O sistema democrático inaugurado pela Constituição Federal de 1988 (CF/88), baseado, entre outros, nos fundamentos da cidadania e da dignidade da pessoa humana, aponta para os objetivos de promover o bem de todos e de construir uma sociedade livre, justa e solidária.
Percebe-se, assim, a preocupação do constituinte originário na elaboração de um sistema jurídico material e processual no qual os interesses individualistas devem ceder espaço para a defesa de interesses e direitos de natureza transindividual.
Foi com base nessa diretriz que a CF/88 estabeleceu a legitimidade coletiva das associações (art. 5º, XXI), o mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX), as competências institucionais do Ministério Público (arts. 127 a 129) e da Defensoria Pública (art. 134), bem como colocou na essência das funções dos sindicatos a defesa de direitos e interesses coletivos (art. 8º, III).
Nesse contexto, é relevante notar que a legislação brasileira de tutela dos direitos metaindividuais, composta principalmente pelas leis n. 7.347/85, n. 4.717/65 e n. 8.078/90 (CDC), objetiva fundamentalmente a realização concreta daqueles objetivos constitucionais, não somente pela realização material dos direitos, mas, sobretudo, na formação de uma consciência coletiva dos direitos transindividuais, que demonstra ter o ordenamento jurídico não apenas a perspectiva individual e subjetiva, mas também implicações, conexões e desdobramentos coletivos na sociedade de massas.
Para realizar seu intento, o sistema de tutela coletiva no Brasil prevê mecanismos de atuação nos casos em que configuradas violações a interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, conforme conceitos exemplificativos constantes do parágrafo único do art. 81 do CDC (Lei n. 8.078/90).
É nesse contexto que devemos analisar a possibilidade ou impossibilidade jurídica da substituição, no polo ativo, em ação civil pública, da associação autora, por outra entidade associativa, caso aquela venha a ser dissolvida no curso do processo.
Nesse sentido, cabe ressaltar, primeiramente, que o art. 9º da Lei n. 4.717/65, em sua redação originária, previu que, se o autor da ação popular dela desistir ou der causa à absolvição de instância, serão publicados editais, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao órgão do Ministério Público, dentro do prazo de 90 dias, contados da última publicação, promover o prosseguimento da ação.
Disso resulta que, embora o âmbito de aplicação da ação popular seja distinto do tutelado pela ação civil pública, a possibilidade de sucessão processual por legitimado de mesma categoria (cidadão), no âmbito de ações de caráter coletivo de proteção do patrimônio público, aponta para a possibilidade de sucessão no caso de associações em ação civil pública, sobretudo porque o ordenamento jurídico exige interpretação sistemática, integridade e coerência.
É importante observar, ainda, que a redação originária do parágrafo 3º do art. 5º da Lei n. 7.347/85 previa que em caso de desistência ou abandono da ação civil pública por associação legitimada caberia apenas ao Ministério Público assumir a titularidade ativa.
Ampliando o alcance do referido dispositivo, a Lei n. 8.078/90 (CDC) deu nova redação ao parágrafo 3º do art. 5º da Lei n. 7.347/85, passando a prever que não somente o Ministério Público estará legitimado a assumir o polo ativo na ação civil pública, mas também qualquer outro legitimado, inclusive associações, nos casos de desistência infundada ou abandono por associação autora.
Diante disso, mostra-se válida a sucessão (por outra associação) em caso de dissolução da associação autora, visto que não teria sentido a autorização legal para os casos de abandono ou desistência e, ao mesmo tempo, a vedação de regularização do polo ativo apenas no caso de dissolução da entidade, já que, por simples lógica sistemática, a dissolução da entidade é, no plano processual, menos grave do que o abandono ou desistência da ação.
É relevante notar que o Código de Defesa do Consumidor delineou um microssistema de tutela coletiva, prevendo a proteção e a defesa da coletividade como questão de ordem pública, não somente aplicável aos casos de relações de consumo, mas também no âmbito cível e trabalhista, aqui lembrando a teoria do diálogo das fontes.
O CDC dispõe em seu art. 81, parágrafo único, que a defesa coletiva será exercida quando se tratar de interesses ou direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos.
Nesse contexto, são considerados difusos aqueles direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas ligadas por circunstâncias de fato, a exemplo dos direitos da coletividade de gozar de meio ambiente ecologicamente equilibrado (inclusive no trabalho); de ver respeitados os serviços essenciais nos casos de greve; de ver respeitadas, em absoluto, as regras que vedam o trabalho em condições análogos às de escravo; de ver respeitados os direitos do consumidor, o patrimônio público, entre outros valores metaindividuais.
Já no que tange aos direitos coletivos em sentido estrito, estes configuram-se como transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas, ligadas entre si, ou com a parte em face da qual se afirma a pretensão, por uma relação jurídica base, sendo os titulares desses direitos sujeitos determináveis.
Exemplos típicos de direitos de caráter coletivo em sentido estrito são as relações jurídicas estabelecidas pelos associados de uma associação, ou pelos filiados de um sindicato ou entidade de classe, justamente porque, nesses casos, a entidade associativa estará legitimada para defender, em juízo, esses grupos ou categorias de pessoas (determináveis), em face de terceiros que atentem contra os interesses de referidas coletividades.
Por fim, o CDC classifica como interesses ou direitos individuais homogêneos aqueles próprios dos indivíduos, aptos a serem exercidos a título individual, mas que, por decorrerem de origem comum, e por serem titularizados por elevado número de pessoas, permitem a tutela mediante ação coletiva.
Como exemplo de violação de direitos individuais homogêneos, podemos citar o fato de todos ou grande parte dos empregados de uma empresa serem lesados pela ausência de recolhimentos dos depósitos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).
Outro exemplo é o caso de todos os clientes de uma loja que cumpram um mesmo produto com idêntico vício oculto.
Em todos esses casos, a tutela coletiva poderá ser efetivada por meio de ação civil pública ou mediante ação civil coletiva, para as quais está plenamente legitimada a associação que preencha os requisitos legais.
Tais requisitos, nos termos do art. 5º da Lei n. 7.347/85, são a pré-constituição há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e a inclusão, entre suas finalidades institucionais, da proteção dos direitos possíveis de tutela coletiva.
Nesse sentido, fica demonstrado que os direitos para cuja defesa estão legitimadas as associações, no âmbito de ação civil pública, possuem alto grau de impotência no meio social, não sendo interesses de caráter individualista, mas sim conectados à concretização dos princípios e objetivos traçados pela Constituição Brasileira de 1988, inspirada na busca de soluções para violações sistemáticas dos direitos na sociedade de massas.
Diante disso, impõe-se compreender que, quando o art. 5º, XXI, da CF/88 confere legitimidade à associação mediante autorização dos seus associados, para representá-los judicial ou extrajudicialmente, está a Carta Maior a referir-se ao instituto específico da representação processual, quando se defendem direitos individuais (em nome alheio), mesmo que tais direitos possam ser classificados como homogêneos.
Em outras palavras, o art. 5º, XXI, da CF/88 não trata da atuação da associação mediante ação civil pública.
Por conseguinte, tal dispositivo não pode ser utilizado pelo intérprete da norma com a finalidade de restringir ou impedir a sucessão (por outra associação legitimada) no polo ativo da ACP, em caso de dissolução da entidade autora.
Considerando esse raciocínio, pode-se concluir que na atuação da associação por meio da representação dos seus associados não seria possível a substituição em caso de dissolução da entidade, restando impossibilitado o ingresso de associação diversa no polo ativo, por ausência da legitimidade processual (autorização prévia de associados), o que viola o art. 17 do CPC, com a consequente extinção do processo sem resolução do mérito (art. 485, VI, do CPC).
Por outro lado, quando a associação atua por meio do instituto da substituição processual, na defesa de direito alheio em nome próprio, devidamente autorizada pelo ordenamento jurídico (art. 18 do CPC), nos termos da Lei n. 7.347/85 e da Lei n. 8.078/90 (CDC), deve prevalecer o entendimento pela possibilidade da substituição da associação dissolvida por outra que ostente semelhantes objetivos institucionais e atenda aos requisitos formais.
Tal entendimento justifica-se não somente pelo conteúdo metaindividual dos direitos tutelados em ação civil pública, em que são discutidos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, mas também porque, mesmo nos casos de desistência ou abandono da ação, pelo ente associativo, outra associação pode assumir o polo ativo (art. 5º, parágrafo 3º, da Lei 7.347/85).
Além disso, o sistema brasileiro do processo de tutela coletiva é regido pelos princípios da indisponibilidade dos direitos coletivos; da reparação integral do dano; da preponderância do interesse público; do aproveitamento do processo coletivo; do máximo benefício da tutela jurisdicional coletiva; da instrumentalidade das formas e da primazia do julgamento de mérito, entre outros valores fundamentais.
Portanto, não é razoável que uma ação civil pública proposta para defesa de interesses ou direitos coletivos em sentido amplo, de caráter social e indisponível, seja extinta sem conhecimento do mérito em razão da dissolução da associação autora no curso do processo, cabendo, assim, a regularização do polo ativo, nos termos do art. 5º, parágrafo 3º, da Lei n. 7.347/85.
Confirmando esta interpretação, a terceira Turma do STJ decidiu ser possível, no âmbito de ACP, que uma associação assuma o polo ativo da demanda promovida por outra associação dissolvida no curso do processo.
A controvérsia foi estabelecida em torno da aplicação ou não da tese firmada pelo STF no tema n. 499 da Repercussão Geral aos casos em que, proposta ACP por uma associação, na defesa de interesses ou direitos coletivos, a parte autora venha a ser dissolvida, no curso do processo.
Caso aplicada referida Tese fixada pelo STF, no caso específico da dissolução superveniente da associação, o polo ativo da ACP não poderia ser integrado por outra associação (mesmo que estatutariamente imbuída da defesa dos mesmos direitos – os quais, no caso concreto apreciado pela Turma no STJ, tratavam-se de direitos do consumidor).
A Tese vinculante do STF (RE 612.043/PR e RE 573.232/SC) afirma que:
“a eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados, somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador, que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda, constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento”.
A análise superficial dessa Tese poderia conduzir à conclusão de que, em sede de ACP, ocorrendo a dissolução da entidade associativa autora, restaria inviável o ingresso de outra associação no feito, com a finalidade de regularização do polo ativo, de modo que o processo seria extinto sem resolução do mérito.
Isso porque se a eficácia subjetiva da coisa julgada for admitida apenas aos filiados até a data da propositura da demanda, constantes da relação juntada à inicial do processo, a nova associação não atenderia a tal requisito.
Esse foi o entendimento das instâncias ordinárias (pela impossibilidade da sucessão) no caso julgado pela Terceira Turma do STJ, que decidiu, em sede de Embargos Declaratórios em Recurso Especial (1405697/MG), modificar a solução aplicável ao caso, demonstrando a existência de distinção entre este e a questão decidida pelo STF ao fixar a tese no Tema n. 499 da Repercussão Geral.
Nos Embargos de Declaração em Recurso Especial (1405697/MG), a terceira Turma do STJ, reformou o seguinte acórdão, assim ementado:
“RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA POR ASSOCIAÇÃO DESTINADA A PROTEÇÃO DOS CONSUMIDORES. DISSOLUÇÃO DA DEMANDANTE NO CURSO DO PROCESSO, COM A AÇÃO JÁ ESTABILIZADA. PRETENSÃO DE OUTRA ASSOCIAÇÃO DE ASSUMIR A TITULARIDADE DO POLO ATIVO DA AÇÃO COLETIVA. IMPOSSIBILIDADE, NO ESPECÍFICO CASO DAS ASSOCIAÇÕES (INCOMPATIBILIDADE QUE, EM TESE, NÃO SE ESTENDE AOS DEMAIS LEGITIMADOS). REALINHAMENTO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL DO STJ, EM CONSONÂNCIA COM A DELIBERAÇÃO EXARADA PELO STF, SOB O REGIME DE REPERCUSSÃO GERAL. NECESSIDADE. EXPRESSA AUTORIZAÇÃO DOS ASSOCIADOS PARA A ADEQUADA LEGITIMAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO QUE OS REPRESENTA. IMPORTANTE INSTRUMENTO DE CONTROLE JUDICIAL DA ADEQUAÇÃO DA REPRESENTATIVIDADE. RECURSO PROVIDO. 1. Em linha de princípio, afigura-se possível que o Ministério Público ou outro legitimado, que necessariamente guarde uma representatividade adequada com os interesses discutidos na ação, assuma, no curso do processo coletivo (inclusive com a demanda já estabilizada, como no caso dos autos), a titularidade do polo ativo da lide, possibilidade, é certo, que não se restringe às hipóteses de desistência infundada ou de abandono da causa, mencionadas a título exemplificativo pelo legislador (numerus apertus). 2. Justamente por envolver interesses essencialmente ou acidentalmente coletivos (assim nominados, na lição de José Carlos Barbosa Moreira, in Tutela Jurisdicional dos Interesses Coletivos ou Difusos) – nos quais se constatam a magnitude dos bens jurídicos envolvidos, com assento constitucional; a peculiar e considerável dimensão das correlatas lesões; e a inerente repercussão destas na esfera jurídica de um elevado número de pessoas – a resolução dos conflitos daí advindos, por meio do processo coletivo, consubstancia, a um só tempo, destacada atuação do poder jurisdicional na distribuição de justiça social e nas políticas sociais do Estado, bem como verdadeiro anseio da sociedade. […] 3. Todavia, esta compreensão quanto à possibilidade de assunção do polo ativo por outro legitimado, não se aplica – ressalta-se – às associações porque de todo incompatível. 3.1. No específico caso das associações, de suma relevância considerar a novel orientação exarada pelo Supremo Tribunal Federal que, por ocasião do julgamento do Recurso Extraordinário n. 573.232/SC, sob o regime do art. 543-B do CPC, reconheceu, para a correta delimitação de sua legitimação para promover ação coletiva, a necessidade de expressa autorização dos associados para a defesa de seus direitos em juízo, seja individualmente, seja por deliberação assemblear, não bastando, para tanto, a previsão genérica no respectivo estatuto. […] 3.3. Não se descurando da compreensão de que a lei, ao estabelecer os legitimados para promover a ação coletiva, presumivelmente reconheceu a correlação destes com os interesses coletivos a serem tutelados, certo é que o controle judicial da adequada representatividade, especialmente em relação às associações, consubstancia importante elemento de convicção do magistrado para mensurar a abrangência e, mesmo, a relevância dos interesses discutidos na ação, permitindo-lhe, inclusive, na ausência daquela, obstar o prosseguimento do feito, em observância ao princípio do devido processo legal à tutela jurisdicional coletiva, a fim de evitar o desvirtuamento do processo coletivo. 4. Reconhece-se, pois, a absoluta impossibilidade, e mesmo incompatibilidade, de outra associação assumir o polo ativo de ação civil pública promovida por ente associativo que, no curso da ação, veio a se dissolver (no caso, inclusive, por deliberação de seus próprios associados). Sob o aspecto da representação, afigura-se, pois, inconciliável a situação jurídica dos então representados pela associação dissolvida com a dos associados do “novo ente associativo”, ainda que, em tese, os interesses discutidos na ação coletiva sejam comuns aos dois grupos de pessoas. 4.1 Na espécie, a partir da dissolução do ente associativo demandante, a subtrair-lhe não apenas a legitimação, mas a própria capacidade de ser parte em juízo, pode-se concluir com segurança que os então associados não mais são representados pela associação autora, notadamente na subjacente ação judicial. Por sua vez, a nova associação, que pretende assumir a titularidade do polo ativo da subjacente ação civil pública, não detém qualquer autorização para representar os associados do ente associativo demandante. Aliás, da petição de ingresso no presente feito, constata-se que o petitório não se fez acompanhar sequer da autorização de seus próprios associados para, no caso, prosseguir com a presente ação, o que, por si só, demonstra a inviabilidade da pretensão. E, ainda que hipoteticamente houvesse autorização nesse sentido (de prosseguimento no feito), esta, por óbvio, não teria o condão de suprir a ausência de autorização dos então associados da demandante, o que conduz à inarredável conclusão de que a associação interveniente não possui legitimidade para prosseguir com a presente ação. 4.2. In casu, o Ministério Público, ciente da dissolução da associação demandante, não manifestou interesse em prosseguir com a subjacente ação coletiva, o que enseja a extinção do feito, sem julgamento de mérito. 5. Recurso Especial provido.”
(STJ, RESP 1405697/MG)
Do voto que reformou tal entendimento, destaca-se os seguintes trechos:
“Não se aplica ao caso vertente o entendimento sedimentado pelo STF no RE n. 573.232/SC e no RE n. 612.043/PR, pois a tese firmada nos referidos precedentes vinculantes não se aplica às ações coletivas de consumo ou quaisquer outras demandas que versem sobre direitos individuais homogêneos. […] Tal pretensão, de fato, é plenamente possível, haja vista que o microssistema de defesa dos interesses coletivos privilegia o aproveitamento do processo coletivo, possibilitando a sucessão da parte autora pelo Ministério Público ou por algum outro colegitimado, mormente em decorrência da importância dos interesses envolvidos em demandas coletivas. […] Diante do microssistema processual das ações coletivas, em interpretação sistemática de seus dispositivos (art. 5º, § 3º, da Lei n. 7.347/1985 e art. 9º da Lei n. 4.717/1965), deve ser dado aproveitamento ao processo coletivo, com a substituição (sucessão) da parte tida por ilegítima para a condução da demanda. […] Por se tratar de demanda que envolve direitos coletivos em sentido lato, há atração do microssistema específico, formado basicamente - mas não exclusivamente - pelas Leis n. 4.717/65 (LAP), 7.347/85 (LACP) e 8.038/90 (CDC). De acordo com a leitura sistemática e teleológica das Leis de Ação Popular e Ação Civil Pública, fica evidente que o reconhecimento de ilegitimidade ativa para o feito jamais poderia conduzir à pura e simples extinção do processo sem resolução de mérito”
(STJ, EDcl. no RESP 1405697/MG)
É relevante destacar que a decisão do STF abordou as ações coletivas de rito ordinário.
No âmbito de tais demandas, a associação autora atua por meio de representação processual de seus filiados, nos termos do art. 5º, XXI, da CF/88.
Nesse sentido, a tese de repercussão geral resultante do julgamento do RE 612.043/PR (Tese 499/STF) tem seu alcance restrito às ações coletivas de rito ordinário, as quais tratam de interesses meramente individuais, sem índole coletiva.
Como já afirmado, em ações ordinárias a associação autora limita-se a representar os titulares do direito controvertido, atuando na defesa de interesses alheios e em nome alheio, consubstanciando o fenômeno da representação.
No que tange às ações civis públicas, aplica-se não o instituto da representação, mas o instituto da substituição processual, típico do subsistema de tutela dos direitos e interesses coletivos.
Também foi destacado no julgamento da Terceira Turma no STJ, que após a fixação da Tese, o STF acolheu embargos de declaração no RE n. 612.043/PR para esclarecer que o entendimento nele firmado alcança tão somente as ações coletivas submetidas ao rito ordinário, nas quais as associações representam seus filiados (art. 5º, XXI, da CF/88), o que não abrange a Ação Civil Pública, na qual a legitimidade ativa decorre de substituição processual.
BIBLIOGRAFIA
MAZZILLI, Hugo Nigro. Tutela Dos Interesses Difusos E Coletivos. 8ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2017.
NUNES, Rizzatto. As ações coletivas e as definições de direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos no direito do consumidor. Disponível em: <https://bdjur.stj.jus.br/jspui/handle/2011/98586>. Acesso em 10 de maio de 2020.
