MINISTÉRIO PÚBLICO E CONSULTORIA JURÍDICA
Rogério Tadeu Romano
A Constituição Federal, ao tratar das funções essenciais à Justiça, coloca o Ministério Público como ente autônomo. Seus agentes cumprem papel relevante na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. O Ministério Público foi erigido à condição de instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbido da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127, caput). Entre os princípios institucionais conformadores da carreira, destacamos: a) o princípio da essencialidade do Ministério Público, ao lado da magistratura e da advocacia; b) o princípio da autonomia institucional que afasta qualquer vínculo de subordinação hierárquica de seus membros dos Poderes do Estado; c) a autonomia funcional ligada à sua atividade fim, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis; d) a autonomia administrativa que garante a autogestão institucional, impedindo a interferência de agentes e órgãos externos na condução de assuntos administrativos próprios do Ministério Público; e) a autonomia financeira, ligada à livre elaboração da proposta orçamentária da instituição e na capacidade de livre gestão, aplicação e remanejamento de recursos; f) princípio do controle (interno e externo) com garantias para a perda do cargo e a fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas.
Os membros do Ministério Público, depois da Emenda n. 45/2004, detêm as mesmas vedações da Magistratura (arts. 128, § 5º, II, e 95, II, da CF): “art. 95, V – Exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se afastou, antes de decorridos três anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração”. São vedações constitucionais dos membros do Ministério Público: a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais; b) exercer a advocacia e a consultoria jurídica; c) participar de sociedade comercial, na forma da lei; d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; e) exercer atividade político-partidária; f) receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei; g) exercer a advocacia no juízo ou Tribunal do qual se afastou, antes de decorridos três anos do afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração. Segundo o art. 128, § 5º, II, b, da Constituição Federal, é vedado, aos membros do Ministério Público, o exercício da advocacia. O art. 29, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no entanto, resguardou o direito dos agentes já admitidos por ocasião da promulgação da Constituição, que poderiam optar pelo regime jurídico anterior no que concerne às garantias e vantagens.
Dir-se-á, de pronto, que é vedada à Instituição, lhe é proibida, a consultoria jurídica de entidades públicas, à luz do artigo 129, IX, da Constituição.
A Constituição Federal vedou ao Ministério Público, a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Dispõe o seu art. 129, inciso X, que cabe ao Ministério Público exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Note-se que a norma constitucional além de não proibir, permitiu, deixando em aberto para o legislador infraconstitucional, que ao Ministério Público sejam conferidas outras atribuições compatíveis com a sua finalidade, vedando, tão somente e de forma expressa, a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
O art. 129, IX, da CF/1988, permite que a lei, em sentido formal, outorgue outras funções ao Ministério Público, compatíveis com a sua finalidade. O conjunto demonstra que o Ministério Público defende os interesses da sociedade, em sentido lato. É nesse contexto que aparece a “recomendação” do art. 27, parágrafo único, da Lei 8.625/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público).
Diversa é a recomendação expedida pelos agentes políticos do Parquet.
O art. 27, parágrafo único, inc. IV, da Lei 8.625/1993 (Lei Orgânica do Ministério Público), dentre outras disposições de igual teor, autoriza o Ministério Público, no campo da sua atuação institucional, a expedir recomendações aos órgãos públicos, aos concessionários e aos permissionários de serviço público, às entendidas que exerçam outra função delegada do Estado ou do Município.
A recomendação constitui ato administrativo por meio da qual o Ministério Público insta o destinatário a tomar as providências para prevenir a repetição ou determinar a cessação de eventuais violações à ordem jurídica, “servindo como clara advertência que as medidas judiciais cabíveis poderão ser adotadas a persistir determinada conduta”.
Ora, a recomendação não assume caráter impositivo. A sua força é, sobretudo, política, porque originada de Instituição que granjeou “respeito e tradição na defesa da comunidade”, e, ademais, ostenta poder de iniciativa em juízo. Nesse sentido, o Ministério Público exerce controle externo da Administração Pública, conforme notou Maria Sylvia Zanella di Pietro(Direito administrativo. 11.ª ed. São Paulo: Atlas, 1999)
“… não tem função sancionatória. Mas investiga, analisa, pesquisa, colhe elementos suficientes para que o Judiciário exerça a sua função judicante. Na realidade, o Ministério Público participa do controle da Administração Pública na medida em que provoca o controle jurisdicional”.
No tocante à obrigatoriedade, Gustavo MIlaré Almeida(Poderes investigatórios do Ministério Público nas ações coletivas. São Paulo: Atlas, 2010) assevera o seguinte:
“Não obstante, impende ressaltar que as recomendações (assim como as audiências públicas) não são autoexecutórias ou coercitivas, não obrigando diretamente o destinatário ao cumprimento do seu conteúdo, mas tão somente a sua resposta, muito embora, como já mencionado, sirva de clara advertência sobre as consequências jurídicas que poderão advir do seu desatendimento”.
Assim o poder-dever de recomendar é inerente ao exercício das funções institucionais. Porém, o exercício da consultoria jurídica é grave infração funcional, sujeito às punições devidas.
Diante disso, é preciso cuidar para que acordos de cooperações técnicas que teriam o objetivo de aprimorar a atuação no combate à corrupção, não sirvam de instrumento para exercício de consultoria jurídica entre membros do Parquet e entidades públicas, como que substituindo funcionários de carreira dessa missão.
Não cabe ao Parquet participar de decisões de financiamento, como consultores de políticas de crédito, de deliberações sobre saúde, etc, como órgão informal de apoio de entidades do Executivo. Isso extrapola as lindes da recomendação a ser exercida pela instituição permanente.
De toda sorte, não pode o Parquet ser parceiro administrativo de gestão pública, sob pena de ferir a proibição constitucional exposta.
O perfil constitucional do Ministério Público é portanto absolutamente incompatível com um mero proceder de oficiar, emitir pareceres nos processos sujeitos a entidades da administração.
Caso isso se alastre haveria uma inevitável vinculação apta a aniquilar a isenção e a utilidade de acionamento por parte do Ministério Público.
