1 INTRODUÇÃO
O pagamento de royalties nas atividades de exploração de petróleo e gás natural é uma prática comum e bastante antiga em todo o mundo. Tal procedimento possui o escopo de indenizar o proprietário de determinado bem ou direito pela sua utilização por parte de terceiro.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 20, os bens do subsolo, incluindo-se obviamente o petróleo e o gás natural, são de propriedade da União. Sendo assim, não caberia a princípio o repasse da indenização pelo uso desses bens aos Estados e Municípios, visto que não são os reais proprietários da coisa explorada. A própria Carta Magna, no §1º do dispositivo anteriormente mencionado, todavia, estabelece que os entes supracitados têm participação ou compensação financeira garantida no resultado da exploração do petróleo e gás natural.
Partindo de tais premissas, o presente trabalho possui o objetivo de analisar a atual forma de distribuição das compensações, mais especificamente dos royalties, destacando as falhas do sistema e propondo um novo sistema para o repasse, baseado em ensinamentos doutrinários e em experiências do direito alienígena. Imprescindível, portanto, que se busque justificativa plausível para o repasse aos mencionados entes federativos de parcelas dos recursos advindos da exploração e produção de petróleo e gás natural.
2 JUSTIFICATIVA DO REPASSE PARA OS ESTADOS E MUNICÍPIOS PRODUTORES
Como sabido, o petróleo e o gás natural são recursos naturais considerados como não-renováveis, devido ao longo tempo necessário para que se formem novamente os poços de determinados bens.
Devido a essa característica, é certo que os recursos provenientes das participações governamentais também chegarão ao fim. É baseado nesse fato, bem como na renúncia às gerações locais futuras, que a doutrina especializada no assunto justifica a necessidade de repasse de parcela dos recursos, nos termos do art. 20, § 1º, da Constituição Federal, para os Estados e Municípios que possuam suas economias afetadas direta ou indiretamente pela indústria petrolífera.
Essa justificativa, muito divergente entre os estudiosos das compensações da indústria petrolífera, é necessária diante do fato de “os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva” (Constituição Federal, art. 20, inciso V) serem pertencentes à União. Assim, a priori, como já ressaltado, não caberia qualquer indenização, visto que é esta a natureza das participações governamentais, aos demais entes federativos, que não possuem a propriedade do bem explorado.
A economia daqueles entes restaria extremamente prejudicada, caso não desenvolvessem outras atividades econômicas que servissem de alternativa a substituição da movimentação gerada pela exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, em razão da limitação decorrente da natureza não-renovável destes bens.
A razoável aplicação dos recursos das compensações, portanto, deve sempre respeitar a justificativa da existência do repasse, buscando necessariamente o desenvolvimento da economia local e evitando que esta se torne demasiadamente dependente de um fator gerador de receita inevitavelmente finito.
Adotando essa posição: a de que a justificativa do repasse baseia-se na necessidade de amenizar os impactos ocasionados nas economias locais com a saída futura da economia petrolífera e na renúncia do bem às gerações futuras, é que se deve analisar a adequação do sistema legal de distribuição dos royalties e o respeito aos ditames da razoabilidade e da proporcionalidade entre o fato justificador da receita e o montante financeiro gerado pela indústria petrolífera.
São esses critérios que devem nortear a análise do atual modelo de distribuição das compensações financeiras da indústria do petróleo e do gás natural, devendo sempre se lembrar que o repasse aos entes subnacionais deve ser encarado como uma exceção, já que o pagamento de indenização a pessoa não titular do direito ou bem utilizado não é regra geral.
3 ATUAIS CRITÉRIOS DE DISTRIBUIÇÃO E AUMENTO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS
Atualmente, o repasse dos royalties é regulado por duas leis, quais sejam: a Lei nº 7.990/89 (complementada pelo Decreto nº 01/91) e a Lei nº 9.478/97 (regulado pelo Decreto nº 2.705/98.
De forma geral, o atual sistema de distribuição se resume da seguinte maneira:
(I) na parcela de até 5% (regulada pela Lei nº 7.990/89), (a) se a produção for terrestre, os royalties serão distribuídos 3,5% (três e meio por cento) aos Estados produtores, 1,0% (um por cento) aos Municípios produtores e 0,5% (meio por cento) aos Municípios onde se localizem instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural; (b) se a produção for marítima, serão divididos em 1,5% (um e meio por cento) aos Estados confrontantes com poços, 1,5% (um e meio por cento) aos Municípios confrontantes e suas respectivas áreas geo-econômicas, 1,0% (um por cento) ao Ministério da Marinha, 0,5% (meio por cento) ao Fundo Especial e 0,5% (meio por cento) aos Municípios onde se localizem instalações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural.
(II) Na parcela entre 5% e 10% (regulada pela Lei nº 9.478/97), (a) se a produção for on shore, 52,5% (cinqüenta e dois e meio por cento) aos Estados produtores, 25,0% (vinte e cinco por cento) ao Ministério Ciência e Tecnologia, 15,0% (quinze por cento) aos Municípios produtores e 7,5% (sete e meio por cento) aos Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural; (b) se a produção for off shore, 25,0% (vinte e cinco por cento) ao Ministério da Ciência e Tecnologia, 22,5% (vinte e dois e meio por cento) aos Estados confrontantes com os campos, 22,5% (vinte e dois e meio por cento) aos Municípios confrontantes, 15,0% (quinze por cento) ao Comando da Marinha, 7,5% (sete e meio por cento) ao Fundo Especial e 7,5% (sete e meio por cento) aos Municípios afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural.
Para o escopo da análise da razoabilidade dos critérios de distribuição dos royalties entre os entes subnacionais, interessa a percentagem endereçada aos Municípios e aos Estados beneficiados com os recursos oriundos das compensações financeiras. Para se ter uma idéia mais simplificada do montante destinado a tais entes federativos da parcela paga a título de royalties, no caso de exploração em mar com a parcela de 10%, os Municípios ficam com 35% (trinta e cinco por cento) e os Estados com 26,25% (vinte e seis inteiros e vinte e cinco centésimos por cento) do montante pago. Resta claro que o repasse para os referidos entes é demasiadamente exagerado.
Diante do exposto, verifica-se a seguinte situação: (a) os royalties possuem natureza indenizatória e devem ser pagos ao proprietário do bem ou direito utilizado por terceiro; (b) a União é a proprietária do petróleo e do gás natural presente no subsolo; (c) o repasse da parcela aos Estados e Municípios apenas se justifica pelo impacto na economia local causado com o fim do hidrocarboneto e pela renúncia às gerações futuras; (d) se a parcela repassada vai além do necessário para compensar a justificativa de sua existência não possui qualquer fundamento constitucional e/ou lógico, agravando sem qualquer sentido as desigualdades regionais.
Destaque-se que essa falta de justificativa chega a possuir o vício da inconstitucionalidade, uma vez que sem qualquer justificativa extrapola a essência de existência do repasse, desrespeitando ditames da Lei Maior, tais como o art. 3º, inciso III, que determina ser objetivo da República Federativa do Brasil a erradicação da pobreza e da marginalização, reduzindo as desigualdades sociais e regionais.
4 PROPOSTA DE UM TETO LIMITATIVO PARA O REPASSE
Resta saber, portanto, qual seria a proposta de um modelo mais perto do ideal. O grande número de propostas de lei que tramitam no Congresso Nacional com o escopo de alterar o atual modelo de distribuição das participações governamentais explicita a insatisfação de alguns parlamentares com a forma de partilha dos royalties e das participações especiais entre os entes beneficiários.
Os especialistas que sustentam a necessidade de tal alteração se baseiam no fato de os recursos minerais do subsolo serem de propriedade da União, bem como na acentuação das desigualdades regionais gerada pelo atual sistema.
Aqueles que se posicionam favoravelmente às atuais regras de distribuição alegam que o repasse das participações possui uma natureza compensatória para as futuras gerações das localidades beneficiárias, uma vez que, com o inevitável esgotamento do petróleo, a economia dos municípios e estados sofrerá um impacto demasiado, caso esses não possuam os recursos necessários para o desenvolvimento de setores econômicos alternativos à indústria petrolífera.
Em meio a essa divergência, a alternativa que parece mais adequada para o caso brasileiro é a utilizada no estado norte-americano de Dakota do Norte e na Colômbia: a utilização de um teto limitativo para o recebimento das compensações por parte dos entes beneficiários.
De acordo com Rodrigo Valente Serra e Wagner Rosado:
A imagem da ‘caixa d´água e seu ladrão’ é apropriada para apresentar a discussão sobre a necessidade, ou não, de um sistema de tetos que possa corrigir eventuais sobre financiamentos dos entes subnacionais (Estados e Municípios) beneficiários das Participações Governamentais (Royalties e Participações Especiais). As receitas das Participações Governamentais podem, principalmente devido ao aumento dos preços do petróleo, atingir valores extremamente elevados. O sistema de tetos, em linhas gerais, evitaria que esses recursos ‘transbordassem’, canalizando recursos excedentes para fundos que redistribuiriam as Participações Governamentais para entes que recebem pequena parcela dos referidos recursos. Não trazemos com esta hipótese nenhuma novidade, sendo, aliás, o sistema de tetos um instrumento corriqueiro para redistribuir excessos de receitas, petrolíferas e não petrolíferas (p. 2).
Por esse sistema, se estabelece uma espécie de “escape” para a parcela excedente ao valor razoavelmente justificado pela natureza do repasse dos royalties aos Estados e Municípios, sem desconsiderar, todavia, a necessidade da existência de tal repasse, levando em conta a futura escassez dos recursos e as inevitáveis conseqüências advindas de tal fato, bem como a renúncia às gerações futuras. A parcela excedente ao valor razoavelmente justificado deve ser enderaçada para setores que são afetados pelos fatores negativos da indústria do petróleo e gás natural. A avaliação desses setores e dos malefícios causado aos mesmos só poderá ser averiguado através de um estudo aprofundado acerca da temática.
Depois de beneficiar os citados setores, o montante remanescente poderia ser destinado ao Fundo Especial, que atualmente é distribuído entre todos os Estados e Municípios da Federação, distribuindo de melhor maneira os recursos oriundos da atividade, amenizando as desigualdades regionais e favorecendo o desenvolvimento nacional. Tal modelo impede também que determinismos de localização física estabeleçam de forma radical os benefícios advindos da exploração de um bem de propriedade da União exclusivamente para determinados entes subnacionais, impossibilitando, ainda, que fatores totalmente estranhos à economia local, como a alta do preço do barril de petróleo, beneficie sem qualquer nexo de causalidade os Estados e Municípios produtores.
5 CONCLUSÃO
Diante do exposto, levando-se em consideração que o petróleo e o gás natural são de propriedade da União e que os royalties possuem uma natureza de compensação ou indenização pelo uso de bem ou direito por parte de terceiro, é necessário que se busque uma justificativa para que a Constituição Federal determine o repasse dos recursos pagos a título de compensação financeira advindos da indústria petrolífera aos Estados e Municípios produtores. A doutrina mais acertada justifica tal repasse pela necessidade de amenizar o impacto econômico local ocasionado pelo inevitável fim da indústria do petróleo e do gás natural e pela renúncia às gerações futuras.
O atual sistema de distribuição dos royalties possibilita a existência de sobrefinanciamentos indevidos dos governos estaduais e municipais, em detrimento dos demais entes federativos. Esse quadro, com as atuais descobertas dos campos do Pré-sal, será bastante acentuado, tornando cadê vez maior o abismo entre os municípios e estados petrolíferos e os demais entes, que, não são privilegiados pela atual sistemática de distribuição. A limitação do recebimento das indenizações da indústria petrolífera por parte dos entes mencionados por meio da fixação de um teto limitativo se mostra como o sistema mais próximo ao ideal, uma vez que concilia os fundamentos da existência do repasse aos entes atingidos pela indústria com o interesse daqueles que não participam diretamente da atividade, mas que, pelo fato do bem ser de propriedade da União, também devem ser beneficiados. Adotando-se tal sistema, a distribuição dos royalties estaria em consonância com o objetivo da República Federativa do Brasil constante na Constituição Federal, referente à diminuição das desigualdades regionais, democratizando o acesso aos abundantes recursos advindos das atividades de exploração de petróleo e gás natural.
6 REFERÊNCIAS
ALEXANDRE, Mário Jesiel de Oliveira. O Georritimo do Cavalo-de-Pau nos Municípios da Área do Petróleo Potiguar: a Relação entre os Royalties e a Dinâmica Socioeconômica. Natal, 2003. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
BARBOSA, D. H.; GALLIER, C. A. J.; GUTMAN, J.; SCHECHTMAN, R. Participações Governamentais na Nova Lei do Petróleo. Rio de Janeiro: IBP, 2000. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
BREGMAN, Daniel. Formação, Distribuição e Aplicação de Royalties de Recursos Naturais: O Caso do Petróleo no Brasil. Rio de Janeiro, 2007. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
BREGMAN, Daniel. Um Estudo sobre a Aplicação dos Royalties Petrolíferos no Brasil. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
GUERRA, S. M. G.; HONORATO, F. A lei do Petróleo e a Renda Petrolífera no Brasil. Campinas. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
LEAL, J. A. A. SERRA, R. V. A Experiência do Alaska. Boletim Petróleo, Royalties & Região. Dezembro de 2003.
LEAL, J. A. A. SERRA, R. V. Petróleo, Royalties e Região. Boletim Petróleo, Royalties & Região. Setembro de 2003.
LEAL, José Agostinho Anachoreta; SERRA, Rodrigo Valente. Notas sobre os Fundamentos Econômicos da Distribuição Espacial dos Royalties Petrolíferos no Brasil. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
MANOEL, Cácio Oliveira. Disciplina Jurídica dos Royalties de Petróleo no Ordenamento Jurídico Brasileiro. 2003. 59 f. Monografia de Graduação em Direito, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2003.
PIQUET, Rosélia e SERRA, Rodrigo. Petróleo e Região no Brasil: o desafio da abundância. Rio de Janeiro, Garamond, 2008.
ROSADO, W. SERRA, R. V. A Hipótese de um Sistema de Teto para os Royalties. Boletim Petróleo, Royalties & Região. Junho de 2008.
SANTOS, Filipe de Carvalho dos. Royalties do Petróleo e Gás Natural: Legislação, Forma de Distribuição e Propostas de Modificação. Campos dos Goytacazes, 2003. Disponível em: <http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=4>. Acesso em: 24 de setembro de 2008.
SANTOS, Sérgio Honorato dos. Royalties do Petróleo à Luz do Direito Positivo. 2ª ed. Rio de Janeiro: ADCOAS, 2002.
