Em virtude dos episódios recentes decorrentes da pandemia do COVID-19[1] que atingiu um grande numero de pessoas espalhadas pelo mundo[2], inclusive no Brasil e no Estado de São Paulo, alguns Prefeitos Municipais têm procurado regular situações que permitam a execução de ações dos Entes no combate efetivo ao coronavírus.
O Presidente da República enviou a Mensagem n. 93/2020 ao Congresso Nacional pleiteando o reconhecimento do estado de calamidade no País, o que foi aprovado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, resultando no Decreto Legislativo n. 6 de 20/03/2020.
O Governo de São Paulo, em razão do COVID-19, reconheceu o estado de calamidade pública por meio do Decreto n. 64.879 de 20/03/2020 e a Prefeitura Municipal de São Paulo, depois de implantar o estado de emergência (Decreto n. 59.283 de 16/03/2020) editou o Decreto n. 59.291 de 20/03/2020 reconhecendo, igualmente aos Governos Federal e Estadual, o estado de calamidade no âmbito do município de São Paulo.
Diante disso e tendo em vista diversos decretos editados por Prefeituras Municipais disciplinando esta matéria, este artigo busca destacar alguns aspectos:
Orientações básicas quanto a decretação de estado de emergência e de calamidade publica pelo Poder Executivo Municipal; e
Esclarecimentos para que se viabilize a aplicação dos benefícios do artigo 65 da LRF, caso necessário, eis que tal medida se encontra condicionada ao reconhecimento do estado de calamidade pela Assembleia Legislativa.
Longe de tentar esgotar a matéria, apenas propõe-se lançar alguns comentários sobre o tema, estimulando um debate sério e caracterizado pela horizontalidade com demais profissionais que atuam nesta área técnica, contábil e gerencial.
Iniciando as considerações pontuais, quanto ao estado de emergência ou de calamidade, urge destacar que os mesmos decorrem de um desastre que é o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem sobre um ecossistema vulnerável[3], sendo o estado de emergência o comprometimento parcial da capacidade de resposta do poder público atingido e o estado de calamidade o comprometimento substancial da capacidade de resposta em virtude dos prejuízos.
Muito embora o artigo 3º, inciso IV, do Decreto Federal nº 895, de 16 de agosto de 1993, que organizou o Sistema Nacional de Defesa Civil – Sindec, tenha definido calamidade como sendo "o reconhecimento pelo poder público de situação anormal, provocada por desastres, causando sérios danos à comunidade afetada, inclusive à incolumidade ou à vida de seus integrantes", evidente que o legislador estadual não está preso a esta definição, pois o Decreto nº 895 dispõe somente sobre as circunstâncias que ensejam a intervenção dos serviços federais de defesa civil.
De Plácido e Silva (Vocabulário Jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1997, p. 141) define calamidade pública nos termos seguintes:
(...)
Vocábulo formado da palavra latina calamitas, quer significar todo evento infeliz ou desgraça, que venha a transtornar toda a vida normal de uma cidade ou vila, ou de parte dela, por tal forma que os poderes públicos ficam na contingência de tomar medidas assecuratórios do sossego público e de proteção aos habitantes da zona por ela atingida, medidas estas que designam socorros públicos.
(...)
Para Hely Lopes Meirelles[4], "calamidade pública é a situação de perigo e anormalidade social decorrente de fatos da natureza, tais como, inundações devastadoras, vendavais destruidores, epidemias letais, secas assoladoras e outros eventos físicos flagelantes que afetem profundamente a segurança ou a saúde pública, os bens particulares, o transporte coletivo, a habitação ou o trabalho em geral" g.n.
Portanto, vários fatores podem motivar a calamidade: a guerra, as inundações, os terremotos, as epidemias, as secas prolongadas, enfim, qualquer outro flagelo que se mostre ruinoso ou prejudicial à coletividade, exigindo enérgicas e imediatas medidas de proteção, para que as populações por eles atingidas não venham a perecer ou não fiquem em doloroso desamparo.
Ainda que assim não fosse, urge destacar que a Comissão de Assuntos Municipais da ALESP[5], entende que o legislador estadual possui certa liberdade para utilização do conceito, fazendo consignar que “no que interessa exclusivamente aos efeitos previstos na LC 101, de 2000, poderia o legislador complementar federal ter adotado um conceito próprio de calamidade pública, aplicável exclusivamente para os efeitos daquele diploma. Como não o fez, o legislador estadual fica livre para adotar qualquer conceito que lhe afigure razoável.”
Portanto, aplicável ao caso vivenciado em nosso País, o conceito de calamidade, tanto é assim que o Congresso Federal já o reconhecera.
Noutro giro, há de se destacar que a decretação dessas situações, permite que a Administração utilize regras mais flexíveis na aquisição bens e serviços de forma que a população possa ser imediatamente assistida, a exemplo do disposto no art. 24, IV da Lei n. 8666/93, ressalvando expressamente o atendimento as formalidades dispostas no artigo 26 da citada lei.
Segundo o governador João Doria[6] (PSDB), a medida não é para “criar pânico”, mas para facilitar processos, confira-se:
(...)
O decreto simplifica o processo de compra e contratações de serviços essenciais dando mais agilidade e rapidez ao governo para o enfrentamento da doença”, disse o governador.
(...)
Também poderão, de acordo com as respectivas leis municipais, serem efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado para atendimento de excepcional interesse público na forma do art. 37, inciso IX da CF.
Aqui merece outra ressalva, que eventuais contratações decorrentes de dispensas de licitações e admissões temporárias de pessoal devem seguir a jurisprudência do C. TCESP, revestindo-se das formalidades legais necessárias, e guardarem relação com o objeto da decretação emergencial ou de calamidade. Em outro artigo abordaremos esta matéria, mas fica desde já o alerta feito pelo Relator da Câmara dos Deputados, deputado Orlando Silva (PCdoB-RJ), confira-se[7]:
Além disso, a cada dois meses, o grupo de parlamentares deverá realizar uma audiência pública com a presença do ministro da Economia, Paulo Guedes, para que ele apresente relatórios sobre a situação das ações para o combate ao avanço do coronavírus. O governo terá obrigação de publicar esses relatórios.
“Nós não demos um cheque em branco ao governo, demos um crédito sem limite", disse Silva....
(...) g.n.
No âmbito municipal, a decretação do estado de emergência e de calamidade deve se dar por edição de decreto do Chefe do Poder Executivo (no caso de Prefeituras) seguindo-se previsão na Lei Orgânica Municipal. Este ato deve ser precedido de reuniões e análises de órgãos municipais que tratam dessa situação, no caso, sugerimos:
Defesa civil;
Secretaria Municipal de Saúde;
Equipe de Contabilidade; e
Responsável pelo Controle Interno.
Ainda que não se tenha uma regra específica quanto ao momento de decretação de estado de situação de emergência, no ofício circular n. 02/SEDEC (MDR)/GAB-Sedec (MDR) de 19/03/2020º Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil, sugere que os estados e municípios só devem decretar situação de emergência baseado no COBRADE 1.5.1.1.0, se houver casos confirmados da doença. Contudo, há municípios que já o fizeram conforme busca na internet[8], cabendo ao Gestor e Equipe de Apoio decidir a respeito[9].
Especificamente quanto ao reconhecimento do estado de calamidade pública para fins de aplicação do artigo 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), esta deve ser reconhecida pela Assembleia Legislativa em Decreto Legislativo. Nesse sentido, dispõe o artigo 65 da LRF:
(...)
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70; II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.
(...)
Em síntese, essa flexibilização pode consistir, dependendo o caso e suas implicações na:
- suspensão do prazo para eliminação de despesa total com pessoal que ultrapasse os limites legais, bem como das restrições decorrentes dessa situação;
- suspensão do prazo para a recondução da dívida consolidada ao limite legal, bem como das restrições decorrentes dessa situação; e
- dispensa de atingimento dos resultados fiscais e da limitação de empenho no caso de a receita realizada ao final de um bimestre se mostrar insuficiente para o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas fiscais da lei orçamentária.
Eis aqui, um tema de grande interesse dos Municípios, especialmente se considerarmos que por se tratar de ultimo ano de mandato, eventual extrapolação dos limites das despesas com pessoal não contará com prazo de 02 (dois) quadrimestres para recondução, devendo ser imediato. Ainda assim, data vênia, acredita-se que eventual aplicação deste dispositivo, será objeto de futura análise pelo TCESP.
Quanto as formalidades necessárias para tanto, no Estado de São Paulo, o Regimento Interno da Assembleia Legislativa, Resolução ALESP n. 576 de 26/06/70 (atualizada até a Resolução n. 921 de 12/02.2020[10]) contem uma série de requisitos para seu reconhecimento. Ou seja, § 1º do art. 259-A preconiza que a “solicitação de reconhecimento será acompanhada: 1. da íntegra do decreto e sua justificativa; 2. de provas documentais que demonstrem o estado de calamidade; 3. de demonstrativo da necessidade de suspensão de prazos e das disposições estabelecidas nos artigos 23, 31 e 70 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como da dispensa do atingimento dos resultados fiscais e da limitação de empenho previstas no artigo 9º da mencionada lei.”
Assim, especial atenção, merece a exigência constante do item “3” supratranscrito, pois exige demonstração da necessidade de suspensão dos prazos e da limitação de empenho. Ocorre que, a exemplo do que se deu no âmbito federal, o Poder Público decreta calamidade na iminência de ver descumpridos os prazos e disposições da LRF, bem como prevendo a queda de receitas.
Esse reconhecimento do estado de calamidade trata-se de medida preventiva, que permite ao Gestor executar despesas para combater o desastre, no caso o coronavirus. Em sua Mensagem, a Presidência informou[11]:
(...)
Com efeito, vivemos sob a égide de pandemia internacional ocasionada pela infecção humana pelo coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19), com impactos que transcendem a saúde pública e afetam a economia como um todo e poderão, de acordo com algumas estimativas, levar a uma queda de até dois por cento no Produto Interno Bruto - PIB mundial em 2020.
O choque adverso inicial nas perspectivas de crescimento do mundo esteve associado à desaceleração da China, que foi profundamente agravada pelo início da epidemia. Por concentrar quase um quinto do PIB mundial e ser destino de parcela substancial das exportações de vários países, aquele país vinha sendo o principal motor da economia mundial nos últimos anos, de modo que a súbita redução em sua taxa de crescimento por si só já implicaria efeitos adversos para os demais países.
Em um segundo momento, contudo, a rápida disseminação do vírus em outros países, notadamente na Europa, levou a uma deterioração ainda mais forte no cenário econômico internacional. De fato, as medidas necessárias para proteger a população do vírus que desaceleram a taxa de contaminação e evitam o colapso do sistema de saúde, implicam inevitavelmente forte desaceleração também das atividades econômicas. Essas medidas envolvem, por exemplo, reduzir interações sociais, manter trabalhadores em casa e fechar temporariamente estabelecimentos comerciais e industriais. Se, por um lado, são medidas necessárias para proteger a saúde e a vida das pessoas, por outro lado, as mesmas medidas devem causar grandes perdas de receita e renda para empresas e trabalhadores.
O desafio para as autoridades governamentais em todo o mundo, além das evidentes questões de saúde pública, reside em ajudar empresas e pessoas, especialmente aquelas mais vulneráveis à desaceleração do crescimento econômico, a atravessar este momento inicial, garantindo que estejam prontas para a retomada quando o problema sanitário tiver sido superado. Nesse sentido, a maioria dos países vêm anunciando pacotes robustos de estímulo fiscal e monetário, bem como diversas medidas de reforço à rede de proteção social, com vistas a atenuar as várias dimensões da crise que se desenha no curtíssimo prazo. Apesar da incerteza em relação à magnitude dos estímulos requeridos, bem como dos instrumentos de política mais adequados neste momento, a avaliação de grande parte dos analistas é que as medidas anunciadas têm apontado, em geral, na direção correta. Não há, porém, como evitar o choque recessivo no curto prazo, que deve afetar a maioria dos países do mundo, inclusive o Brasil. Espera-se, porém, que essas medidas sejam capazes de suavizar os efeitos sobre a saúde da população e pelo menos atenuar a perda de produto, renda e emprego no curto prazo e facilitar o processo de retomada.
Neste sentido, é inegável que no Brasil as medidas para enfrentamento dos efeitos da enfermidade gerarão um natural aumento de dispêndios públicos, outrora não previsíveis na realidade nacional. Tanto isso é verdade que, apenas para fins de início do combate do Covid-19, já houve a abertura de crédito extraordinário na Lei Orçamentária Anual no importe de mais de R$ 5 bilhões, conforme Medida Provisória nº 924, de 13 de março de 2020, longe de se garantir, contudo, que tal medida orçamentária é a única suficiente para dar cobertura às consequências decorrentes deste evento sem precedentes.
Extrai-se, portanto, que a emergência do surto do Covid-19 como calamidade pública gerará efeitos na economia nacional, com arrefecimento da trajetória de recuperação econômica que vinha se construindo e consequente diminuição significativa da arrecadação do Governo federal. Vale ressaltar que, neste momento, o Brasil está entrando na crise e ainda que ela já esteja presente em outros países a incerteza envolvida no seu dimensionamento, em nível global e nacional, inviabiliza o estabelecimento de parâmetros seguros, sobre os quais os referenciais de resultado fiscal poderiam ser adotados.
Neste quadro, o cumprimento do resultado fiscal previsto no art. 2º da Lei nº 13.898, de 2019, ou até mesmo o estabelecimento de um referencial alternativo, seria temerário ou manifestamente proibitivo para a execução adequada dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, com riscos de paralisação da máquina pública, num momento em que mais se pode precisar dela.
Em outras palavras, em um cenário de tamanha incerteza, mas com inequívoca tendência de decréscimo e receitas e elevação de despesas da União, o engendramento dos mecanismos de contingenciamento exigidos bimestralmente pelo art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal poderia inviabilizar, entre outras políticas públicas essenciais ao deslinde do Estado, o próprio combate à enfermidade geradora da calamidade pública em questão.
Por isso, em atenção ao permissivo contido no art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal, é importante que se utilize, excepcionalmente, da medida lá prevista, no sentido de que, reconhecida a calamidade pública pelo Congresso Nacional e enquanto esta perdurar, a União seja dispensada do atingimento dos resultados fiscais e da limitação de empenho prevista no art. 9º da referida Lei Complementar.
(...)
O Senador JOSÉ SERRA em seu Projeto de Decreto Legislativo fez consignar em consonância com essas ideias[12] que as “nações estão se organizando para enfrentar os impactos sociais e econômicos decorrentes da pandemia” e que o FMI vem recomendando às nações atingidas pelo Corona vírus algumas medidas específicas, tais como: aumento dos gastos públicos com saúde, ampliação das transferências para grupos vulneráveis, concessão de subsídios para pessoas e firmas, incentivos tributários e aumento do investimento público. E contínua que “são elevadas as incertezas sobre qual meta fiscal para o resultado primário deve suportar os efeitos nas contas públicas do colapso econômico e de uma intervenção emergencial do Governo federal. Assim, entendemos que seria melhor suspender temporariamente as regras fiscais previstas na LRF para que tenhamos maior grau de liberdade na definição de ações emergências que envolvam aumento do gasto público ou renúncia de receitas tributárias.”
Portanto, diante desse cenário e com base na declaração oficial de calamidade do Governo Federal, devidamente reconhecida pelo Congresso Nacional, podemos concluir:
- A COVID-19 implicará em queda do PIB.
- As medidas necessárias a contenção do coronavírus impactam mais negativamente na economia, pois implicam na desaceleração da atividade econômica.
- As ações do governo no sentido de amparar a população e ampliar os serviços aumentam as despesas.
- A desaceleração da economia implicará na materialização da queda das receitas, prejudicando o atingimento das metas fiscais.
Em consequência das quedas das receitas, além de limitar a disponibilidade de recursos, a queda da RCL, automaticamente implica na ascensão das despesas com pessoal. O próprio contingenciamento de algumas despesas também pode ficar prejudicado.
Diante disso, devem os Gestores Municipais estarem atentos as implicações decorrentes do risco da disseminação do COVID-19, agirem de maneira planejada para prevenirem eventuais complicações negativas e utilizarem os recursos direcionados ao combate do coronavírus de forma eficaz e responsável.
Em participação no Jornal da Cultura na edição de 20/03/2020 o Conselheiro do TCESP, Dr. Dimas Ramalho ao ser indagado pela jornalista esclareceu que a liberação do teto de gastos efetuada pelo Governo do Estado estaria de acordo com a gravidade da situação excepcional, ressalvando expressamente que esses recursos devem ser muito bem utilizados e na prevenção e preparação de leitos, dotando os profissionais de saúde de condições necessárias para atendimento a população.
Concluindo:
- Caracterizando-se a situação de calamidade pública devem os gestores assim o decretarem na forma preconizada em suas Leis Orgânicas.
- De igual modo, havendo risco de não atingimento das metas e índices previstos na LRF (artigos 23 e 31), bem como mostrando-se necessária a dispensa do atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o da citada LC, referido ato deve ser remetido para a Assembleia Legislativa (ALESP) visando o reconhecimento da situação para fins de aplicação artigo 65 da LRF, juntando os demonstrativos e documentos necessários e exigidos.
[1] https://saude.abril.com.br/medicina/oms-decreta-pandemia-do-novo-coronavirus-saiba-o-que-isso-significa/
[2] A Organização Mundial da Saúde (OMS) declarou que vivemos uma pandemia do novo coronavírus, chamado de Sars-Cov-2. “Nas últimas duas semanas, o número de casos de Covid-19 [doença provocada pelo vírus] fora da China aumentou 13 vezes e a quantidade de países afetados triplicou. Temos mais de 118 mil infecções em 114 nações, sendo que 4 291 pessoas morreram”, justificou Tedros Ghebreyesus, diretor-geral da OMS. A definição de pandemia não depende de um número específico de casos. Considera-se que uma doença infecciosa atingiu esse patamar quando afeta um grande número de pessoas espalhadas pelo mundo. A OMS evita usar o termo com frequência para não causar pânico ou uma sensação de que nada pode ser feito para controlar a enfermidade.
[3] In Guia Básico para os Jurisdicionados em situação de emergência ou em estado de calamidade pública, TCESP, acessível pelo endereço eletrônico www.tce.mg.gov.br/MunicipioEmergencia/roteiros.shtml
[4] Direito administrativo brasileiro, 24ª ed., Malheiros, p. 253.
[5] PARECER Nº 1458, DE 2004 DE RELATOR ESPECIAL EM SUBSTITUIÇÃO À COMISSÃO DE ASSUNTOS MUNICIPAIS, sobre o Projeto de Decreto Legislativo nº 05/2004
[6] In Revista EXAME Abril https://exame.abril.com.br/brasil/sp-vai-reconhecer-estado-de-calamidade-publica-por-coronavirus/
[7] https://economia.uol.com.br/noticias/estadao-conteudo/2020/03/18/camara-aprova-decreto-de-calamidade-publica-para-combater-crise-do-coronavirus.htm
[8] https://www.acidadeon.com/araraquara/cotidiano/coronavirus/NOT,0,0,1493675,araraquara+decretara+calamidade+publica+por+causa+da+covid+19.aspx
[9] Mesmo sem confirmação de casos do novo coronavírus - são 10 aguardando resultados e quatro descartados -, o Comitê de Contenção da doença em Araraquara anunciou, na noite deste sábado (21), que o município deve decretar estado de calamidade pública por causa da pandemia da covid-19. O decreto, segundo a Prefeitura, está sendo elaborado e deve ser publicado na segunda-feira (23). Na prática, Araraquara segue o caminho do Governo Federal e Estadual em relação a doença e, deve determinar o fechamento do comércio, com exceção dos considerados essenciais.
[10] https://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/resolucao.alesp/1970/compilacao-resolucao.alesp-576-26.06.1970.html
[11] https://www.camara.leg.br/noticias/646334-chega-a-camara-mensagem-presidencial-sobre-estado-de-calamidade-publica/
[12] https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8076053&ts=1584730445184&disposition=inline
