RESUMO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é considerada o parâmetro de validade de todas as demais normas. Em razão disso, realiza-se o controle de constitucionalidade de maneira difusa - feita por todos os órgãos jurisdicionais no caso concreto - e concentrado ou abstrato, através de ações específicas (ADI, ADO, ADC, ADPF). Dessa forma, no controle abstrato, é possível ações de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituição Federal. Bem como, no âmbito estadual, também há a possibilidade de se aferir a validade de lei ou ato normativo municipal ou estadual contrários à Constituição Estadual, através de Representação de Inconstitucionalidade. Entretanto, no caso de leis ou atos normativos municipais contrariarem a Constituição Federal, não será possível realizar o controle concentrado através de ADI, de competência da Corte Suprema, em virtude de ausência de previsão constitucional do art. 102, da CRFB/88, bem como por força da Súmula 642 do STF. Por conseguinte, as leis do Distrito Federal oriundas do exercício de sua competência legislativa municipal também não podem ser objeto de ADI. Não obstante, para enfrentamento de tal questão, há a possibilidade do controle difuso ou ajuizamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, tendo por objeto lei ou ato normativo distrital, de natureza municipal, confrontada perante a CRFB/88. Por outro lado, a jurisprudência atual do STF (RExt nº 650.898), que trata da violação de normas municipais em face do texto constitucional federal, firmou a tese, segundo a qual os Tribunais de Justiça Estaduais poderão exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória. Cabendo, entretanto, recurso extraordinário ao STF em face do acórdão do TJ, a fim de que este não se torne o intérprete final da CRFB/88 e o STF apresente qual a interpretação adequada de lei municipal perante o texto constitucional federal. Dessa forma, o recurso extraordinário será um meio de levar a discussão até o STF, para que a sua decisão produza os mesmos efeitos da ADI.
PALAVRAS-CHAVE: Controle de Constitucionalidade. Controle Difuso. Controle Abstrato
Introdução
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) é a lei máxima que rege o país, sendo ela que regula e organiza o funcionamento do Estado, delimita poderes, impõe deveres e instituem direitos e garantias fundamentais, individuais e coletivos. Dessa forma, com base na supremacia da constituição, não se admite conflito com o seu texto constitucional. Assim, visando aferir se uma norma está ou não de acordo com suas regras, o sistema jurídico brasileiro prevê a possibilidade de ser exercido o controle de constitucionalidade.
No Brasil, vige o sistema de controle jurisdicional, no qual se atribui ao Judiciário a função precípua do controle de constitucionalidade. Assim, realiza-se o controle difuso e o concentrado. E para efetivação deste, utiliza-se de ações próprias, como: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI); Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO); Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC); e Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
Dessa forma, no controle abstrato, é possível ações de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituição Federal. Bem como, no âmbito estadual, também há a possibilidade de se aferir a validade de lei ou ato normativo municipal ou estadual contrários à Constituição Estadual.
Todavia, não será possível aplicar o controle concentrado sobre normas municipais em face da Constituição Federal, através de ADI julgada pelo STF. Isto posto, aplica-se como objetivo deste estudo, analisar os motivos pelos quais perpassam tal impossibilidade; assim como estudar, de forma específica, a situação das normas proferidas pelo Distrito Federal e a probabilidade de se realizar, sobre elas, o controle de constitucionalidade.
Ademais, trata-se de uma pesquisa bibliográfica qualitativa, cujo método utilizado foi o indutivo. Além disso, utilizou-se a técnica de pesquisa documental. Portanto, a partir do apoio teórico de autores e da apreciação de referências publicadas por meios escritos e eletrônicos, efetuou-se um estudo acerca das ações de controle de constitucionalidade e da impossibilidade de realização do controle concentrado, através de ADI, no caso de normas municipais que contrariarem a Constituição Federal.
Desenvolvimento
O controle de constitucionalidade, no Brasil, realiza-se de maneira difusa a partir do caso concreto, de modo incidental e por todos os órgãos do Poder Judiciário. Assim, conforme Ferreira (2013), o que se pretende não é exatamente “a declaração de inconstitucionalidade, mas a defesa de um direito subjetivo. Por isso, não há uma ação própria de controle, não existe uma ação direta, mas o controle é feito por via indireta, oblíqua, por exceção, incidentalmente dentro de um processo subjetivo”.
Já o controle abstrato ou concentrado, regulado pela Constituição, é um processo de natureza objetiva, no qual o exame da constitucionalidade da norma é o objeto da ação. Dessa forma, dar-se-á por via principal e produzirá eficácia erga omnes desempenhando-se:
a) no plano federal, e tendo como paradigma a Constituição da República, pelo Supremo Tribunal Federal, na ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual, na ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal (art. 102, I, a) e na ação de inconstitucionalidade por omissão (art. 103, § 2º); b) no plano estadual, e tendo como paradigma a Constituição do Estado, pelo Tribunal de Justiça, na representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais (art. 125, § 2º) (BARROSO, 2016).
Visando à efetivação desse controle de constitucionalidade emerge no ordenamento jurídico brasileiro, através da Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
Essa ação consagra-se a partir de um controle abstrato de constitucionalidade de leis ou atos normativos em face da CRFB/88 ou das Constituições Estaduais (CE), consoante as formas cabíveis, ou seja, busca-se declarar total ou parcialmente a inconstitucionalidade de uma lei contrária a Constituição (BARROSO, 2016). No que tange ao objeto, o art. 102, I, 'a' da CRFB/88, prevê que somente será possível ajuizá-la em face de lei ou ato normativo federal ou estadual.
Segundo o art. 26, da Lei 9.868/99, “a decisão que declara a constitucionalidade ou a inconstitucionalidade da lei ou do ato normativo em ação direta ou em ação declaratória é irrecorrível, ressalvada a interposição de embargos declaratórios, não podendo, igualmente, ser objeto de ação rescisória”. Quanto a esta ação, o Supremo Tribunal Federal (STF) posicionou-se sobre a não existência de prazo decadencial para a representação por inconstitucionalidade (Súmula 360, STF) e a impossibilidade da desistência de ação dessa natureza através de entendimento já firmado.
Outrossim, o ordenamento jurídico brasileiro prevê, também, a interposição de Ação Declaratória de Constitucionalidade para declarar a constitucionalidade de lei ou ato normativo, com o objetivo de defender a segurança jurídica diante de decisões controvertidas a respeito da aplicação da lei. Desse modo, o seu objeto perpassa pela possibilidade de processar e julgar apenas lei ou ato normativo federal (art. 102, I, a, CRFB/88).
Além do exposto, vale ressaltar que, nos termos do art. 24 da Lei 9.868/99, é possível a declaração da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de lei em sede de ADI ou ADC, em razão da natureza fungível de ambas. Dá mesma forma, há situações nas quais o Supremo não precisará necessariamente apresentar a inconstitucionalidade da norma, quando já existir interpretações conforme a constituição. Bem como, poderá dispor de declaração parcial de inconstitucionalidade sem, no entanto, reduzir o texto.
Interpretação conforme a Constituição (grifo nosso) - Quando uma lei possui mais de uma interpretação (plurissignificativa), e apenas uma forma de interpretar se adequa à CRFB/88, o STF não precisa julgar inconstitucional, porque existe uma interpretação de acordo. Assim, o STF confirma a constitucionalidade da lei, desde que interpretada de uma forma específica. Afasta as interpretações da lei que sejam contrárias à CRFB/88. Declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto (grifo nosso)- A lei impugnada não possui mais de uma interpretação. Da forma como foi criada, a lei é inconstitucional. Mas é possível que o STF retire uma hipótese de incidência que seria inconstitucional, não apreciando o mérito do resto da lei. Ex.: Lei da Ficha Limpa- não decidiu se a lei seria inconstitucional ou constitucional. Somente disse que não seria constitucional a aplicação da lei nas eleições de 2010, por ferir o princípio da anualidade. A lei poderá ser objeto de nova análise pelo STF. Ainda, os demais órgãos do Judiciário somente serão obrigados a seguir o entendimento do STF quanto à hipótese de não incidência da lei. Mas nos demais aspectos da lei, sua atuação é livre (BAHIA, 2017, p.383).
Do mesmo modo, a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) também são ações previstas pela norma constitucional. A primeira, disposta no art. 103, § 2º, CRFB/88, tornar-se-á efetiva em virtude de omissão de qualquer dos Poderes ou órgão administrativo. Por outro lado, a ADPF, visa “evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público” (art. 1º, Lei nº 9882/99); além de possuir caráter subsidiário, sendo apenas utilizada quando não houver qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, conforme previsto no art. 4º, § 1º, da Lei 9.882/99.
Assim sendo, a Constituição Federal trata da competência para julgamento das ações acima abordadas. Dessa forma, segundo o artigo 102, I, a, da CRFB/88, é competência do Supremo Tribunal Federal (STF) processar e julgar ADI de lei, de todas as espécies normativas do art. 59, CRFB/88, ou de ato normativo federal ou estadual. Não obstante, nos termos do art.125, §2º, CRFB/88, “cabe aos Estados à instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão”.
Desse modo, é notória a presença do controle de constitucionalidade no âmbito Estadual, porém realizar-se-á mediante algumas peculiaridades. Assim, no controle difuso, perante o caso concreto, qualquer juiz ou tribunal poderá declarar incidentalmente a inconstitucionalidade de ato ou lei municipal ou estadual que esteja em desacordo com a Constituição Estadual. Por sua vez, no controle concentrado somente os Tribunais Estaduais podem aferir a validade de lei ou ato normativo municipal ou estadual contrários à Constituição Estadual, denominada neste caso de Representação de Inconstitucionalidade, conforme previsto no art. 125, § 2º, CRFB/88.
No que concerne à proposição da ADC, de ADI, de ADO (art. 12-A, L 9868/99) e ADPF (art. 2º, I, L. 9882/99), nos termos do art. 103, CRFB/88, são legítimos: o Presidente da República; a Mesa do Senado Federal; a Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; o Procurador-Geral da República; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; partido político com representação no Congresso Nacional e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Vale ressaltar, entretanto, que, de acordo com Bahia (2017, p. 376) dentre os legitimados enumerados acima, há aqueles que são considerados especiais, isto é, aqueles que necessitam comprovar a pertinência temática, de modo a comprovar o nexo entre o objeto da ação e o interesse que pode defender. Os legitimados especiais, portanto, estão previstos nos incisos IV, V e IX do art. 103, CRFB/88, quais sejam a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal; e confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Já os demais legitimados são universais, não necessitando, pois, de demonstrar a pertinência temática. Quanto à capacidade postulatória, quase todos os legitimados a possuem, com exceção dos previstos nos incisos VIII e IX do citado artigo (partido político com representação no Congresso Nacional; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional), que, conforme o STF (ADI 127) necessitam de advogado para ajuizar a Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Além disso, é importante ressaltar que, conforme Bahia (2017, p. 389), não há legitimidade ativa popular para a apresentação das ações do controle concentrado. Todavia, há um instrumento de legitimação social materializado na figura do Amicus Curiae, sendo ele um colaborador em qualquer ação do controle direto e cujo objetivo é auxiliar nas questões técnicas e/ou demonstrar o impacto social de determinada decisão.
Segundo o STF, não serão todas as normas que estarão sujeitas ao controle de constitucionalidade, as normas constitucionais originárias, por exemplo, não poderão, pois gozam de presunção absoluta de constitucionalidade. Porém, as normas constitucionais derivadas, provenientes de Emendas Constitucionais, podem ser objetos dessas ações por confrontarem as normas constitucionais originárias (BAHIA, 2017, p. 378).
Desse modo, podem ser objeto de controle de constitucionalidade, as emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções, que têm como características a abstração, a generalidade e a autonomia.
Não obstante, também o podem ser os atos normativos, assim considerados todos aqueles editados por pessoas políticas, desde que haja conteúdo normativo e possua as mesmas características mencionadas anteriormente, como se dá exemplo no caso dos regimentos internos dos Tribunais (art.96, I, a, CF). Dessa forma, os atos normativos primários – assim entendidos aqueles que retirem fundamento de validade diretamente da CRFB/88 – também poderão ser objeto de controle, desde que provenham do Poder Público federal ou estadual.
Assim sendo, essas leis e atos normativos perpassam pelo plano federal e estadual alternando entre o STF e o TJ, respectivamente, a competência para examinar a alegada constitucionalidade. No entanto, quanto ao Distrito Federal (DF), em razão da sua competência para legislar reservada aos Estados e Municípios, emergem indagações a respeito de até que ponto seria cabível a utilização das ações para analisar a inconstitucionalidade de normas distritais em face da CRFB/88. Diante disso, verifica-se que tal análise será possível quando as normas do Distrito Federal forem oriundas do exercício de sua competência legislativa estadual.
Nesse sentido, é pacífico que lei ou ato normativo de natureza estadual que contrariar a Constituição poderá ser objeto de controle de constitucionalidade de competência do STF (art.102, CRFB/88). Entretanto, as leis ou atos normativos municipais, que contrariarem a CRFB/88, não poderão se submeter ao controle concentrado através da ADI. Para tal questão, há possibilidade do controle difuso ou ajuizamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, tendo por objeto lei ou ato normativo distrital, de natureza municipal, confrontada perante a CRFB/88.
Portanto, a impossibilidade da Ação Direta de Inconstitucionalidade em face de leis ou atos normativos municipais que contrariarem a CRFB/88, dá-se em virtude da ausência de previsão constitucional do art. 102, da CRFB/88. Além disso, o disposto no art. 125, §2º, CRFB/88, estabelece, apenas, que cabe “[...] aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão” (grifo nosso). Inerente a tal previsão há a Súmula 642 do STF ao defender o não cabimento de “ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua competência legislativa municipal”.
Diante disso, em suma, as normas inconstitucionais de natureza municipal podem ser analisadas em relação à Constituição Estadual, mas não em relação à Constituição Federal. Não obstante, há jurisprudência atual do STF, através do Recurso Extraordinário 650.898, que trata da violação de normas municipais em face do texto constitucional federal, no qual apenas será cabível quanto às normas de reprodução obrigatória, desde que ocorra a partir de Recurso Extraordinário.
Assim, entender-se-ão por normas de natureza obrigatória, as que se inserem na Constituição Estadual, compulsoriamente, em razão da subordinação existente perante CRFB/88. Por considerá-la a matriz do ordenamento jurídico parcial dos Estados, o constituinte a incorpora na Constituição do Estado a partir do processo de transplantação. Assim, as normas de reprodução decorrem do caráter compulsório da norma constitucional superior (art. 125, caput, da CFRB/88).
Nesse sentido, esclarece o Ministro Roberto Barroso, que as normas de reprodução obrigatória pelos Estados-Membros podem ser caracterizadas como:
disposições da Carta da República que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados-Membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos. Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais — afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local (Rcl 17.954 AgR, j. 21.10.2016, DJE de 10.11.2016) (LENZA, 2018).
Nada obstante, para o Relator Ministro Moreira Alves, a norma da CRFB/88 deve estar reproduzida expressa e fisicamente na Constituição Estadual (CE). Assim, entende-se que, apesar da ADI ser julgada pelo TJ local, será possível, nesses casos, interpor recurso extraordinário em face do acórdão do TJ ao STF, para que aquele Tribunal não se torne um intérprete final da CRFB/88 e o STF apresente qual a interpretação adequada de lei municipal perante o texto constitucional federal. Isto posto, é possível compreender que o recurso extraordinário será um meio de levar a discussão até o STF, para que a sua decisão produza os mesmos efeitos da ADI, sendo erga omnes, ex tunc e vinculante, e se molde com base no art. 27 da Lei n. 9.868/99, que permite a modulação dos efeitos da decisão proferida pela Corte Suprema.
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (BRASIL, 1999).
Conforme previsão idêntica do art. 12, da Lei. 9882/99, o mesmo ocorre em relação ao processo de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). De modo que, em nome da segurança jurídica ou de excepcional interesse social, é possível modular os efeitos da decisão em ADI e ADPF.
Conclusão
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é considerada o parâmetro de validade de todas as demais normas. Em razão disso, realiza-se o controle de constitucionalidade de maneira difusa - feita por todos os órgãos jurisdicionais no caso concreto - e concentrado ou abstrato, através de ações específicas (ADI, ADO, ADC, ADPF).
Dessa forma, no controle abstrato, é possível ações de controle de constitucionalidade de leis e atos normativos federais e estaduais em face da Constituição Federal. Bem como, no âmbito estadual, também é possível aferir a validade de lei ou ato normativo municipal ou estadual contrários à Constituição Estadual, através de Representação de Inconstitucionalidade. Entretanto, no caso de leis ou atos normativos municipais contrariarem a Constituição Federal, não será possível realizar o controle concentrado através de ADI, de competência da Corte Suprema, em virtude de ausência de previsão constitucional do art. 102, da CRFB/88, bem como por força da Súmula 642 do STF.
Nesse contexto, emerge situação peculiar abrangendo o Distrito Federal, à medida que as leis oriundas do exercício de sua competência legislativa municipal também não podem ser objeto de ADI, conforme preconiza a Súmula 642 do STF. Não obstante, para enfrentamento de tal questão, há possibilidade do controle difuso ou ajuizamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, tendo por objeto lei ou ato normativo distrital, de natureza municipal, confrontada perante a CRFB/88.
Por outro lado, a jurisprudência atual do STF (RExt nº 650.898), que trata da violação de normas municipais em face do texto constitucional federal, firmou a tese, segundo a qual os Tribunais de Justiça Estaduais poderão exercer o controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais em face da Constituição Federal, desde que se trate de norma de reprodução obrigatória. Cabendo, entretanto, recurso extraordinário ao STF em face do acórdão do TJ, a fim de que este não se torne o intérprete final da CRFB/88 e o STF apresente qual a interpretação adequada de lei municipal perante o texto constitucional federal. Dessa forma, o recurso extraordinário será um meio de levar a discussão até o STF, para que a sua decisão produza os mesmos efeitos da ADI.
REFERÊNCIAS
BAHIA, Flávia. Direito Constitucional. 3ª ed. Recife: Armador, 2017.
BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018.
BARROSO, Luís Roberto. O controle de constitucionalidade no direito brasileiro: exposição sistemática da doutrina e análise crítica da jurisprudência. 7. ed. rev. e atual. São Paulo : Saraiva, 2016.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 11 setembro 2019.
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BRASIL. Lei ordinária n. 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Dispõe sobre o processo e julgamento da argüição de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do § 1o do art. 102 da Constituição Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 6 dez. 1999. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9882.htm. Acesso em 11 setembro 2019.
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Direito processual constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
FERREIRA, Francisco Gilney Bezerra de Carvalho. Estudo comparado das ações próprias em controle de constitucionalidade. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 18, n. 3812, 8 dez. 2013. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/26029. Acesso em: 11 setembro 2019.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 22. ed. São Paulo : Saraiva Educação, 2018.
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STF, Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 650898. Relator: Ministro Marco Aurélio. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoPeca.asp?id=312496264&tipoApp=.pdf. Acesso em 11 setembro 2019
