e clandestinos, efetivando por meio da “função social” os direitos sociais a moradia digna, pela conquista do título de propriedade.

O envolvimento de todas as esferas federativas em conjunto com o Poder judiciário e do Ministério Público, consagraram jurisprudencialmente os instrumentos legais criados.

Destarte, a revolução legislativa do século XXI, concedeu maior autonomia aos Municípios para atuarem com responsabilidade no planejamento, organização e regularização fundiária das cidades, conjuntamente com a participação popular.

Portanto, a efetivação da função social da propriedade mediante a regularização fornece base tanto para o reconhecimento da propriedade urbana, a infraestrutura, sejam estas executadas em âmbito Federal, Estadual ou Municipal, serve de alicerce para o resgate da cidade e dos seus cidadãos.

A acepção primordial é a reorganização das cidades evitando a expansão das periferias, a invasão de outros terrenos impróprios para moradia, ao combate a desigualdade e a pobreza, e por fim o reconhecimento de cidadão.

Conclui-se que ainda a muito a ser feito, pois a política urbanística encontra-se em seus primeiros estágios na realidade da sociedade brasileira e por óbvio que conflitos normativos ocorreram, ainda mais, pela sociedade que cresce rapidamente. Desta forma, a solução será gradativamente realizada entre erros e acertos, entre o pleno exercício do Poder Público e a participação popular.

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