INTRODUÇÃO:
As informações mais recentes noticiadas pela mídia internacional nos trazem um cenário verdadeiramente nefasto decorrente da nova “pandemia coroada” que nos tem acometido de um mal denominado Covid-19.
As mortes crescem de maneira assustadoramente exponencial, assim como os graves danos ao mercado financeiro, que refletiram-se em seis circuit breaker e um contrato de oil negativo; uma nova e dolorosa realidade, sem dúvidas.
Medidas são adotadas em um ritmo frenético por parte Poder Público, em todas as esferas de competência. São concedidos auxílios em caráter emergencial para aqueles que mais necessitam de apoio financeiro neste momento, esforços institucionais que dão vazão a novas ritualísticas empregadas com a finalidade de minimizar os impactos econômicos que vêm incidindo diretamente sobre empregadores e empregados e, não podemos esquecer que, nesta trilha, surgem inovações no cenário tributário a fim de que o contribuinte, seja lá por quais meios, continue cumprindo com as suas obrigações para com o Fisco.
No dia 25 de março de 2020, a Prefeitura do Recife instituiu o Programa Emergencial de Antecipação, programa este que tem como finalidade a arrecadação de valores advindos da cobrança, ainda que facultativa, de valores devidos a título de Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana - IPTU e Taxa de Coleta, Remoção e Destinação de Resíduos Sólidos – TRSD; como espécie de “prêmio” pelo pagamento antecipado dos valores do IPTU e TRSD referentes ao ano vindouro, 2021, é concedido um desconto de 15% sobre os mesmos [1].
Cinco dias depois, no dia 30 de março de 2020, a Câmara dos Vereadores de Recife aprovou a proposta apresentada pela Prefeitura do Recife, nascendo assim a Lei Municipal nº 18.693/2020.
Tomando conhecimento da prática legislativa, o Ministério Público de Contas – MPCO, representou pela suspensão imediata da aplicabilidade da Lei Municipal nº 18.693/2020, alegando, entre tantos outros aspectos teóricos e materiais, o desacato ao que preceitua a Constituição Federal de 1988 em seu artigo 150, §7º e ao que dispõe a intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal” – LC nº 101, em seu artigo 37, inciso I.
Após toda essa verdadeira “maratona legislativa”, os “ventos do acaso” sopraram de encontro aqueles que contavam com uma vitória; o Tribunal de Contas do Estado – TCE, em 01 de abril de 2020, atendendo ao que fora pleiteado pelo MPCO, suspendeu através de medida cautelar a execução da Lei Municipal nº 18.693/2020.
DESENVOLVIMENTO:
Seguindo as lições do professor Ronald Dworkin, é muito bem delineada a distinção entre duas figuras comumente confundidas: o princípio e a diretriz política (policy)[2].
Segundo Dworkin, a diretriz política tem como finalidade o desenvolvimento de algum benefício politico, social ou econômico para a sociedade como um todo, enquando que o princípio pode ser compreendido como uma exigência de equidade, de justiça ou de moral; por este motivo, o princípio tende a tutelar direitos inerentes ao indivíduo, enquanto que a diretriz política tende a tutelar os direitos da coletividade, da comunidade que encontra-se sob o manto de um determinado ordenamento jurídico.
Nos é ensinado pelo professor Hugo de Brito Machado que, os princípios constitucionais, no que diz respeito à tributação, são limitações ao poder de tributar [3]; então, já que enquadra-se como tal, o princípio da capacidade contributiva deve ser visto como um limite imposto aos legisladores no exercício de suas funções.
Quando ocorre uma mudança estrutural na essência de um tributo, não se deve admiti-la se não há capacidade contributiva. O momento pelo qual estamos trespassando mina diretamente o auferimento de renda por parte do contribuinte e, logicamente, reduz a sua capacidade de arcar com despesas das mais diversas estirpes, incluindo, também, o recolhimento de tributos.
No caso em tela, é perceptível que não estamos diante de uma norma meramente interpretativa; ainda que seja uma faculdade e não uma imposição, a Lei Municipal nº 18.693/2020 traz consigo, sob sua suposta condição de diretriz política, a cobrança de um tributo cujo o fato gerador ainda não foi praticado, abonando em 15% dos valores a serem recolhidos aqueles que anteciparem o seu recolhimento. Ora, será que essa é uma possibilidade aceitável?
A título ilustrativo, trazendo aquilo que o nobre professor Paulo de Barros Carvalho nos ensina, a dinâmica do processo tributário ocorre da seguinte maneira [4]: há um enunciado prescritivo, seja ele um texto de lei ou uma proposição jurídica, que configura-se como uma norma jurídica em sentido lato e a partir daí, deste objeto cognoscível, surge a possibilidade de atribuir-se à esse enunciado prescritivo um significado, um suporte físico que estrutura-se na forma hipotético-condicional, o que podemos chamar de norma jurídica em sentido estrito.
Essas duas figuras viabilizam da compreensão terminológica do que é pretendido pelo legislador ao instituir determinado tributo, essa junção, que resulta em uma previsão abstrata da norma, é denominada de “hipótese de incidência” e a concretude da situação ou ato que é previsto por essa hipótese de incidência é denominado “fato gerador”.
A ocorrência do fato gerador enseja o nascimento de uma obrigação tributária, que compreende um vínculo jurídico transitório entre Fisco e contribuinte e tem por objeto uma prestação pecuniária. Esta ocorrência do fato gerador e instituição da obrigação tributária precisam ser convertidas em linguagem forma. Ou seja, é necessário que sejam definidos aspectos materiais e pessoais para que essa cobrança de um tributo seja possível; todo esse procedimento é denominado de lançamento tributário (art.142, CTN).
Após todo esse rito supracitado, é que temos, de fato, constituído o crédito tributário.
Será que é possível que seja configurado o crédito tributário sem a ocorrência do fato gerador?
O Tribunal de Contas do Estado – TCE entende que não e justificou o seu posicionamento valendo-se do que nos traz o art. 37, inciso I, da Lei Complementar nº 101, a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7º do art. 150 da Constituição;
Ao possibilitar a arrecadação de valores provenientes do IPTU e da TRSD que deveriam ser arrecadados somente no próximo exercício fiscal, em 2021, a Prefeitura do Recife pretendia antecipar a receita de um tributo e, portanto, enquadra-se perfeitamente no que é disposto no art.37, I da LC nº 101.
O principal argumento que deu ensejo à propositura e posterior chancelamento legislativo da Lei Municipal nº 18.693/2020 foi a situação calamitosa sob a qual nos encontramos. Seria a antecipação de um imposto o caminho mais viável para o enfrentamento de tal momento?
Outro dispositivo acertadamente trazido pelo TCE para o embasamento da decisão que suspendeu a aplicabilidade desta lei foi o art. 148 da CF/88. Este dispositivo legal dispõe que somente a União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios.
Apesar de não ter sido exteriorizado de maneira explicita, pretendia a Prefeitura do Recife instituir um empréstimo compulsório, espécie tributária apta a atender despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública e, portanto, fora do alcance da competência inerente aos Municípios.
CONCLUSÃO:
A intervenção do TCE no sentido de suspender a execução da Lei Municipal nº 18.693/2020 foi concisa e acertada em todos os seus aspectos.
Se o chefe do executivo municipal pretende minimizar os impactos causados pela Covid-19 é importante que, primeiramente, seus atos estejam perfeitamente consonantes à Constituição Federal.
Nesta trilha, é mister que sejam analisadas formas de prestar assistência ao contribuinte, como ocorre na concessão de moratória, que é uma das formas de suspender a exgibilidade do crédito tributário (art.151,CTN).
Ao meu ver, a concessão de moratória por parte do Município traria vitalidade à praticabilidade tributária, que deve estar pautada, inclusive, na confiabilidade que deve existir entre Fisco e contribuinte, e no respeito aos princípios da legalidade, solidariedade e capacidade contributiva.
Notas
[1] Recife tenta arrecadar verbas para combater coronavírus oferecendo desconto em impostos de 2021. Disponível em: <https://g1.globo.com/pe/pernambuco/noticia/2020/03/25/recife-tenta-arrecadar-verbas-para-combater-coronavirus-oferecendo-desconto-em-impostos-de-2021.ghtml> Acesso em 23 abr. 2020.
[2] Levando os direitos a sério. Tradução Nelson Boeira, São Paulo: Editora Martins Fontes, 2002, p.36.
[3] MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 36 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015, p.47.
[4] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019, cap. IV.
