Modalidade de lançamento indica a colaboração do administrado na celebração do ato administrativo. No lançamento “de ofício”, todas as providências para constituir o crédito são feitas pela Administração; no “por homologação”, quase todo o trabalho é cometido ao administrado, limitando-se o fisco a homologar o crédito tributário por ele formalizado. No lançamento “por declaração”, colaboram Administração e administrado para a elaboração do ato.

A partir de 01/01/1994, o Cadastro de Contribuintes do IPVA do Estado de São Paulo passou a ser o mesmo do Departamento Estadual de Trânsito (DETRAN). Antes dessa data, o proprietário do veículo formalizava o crédito do IPVA mediante o preenchimento de guia de arrecadação e recolhia o valor nesta declarado. Anualmente, ele:

• a) apurava o valor do IPVA de seu veículo, em função da marca, modelo, espécie, ano de fabricação e procedência, em tabela publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo ou em suplementos de jornais de grande circulação;

• b) preenchia guia de recolhimento com informações de: marca, modelo, ano de fabricação, tipo de combustível e identificação do veículo, total ou parcela do IPVA que estava sendo paga, data de vencimento, exercício a que o IPVA se referia, correção monetária, multa de mora, juros e valor total da guia;

• c) recolhia o valor total da guia em banco credenciado pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ).

Não havia dúvida: o lançamento do IPVA era “por homologação”, uma vez que todas as providências para constituir o crédito tributário eram cometidas ao sujeito passivo. Diferença entre o valor devido e o recolhido poderia ser constatada na vistoria realizada no licenciamento anual do veículo, quando o contribuinte devia apresentar comprovante(s) de pagamento do IPVA do exercício. A impossibilidade de se comparar automaticamente, para cada veículo, o valor de IPVA recolhido com o devido tornava elevada a sonegação. Para automatizar a verificação era necessário haver um cadastro de veículos registrados no Estado de São Paulo.

A partir de 1994, com a utilização de dados do Cadastro Geral de Veículos do DETRAN, a SEFAZ passou a verificar automaticamente se o valor total recolhido pelo contribuinte (IPVA e eventuais acréscimos moratórios) estava correto. IPVA não recolhido ou recolhido a menos era exigido por Auto de Infração e Imposição de Multa emitido por processamento de dados, já que falta de pagamento do IPVA era apenada com multa de 1 (uma) vez o valor do imposto (art. 18, I, da Lei 6.606/1989).

Com a utilização do Cadastro do DETRAN e a informatização havida, a arrecadação do IPVA de 1998 em termos reais foi quase o quádruplo da de 1994. Revogado o inc. I do art. 18, a partir de 30/12/2005 diferença de IPVA, multa de mora – com percentual bem menor do que o da anterior multa por falta de pagamento do imposto – e juros de mora passaram a ser exigidos por meio de lançamento por notificação (art. 13-A da Lei 6.606).

Pela atual lei do IPVA do Estado de São Paulo (13.296/2008), deve o contribuinte:

• a) escolher a forma de pagamento do IPVA: à vista, com ou sem desconto, ou em três parcelas mensais, iguais e consecutivas;

• b) digitar em caixa eletrônico de banco credenciado até o dia de vencimento do IPVA ou parcela (informado em Decreto Estadual, de acordo com o número final da placa) o número do Código RENAVAM (Registro Nacional de Veículos Automotores) do veículo e imprimir protocolo para pagamento;

• c) apresentar o protocolo a caixa do banco e recolher o imposto ou parcela.

Para muitos autores, lançamento do IPVA é “de ofício”. Para a SEFAZ, porém, sempre foi e é por homologação. A Lei 6.606 não dispunha, mas vimos que o contribuinte formalizava o crédito tributário e o recolhia. O caput do art. 17. da Lei 13.296 dispõe que o pagamento do imposto ficará sujeito à homologação pela autoridade administrativa competente.

Guia de recolhimento quitada de forma espontânea é a norma individual e concreta de constituição do crédito tributário posta no ordenamento jurídico pelo contribuinte. Se o total do imposto devido foi recolhido pelo contribuinte ou responsável, a homologação do pagamento será tácita, pelo decurso do prazo decadencial; caso contrário, diferença de imposto constatada será lançada “de ofício”.1 Com efeito, dispõe o caput do art. 18. da Lei 13.296:

“Verificado que o contribuinte ou responsável deixou de recolher o imposto no prazo legal, no todo ou em parte, a autoridade administrativa tributária procederá ao lançamento de ofício, notificando o proprietário do veículo ou o responsável para o recolhimento do imposto ou da diferença apurada, com os acréscimos legais, no prazo de 30 (trinta) dias contados da data do recebimento da notificação, reservado o direito de contestação”.

Poderia a SEFAZ lançar o IPVA de ofício? Sim, mas, tal como ocorre com o IPTU, ela deveria:

• a) enviar ao domicílio do proprietário ou possuidor do veículo carnê do imposto ou notificação de lançamento, acompanhada de guias para recolhimento à vista, com e sem desconto, e relativa à primeira parcela;

• b) informar que guias de recolhimento preenchidas, de parcelas subsequentes, poderão ser obtidas pela Internet;

• c) considerar líquido e certo débito de IPVA não recolhido nem impugnado, inscrevê-lo em dívida ativa e ajuizar ação de execução fiscal.

No entanto, é mais econômico e prático a Fazenda paulista aguardar o recolhimento espontâneo do imposto e lançar o IPVA apenas para veículos sem recolhimento no exercício, não amparados por imunidade, isenção ou dispensa de pagamento do imposto, ou com recolhimento insuficiente. É também mais seguro, já que, por ser imposto sobre a relação de propriedade de bem móvel – com número de transferências de titularidade maior e vida útil menor do que as de bem imóvel –, informações para lançamento de ofício do IPVA estão muito mais sujeitas a alteração do que as para lançamento de ofício do IPTU, dando causa a erros no lançamento. São causas dessas alterações:

• a) transferência de propriedade do veículo ocorrida antes de primeiro de janeiro do exercício, mas não informada ao DETRAN do Estado de São Paulo ou que fosse registrada no Cadastro do DETRAN após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• b) mudança de domicílio do proprietário do veículo para outro Estado ocorrida antes de primeiro de janeiro do exercício, mas não informada ao DETRAN do Estado de São Paulo ou que fosse registrada no Cadastro do DETRAN após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• c) furto ou roubo – que dispensa o proprietário de pagar o IPVA – ocorrido antes de primeiro de janeiro do exercício, mas que fosse registrado no Cadastro do DETRAN após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• d) reconhecimento de imunidade ou concessão de isenção ocorrido(a) antes de primeiro de janeiro do exercício, mas que fosse registrado(a) no Cadastro de Contribuintes do IPVA após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• e) apreensão judicial do veículo, por falta de pagamento ao arrendador ou ao banco que financiou a aquisição, ocorrida antes de primeiro de janeiro do exercício, mas em que a ordem, do juiz ao DETRAN, para “bloqueio judicial” fosse registrada no Cadastro do DETRAN após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• f) financiamento ou transferência de veículo, respectivamente em nome ou para o nome de outrem, mediante a apresentação de documentos falsos, com consequente lançamento “de ofício” a sujeito passivo incorreto;

• g) perda total do veículo em sinistro ocorrido antes de primeiro de janeiro do exercício, sem que o proprietário tenha solicitado ao DETRAN a ”baixa permanente” do registro do veículo, ou em que a “baixa" fosse registrada no Cadastro após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício;

• h) “veículo leiloado como sucata” antes de primeiro de janeiro do exercício, mas em que essa situação fosse registrada no Cadastro do DETRAN após a emissão da notificação de lançamento de referido exercício.

Em princípio, ajuizar ação de execução fiscal em qualquer das situações acima descritas causaria sucumbência da SEFAZ em embargos à execução ou em exceção de pré-executividade. Por isso, a SEFAZ efetua o lançamento do IPVA por notificação quando “imposto previsto” não é recolhido, permitindo que o sujeito passivo conteste o lançamento, recorra de decisão administrativa a ele desfavorável, para só então, se for o caso, ajuizar ação de execução fiscal.

É certo que, em face do “princípio da causalidade”, poderia a Fazenda Pública do Estado, em algumas situações, não arcar com o ônus da sucumbência, mas teria de provar que foi a omissão ou o erro do sujeito passivo que deu causa ao ajuizamento indevido da ação de execução fiscal. Omissão ocorreria, por exemplo, quando contribuinte alienasse veículo de sua propriedade a outrem, mas deixasse de informar ao DETRAN no prazo de 30 (trinta) dias, por meio da “Comunicação de Venda de Veículo”, a alienação e os dados do adquirente.

No campo do ICMS, o erro ocorreria quando o contribuinte apresentasse Guia de Informação e Apuração do ICMS (GIA) com “Imposto a Recolher”, mas recolhesse imposto de valor inferior ao declarado; o débito fiscal devido fosse inscrito na dívida ativa; ação de execução fiscal fosse ajuizada; e, em exceção de pré-executividade, o contribuinte provasse que preencheu incorretamente a GIA, de modo que o valor de “Imposto a Recolher” resultou superior ao real.

No entanto, para não sobrecarregar o Poder Judiciário do Estado com a propositura de ações de execução fiscal infundadas e para não onerar a Procuradoria Fiscal do Estado com o acompanhamento dessas ações, melhor é a Fazenda do Estado:

• a) aguardar o pagamento espontâneo do IPVA;

• b) efetuar o lançamento (por notificação) do imposto não quitado integralmente;

• c) abrir prazo para o contribuinte pagar o crédito tributário (imposto devido e consectários legais) ou impugnar o lançamento;

• d) ajuizar ação de execução fiscal somente se o contribuinte não quitar o débito fiscal exigido nem, em eventual contestação ou recurso, conseguir demonstrar que o débito é indevido.

Ocorre, porém, que em recurso repetitivo (REsp 1.320.825 / RJ) julgado em 10/08/2016, o STJ firmou a tese:

“A notificação do contribuinte para o recolhimento do IPVA perfectibiliza a constituição definitiva do crédito tributário, iniciando-se o prazo prescricional para a execução fiscal no dia seguinte à data estipulada para o vencimento da exação”.2

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Segundo o item 1 da Ementa:

“O imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) é lançado de ofício no início de cada exercício (art. 142. do CTN) e constituído definitivamente com a cientificação do contribuinte para o recolhimento da exação, a qual pode ser realizada por qualquer meio idôneo, como o envio de carnê ou a publicação de calendário de pagamento, com instruções para a sua efetivação”.

Ora, publicação de calendário de pagamento não é norma individual e concreta de lançamento do IPVA, pois, não aponta o veículo cuja relação de propriedade está sendo tributada (elemento material do antecedente dessa norma), não identifica o sujeito passivo (elemento pessoal do consequente de referida norma) nem indica como foi calculado o imposto devido (elementos quantitativos do consequente de indigitada norma), todos indispensáveis em cada norma individual e concreta de lançamento do imposto (caput do art. 142. do CTN). Conclusão: o texto acima transcrito faz uma abstração do lançamento “de ofício” do imposto, que não encontra fundamento em regras do CTN.

Afirma-se na fundamentação do voto do Ministro Relator do supramencionado recurso especial que:

a) a divulgação do calendário de pagamento é “a efetiva notificação do sujeito passivo, uma vez que por meio dele todos os contribuintes são cientificados do lançamento e do prazo para comparecer à instituição financeira e recolher o imposto incidente sobre o seu veículo”, não havendo violação ao art. 145. do CTN, que exige notificação regular ao sujeito passivo;

b) “essa espécie de notificação pessoal presumida somente poderá ser considerada válida em relação aos impostos reais, cuja exigibilidade por exercício é de notório conhecimento da população”.

Não concordamos com a assertiva de a divulgação do calendário de pagamento ser a efetiva notificação do sujeito passivo nem com a figura da notificação pessoal presumida, válida para os impostos reais. Para nós, notificação regular ao sujeito passivo, a que alude o caput do art. 145. do CTN, não pode depender de qualquer ato de vontade por parte deste, como o de comparecer à instituição financeira, para saber o valor do imposto incidente sobre o seu veículo e, a seguir, recolher (ou não) esse valor.

Concordante com nosso entendimento é o de José Antonio Minatel, in “Lançamento, Decadência e Prescrição: Temas Conexos e Antigos que Continuam Maltratados”. Nesse artigo, o Autor comenta a decisão do REsp 1.320.825 / RJ e o que dispõe a atual lei paulista (13.296/2008) sobre o lançamento do IPVA de veículos usados. Afirma o Autor que:

“A despeito dessa relevância hierárquica e longevidade, não se pode afirmar que está pacificado o entendimento em torno desses temas, seja na doutrina ou nos pronunciamentos da jurisprudência. Pelo contrário, a falta de visão sistêmica, a generalização do tema sem olhar firme para a específica lei aplicável, ou mesmo a mania de enxergar que a solução do conflito está em regra jurídica solitária que acaba sendo equivocadamente deslocada para fundamento do caso, são atitudes que vêm tornando frequentes as agressões a preceitos básicos que tipificam esses institutos, a ponto de descaracterizar a diretriz traçada para cada um deles no plano da lei complementar (CTN)”.

Mais adiante, acrescenta o Autor:

“esse precedente, longe de contribuir para o tratamento isonômico e celeridade da justiça, vai contribuir para alastrar a insuportável insegurança jurídica, ...”.

Paulo de Barros Carvalho (2008b, p. 461) cita apenas o IPTU como lançado de ofício. Hugo de Brito Machado afirmava: o IPVA é lançado por homologação. Com base nessa assertiva, Gladston Mamede (2002, p. 68) conclui que o IPVA é lançado por homologação. Hoje, porém, Machado assevera que o lançamento é de ofício. De acordo com Paulo Roberto Coimbra Silva (2011. p. 131), na legislação dos mais diversos Estados, o lançamento do IPVA tem migrado do lançamento “de ofício” para o “por homologação”.

Com a devida vênia dos signatários do acórdão do STJ, cabe a cada Estado definir em lei a forma pela qual crédito do IPVA será constituído.3 O fato gerador ocorrer em primeiro de janeiro do exercício, o imposto ser “real” ou a Administração conhecer de antemão todos os elementos para construir a norma individual e concreta de lançamento do imposto – o que, como vimos, muitas vezes não ocorre – não torna o IPVA com lançamento “de ofício”. O que define a modalidade de lançamento é o sujeito a quem a lei atribui o dever de constituir previamente o crédito tributário. No Estado de São Paulo, esse dever é do contribuinte.

Finalmente, como juízes e tribunais devem observar os acórdãos em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos (art. 927, III, do CPC), cabe à autoridade fiscal lançar o IPVA no prazo decadencial e à Fazenda Pública do Estado ajuizar ação de execução de débito do IPVA no prazo prescricional, com termos iniciais desses prazos, fixados de acordo com o entendimento do STJ.

BIBLIOGRAFIA

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2008.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros, 1995.

MAMEDE, Gladston. Imposto sobre a propriedade de veículos automotores. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

MINATEL, José Antonio. Lançamento, decadência e prescrição: temas tributários conexos e antigos que continuam maltratados. Associação Brasileira de Advocacia Tributária (ABAT). Disponível em: <https://www.abat.adv.br/lancamento-decadencia-e-prescricao-temas-tributarios-conexos-e-antigos-que-continuam-maltratados/> Acesso em: 16/03/2020.

SILVA, Paulo Roberto Coimbra. IPVA – Imposto sobre a propriedade de veículos automotores. São Paulo: Quartier Latin, 2011.

Notas

1 Lançamento de tributo é ato exclusivo da autoridade administrativa. O contribuinte formaliza o crédito tributário mediante declaração de débito – como ocorre com a Guia de Informação e Apuração do ICMS (GIA) com “Imposto a Recolher” – ou com o efetivo recolhimento do crédito – como ocorre com o IPVA.

2 A regra adotada no julgamento do REsp 1.320.825 / RJ diverge da que está disposta no caput do art. 174. do CTN. No entanto, o termo inicial de contagem do prazo prescricional adotado pelo STJ faz sentido. Isso porque até a data de vencimento da exação não se pode afirmar que a Fazenda permaneceu inerte, pois havia prazo para o contribuinte recolher o débito.

3 De fato, regra do inc. I do art.149 do CTN dispõe que o lançamento é efetuado e revisto de ofício pela autoridade administrativa, quando a lei assim o determine. Ora, a anterior lei do IPVA não determinava nem a atual determina que o imposto fosse ou seja lançado “de ofício”.